Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148352

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 27 stycznia 2021 r.
I SAB/Wr 417/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (spr.).

Sędziowie WSA: Dagmara Dominik-Ogińska, Marta Semiczek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi: R.

I. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej;

II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych);

V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi R.I. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej nakreślony stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.

Strona 14 listopada 2018 r. złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopia paszportu, zdjęcia, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, zaświadczenie o powierzeniu cudzoziemcowi pracy, PESEL, zał. nr 1, umowa o pracę, umowa najmu pokoju, zaświadczenie z PUP, zaświadczenie RODO). W dniu 29 listopada 2019 r. (data wpływu do Organu) Strona wniosła o wgląd w akta sprawy, o sygnalizację braków wniosku i dokumentów niezbędnych do wydania zezwolenia, o sygnalizację do odpowiednich służb, zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, ewentualnie o wskazanie numeru sprawy, o informację o ewentualnej dacie zakończenia postępowania. W dniu 20 stycznia 2020 r. (data wpływu do Organu) Skarżąca ponowiła wniosek o nadanie biegu sprawie wraz z załącznikiem oryginałem informacji starosty. Również 12 lutego 2020 r. Strona wniosła pismo o podobnej treści jak poprzednie z zagrożeniem wniesienia ponaglenia. Podobne wnioski Strony o wskazanie numeru sprawy, inspektora prowadzącego, sygnalizację do służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, planowanym terminie wydania decyzji, o ewentualnych brakach formalnych były wysyłane pocztą email do Organu: 10.03, 21.04, 6 maja 2020 r. Organ 11 maja poinformował Stronę (w formie wiadomości email) o numerze sprawy i inspektorze prowadzącym sprawę. Następnie Strony występowała do inspektora prowadzącego sprawę o sygnalizacje do służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, planowanym terminie wydania decyzji i o ewentualnych brakach formalnych poprzez pocztę email: 12 i 18 maja, 17 czerwca oraz 5 sierpnia 2020 r. Pismem z 18 czerwca 2020 r. (24 czerwca 2020 r. - data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku, natomiast pismem z 26 sierpnia 2020 r. zwróciła się ze skargą na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu skargi - 27 sierpnia 2020 r.). W dniu 8 września 2020 r. Organ utworzył pisma:

- do Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzieleni informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;

- informujące Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - 8 grudnia 2020 r. i zawierające wezwanie do przedłożenia, w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego zapewnienie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsca zamieszkania;

- o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o:

1) wyznaczenie terminu na wydanie decyzji nie dłuższego niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi;

2) stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa stwierdzenie;

3) zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty od pełnomocnictwa);

4) zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.250,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty;

5) zobowiązanie Wojewody do przekazania Sądowi akt postępowania;

6) z ostrożności procesowej o przeprowadzenie dowodu z pism z: 27 listopada 2019 r., (z dowodem nadania), 17.01.2020 (z dowodem nadania), 6 lutego 2020 r. (z dowodem nadania), korespondencji email, ponaglenia z 18 czerwca 2020 r. (z dowodem nadania).

W uzasadnieniu skargi przytoczono stan postępowania przed Organem. Wskazano na brak wszczęcia postępowania przez Organ, brak wezwania do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku, braku pouczenia o przyczynach niezałatwienia sprawy, brak umożliwienia uzyskania pieczęci w paszporcie, brak wystosowania do służb wniosku w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, brak informacji o losach ponaglenia. Podkreślono brak decyzji mimo upływu ponad 21 miesięcy. Wskazano na naruszenie przepisów: art. 12, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1; art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 k.p.a. Podniesiono również, że wewnętrzne problemy organizacyjne/kadrowe Organu, czy duża ilość wniosków nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Powołano się na wystąpienie pokontrolne NIK z 31.01.2019. Wniosek o sumę pieniężną uzasadniono stopniem naruszenia przepisów i okresem bezczynności. Strona w stanie zawieszenia, niepewności, co do swego statusu prawnego w Polsce, ma ograniczone możliwości podróżowania poza terytorium Polski i zarobkowania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach odpływu pracowników i trudności związanych z zapewnieniem obsady kadrowej. Organ nie znajduje podstaw dla rażącego naruszenia prawa a także dla uznania dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Rozpatrywane sprawy są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o dopuszczenia dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów, Sąd uznaje, że okoliczności z nich wynikające odzwierciedla przyjęty przez Sąd stan faktyczny zaczerpnięty z akt administracyjnych.

Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 14 listopada 2018 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Analiza akt potwierdza, że Wojewoda przez okres od wpłynięcia wniosku nie podejmował żadnych czynności. Pierwszą czynność w sprawie z Organ zrealizował dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność, mimo dużej aktywności Strony) po blisko 18 miesiącach od jego złożenia (ignorując wprost terminy określone w art. 35 k.p.a.). Powyższe wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 27 sierpnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. - od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) - obowiązującego 31.03.-15 maja 2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania - a właściwi niedziałania Organu, w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. Z postawy Organu (nie tylko w niniejszej sprawie, ale innych tego samego typu rozpatrywanych przez Sąd) wynika, że dla Organu nie są wiążące ustawowe terminy na załatwienie sprawy, a moment rozpoczęcia merytorycznego procedowania uzależniony jest od daty wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność/przewlekłość postępowania. Właśnie tę postawę - konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu, skład orzekający uznaje za szczególny przejaw kwalifikowanego naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą pomimo aktywności Strony i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa praw. Zachowanie Organu podważa, zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).

Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5.250 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.