Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148584

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 22 stycznia 2021 r.
I SAB/Wr 370/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Kieres, Marta Semiczek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D.

I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności;

II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł (słownie: jeden tysiąc) złotych;

V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

D. I., obywatel Armenii (dalej: strona, skarżący), w dniu (...) 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił wnioskiem z (...) 2019 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł: o wyznaczenie terminu wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, nie dłuższego niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi, której adresatem będzie skarżący; o stwierdzenie, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność Wojewody w tymże postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie Wojewody do dostarczenia sądowi akt postępowania; na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Skarbu Państwa-Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 2 750 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty; o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podał, że organ pozostaje w sprawie bezczynny prze okres ponad 12 miesięcy i w tym czasie nawet nie wszczął postępowania, ani nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie podał przyczyn zwłoki, nie wskazał terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie dokonał też sygnalizacji do właściwych służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, nie umieścił w paszporcie skarżącego pieczątki potwierdzającej złożenie wniosku bez braków formalnych. Nie wykonał też postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarżący argumentował, że takim postępowaniem organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.). Przedstawił rozumienie pojęcia bezczynności, w tym rażącym naruszeniem prawa stwierdzając, ze stan faktyczny w sprawie odpowiada takiej kwalifikacji. Odwołał się do wniosków z wystąpienia pokontrolnego NIK dotyczącego organu na poparcie argumentacji. W zakresie wniosku o przyznanie kwoty z art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazał, że skarżący jest znacznie ograniczony w możliwości podróżowania poza terytorium RP i podejmowania pracy zarobkowej. Całokształt tych okoliczności negatywnie odbija się na zdrowiu skarżącego oraz zwłaszcza san emocjonalny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności powołał się na sytuację epidemiczną i art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020, poz. 374 z późn. zm., dalej: ustawa covid), który działał z mocą wsteczną, tj. od 14 marca 2020 r., do dnia uchylenia, tj. 23 maja 2020 r. okresu tego, wedle Wojewody, nie można liczyć do terminów pracy organu przy ocenie terminowości tej pracy.

Podał następnie, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o zasądzenie odszkodowania wskazując, że mogłoby być one dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Z ostrożności, na wypadek gdyby sąd uznał żądanie strony jako wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, to argumentował, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Podkreślił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy skarżącego nie wzięło się z lekceważenia traktowania skarżącego i jego sprawy, lecz z przyczyn finansowo-organizacyjnych. Organ podejmuje dostępne środki, by przyspieszyć rozpoznawanie spraw. W ocenie organu, żądana kwota wykracza poza standard orzeczniczy w analogicznych sprawach.

Z akt sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę płynął do organu w dniu (...) 2019 r. W dniu (...) 2019 r. skarżący bez wezwania osobiście stawił się w urzędzie i uzupełnił dokumenty, w tym złożył odciski linii papilarnych. Następnie, w dniu (...) 2020 r. wniósł pismo ponaglające, a w dniu (...) 2020 r. - ponaglenie. Postanowieniem z (...) 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień (...) 2020 r. W dniu (...) 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony na bezczynność Wojewody.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia.

Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres w sumie 10 miesięcy od złożenia wniosku nie podjął żadnej czynności w sprawie i sprawy tej nie zakończył. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Nie ma uzasadnienia prawnego argument powołany przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, że okres ten rozpoczyna się wstecznie, od 14 marca 2020 r. Przepis art. 15zzs § 1 pkt 6 ustawy covid ma charakter materialny i został wprowadzony do porządku prawnego w dniu 31 marca 2020 r. Daty obowiązywania tego przepisu nie może zmieniać akt niższego rzędu - rozporządzenie Ministra Zdrowia.

Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia, fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sadową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Na podkreślenie zasługuje też fakt, że organ nie dotrzymał wyznaczonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców terminu zakończenia postępowania w sprawie. Strona zaś skargę wniosła po upływie wyznaczonej przez ten organ daty, oczekując w zaufaniu do Wojewody na wydanie odpowiedniego aktu, co nie nastąpiło.

W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców - obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od 3 lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem brak jest informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Jednocześnie Sąd wskazuje, że brak jest podstaw prawnych, w ramach kompetencji z art. 149 § 2 oraz innych przepisów p.p.s.a., do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie ustawowych odsetek za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może") Sąd, nie znalazł podstaw, by z urzędu wymierzyć organowi grzywnę. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a, art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a.- orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). - pkt V sentencji wyroku. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.