Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1620608

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 kwietnia 2013 r.
I SAB/Wa 50/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk.

Sędziowie WSA: Mirosław Gdesz Emilia Lewandowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

A.B., w skardze, która do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła w dniu 26 października 2011 r., zarzuciła Prezydentowi W., że prowadzone przez ten organ postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. (...) prowadzone jest przewlekle i wniosła o stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej.

Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej popierając skargę jednocześnie sprecyzował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania przez Prezydenta W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/11, uwzględnił skargę na przewlekłość i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, ze przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł Prezydent W.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1643/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wobec sprecyzowania skargi na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. przez pełnomocnika skarżącej Sąd był zobligowany do ustalenia, czy strona skarżąca cofa skargę na bezczynność, a w przypadku potwierdzenia do rozstrzygnięcia w tej części sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że może podlegać ocenie tylko postępowanie prowadzone po zwrocie akt po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/WA 171/10. W odniesieniu do przewlekłości postępowania dodatkowo należy uwzględnić, że instytucja ta została wprowadzona nowelą obowiązującą od 11 kwietnia 2011 r.

Akta do organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wraz z prawomocnym wyrokiem z 14 kwietnia 2010 r. zostały zwrócone 14 lipca 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie podjął oceny prowadzonego po tej dacie postępowania, a w szczególności nie uwzględnił konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, wynikającego z wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 14 kwietnia 2010 r. Z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ był zobowiązany do ustalenia charakteru budynku "(...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Sądowi I instancji, że oceniając przebieg postępowania nie uwzględnił, ze w związku z zagospodarowaniem nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego została podjęta uchwała Zarządu (...) w dniu (...) października 2010 r. o podjęciu działań w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na fakt, że na skutek zażalenia skarżącej z 30 czerwca 2011 r. na przewlekłość postępowania akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w lipcu 2011 r., które postanowieniem z (...) sierpnia 2011 r. nie uznało zasadności zażalenia oceniając, że organ prawidłowo realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i z tą oceną jako znajdującą potwierdzenie w materiałach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny się zgodził.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że od 9 października 2011 r. weszła w życie ustawa z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw nowelizująca art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2009 r.

Z dniem wejścia w życie noweli przestały obowiązywać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Wa 171/10, natomiast zaszła konieczność poczynienia ustaleń na tle znowelizowanych przepisów. W konsekwencji tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu w sposób wadliwy a pobieżna ocena prowadzonego postępowania i dokonywanych w nim czynności doprowadziła do błędnego wniosku o dużych odstępach czasu pomiędzy czynnościami organu oraz opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym prowadzeniu postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie prawne

Ponownie rozpoznając skargę A.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1643/12 Sąd zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o zajęcie stanowiska czy w związku ze sprecyzowaniem skargi na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. cofa skargę na bezczynność. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej, pismem z 27 lutego 2013 r. (k-115) poinformował Sąd, iż nie cofa skargi w części dotyczącej bezczynności Prezydenta W. i wnosi o rozpoznanie obydwu elementów skargi z dnia 18 października 2011 r. tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Takie stanowisko zostało podtrzymane również w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 16 kwietnia 2013 r. (k. 123-129).

Ponieważ bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, uregulowane w art. 149 § 1 p.p.s.a., są to dwa odrębne stany to nie jest dopuszczalne jednoczesne rozpoznawanie, w ramach jednego postępowania, skargi na bezczynność i na przewlekłość organu. Wobec tego Sąd zarządzeniem z 24 kwietnia 2013 r. (k-132) wyłączył z niniejszej sprawy skargę A.B. na bezczynność Prezydenta W. i zarejestrował ją za sygn. akt I SAB/Wa 189/14 oraz nadał jej właściwy bieg. Natomiast przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. (...) w dniu 2 marca 2000 r. Decyzjami z dnia (...) listopada 2005 r., (...) sierpnia 2008 r. i (...) czerwca 2009 r. Prezydent W. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Dwie pierwsze decyzje zostały uchylone przez SKO w W. zaś trzecia decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 171/10.

Akta administracyjne po tym wyroku zostały zwrócone do organu w dniu 14 lipca 2010 r. Instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona do postępowania sądowoadministracyjnego ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie od 11 kwietnia 2011 r. Zatem postępowanie organu w zakresie przewlekłości podlega kontroli po dacie 11 kwietnia 2011 r. z uwzględnieniem okresu czasu od daty zwrotu akt po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Wa 171/10, co miało miejsce 14 lipca 2010 r. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r. wymagały uzupełnienia przez organ materiału dowodowego co wiązało się z podejmowaniem przez organ szeregu czynności. Z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) organ był zobowiązany do ustalenia charakteru budynku "(...)". Obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Rozbieżność pomiędzy dokumentami powykonawczymi z 2003 r. a następnie legalizującymi samowolę w latach 2006 r. i 2007 r. spowodowały konieczność uzupełnienia przez organ materiału dowodowego przez żądanie informacji od innych organów oraz skarżącej, zażądania oceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, która to ocena została opracowana w dniu 8 maja 2011 r., przeprowadzenia oględzin w dniu 4 października 2010 r. i rozprawy administracyjnej, która odbyła się 15 września 2011 r. Należy także mieć na uwadze, że w związku z zagospodarowaniem nieruchomości przez skarżącą niezgodnie z umową użytkowania wieczystego Zarząd (...) podjął uchwałę nr (...) w dniu (...) października 2010 r. o podjęciu działań w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także sama skarżąca wystąpiła z inicjatywą zmiany umowy użytkowania wieczystego. Na skutek zażalenia skarżącej na przewlekłość postępowania w lipcu 2011 r. akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z (...) sierpnia 2011 r. nie uznało jego zasadności. W dniu 9 października 2011 r. weszła w życie ustawa z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która znowelizowała art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2005 r. Z dniem wejścia w życie noweli przestały obowiązywać organ wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., natomiast zaszła konieczność poczynienia przez organ nowych ustaleń w tym określonych w art. 1 ust. 1b pkt 3. Już w dwa dni po wejściu w życie przepisów nowelizacyjnych organ wystosował pismo do Konserwatora Zabytków co, było spowodowane koniecznością ustalenia aktualnego stanu nieruchomości i zakresu ochrony konserwatorskiej zaś w dniu 25 listopada 2011 r. organ zwrócił się do (...) Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie danych, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy przekształceniowej. Należy dodać, ze w toku postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ złożył do akt decyzję nr (...) z dnia (...) listopada 2012 r., którą orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. (...) w prawo własności (k-81 i n.).

Brak jest ustawowej definicji przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W orzecznictwie uznano, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Oceniając prowadzone przez organ postępowanie po dniu 14 lipca 2010 r. i podejmowane w nim czynności Sąd nie stwierdza by miało miejsce przewlekłe prowadzenie tego postępowania. Postępowanie miało charakter skomplikowany, zachodziła potrzeba przeprowadzenia szeregu czynności przez organ, w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego co pociągało za sobą konieczność czynienia przez organ nowych ustaleń. Również i działania samej skarżącej, komplikowały sprawę i powodowały konieczność dodatkowych czynności (zabudowanie nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej, zagospodarowanie nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego, wystąpienie o zmianę umowy użytkowania wieczystego). Pomiędzy czynnościami dokonywanymi przez organ nie zachodziły duże odstępy czasowe. Przepisy zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 149 p.p.s.a. nie określają w jakich odstępach czasowych organ obowiązany jest dokonywać czynności by nie narazić się na zarzut przewlekłego postępowania. Oceniając odstępy czasowe czynności podejmowanych przez organ należy mieć na uwadze czy były one podejmowane w rozsądnych terminach. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. (k-135) podał, że ustalił, iż organ nie podejmował działań przez okres od 8 dni do 14 dni. Mając na uwadze, że odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu wynosiły od 8 do 14 dni nie można uznać by organ działał opieszale bądź niesprawnie oraz by podejmowanie czynności przez organ następowało z przekroczeniem rozsądnych terminów.

Natomiast kwestie merytoryczne, a związane z tym według jakiej ustawy i na podstawie jakich przepisów prawa materialnego organ winien był prowadzić postępowanie pozostają poza oceną w sprawach, których przedmiotem jest przewlekłość postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.