I SAB/Wa 46/18, Obowiązki organu odwoławczego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3100881

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r. I SAB/Wa 46/18 Obowiązki organu odwoławczego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska.

Sędziowie WSA: Jolanta Dargas (spr.), Przemysław Żmich.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. O. i K. O. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji

1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku K. O. z dnia 2 grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2003 r. nr (...), w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddala skargę w pozostałej części;

4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. O. i K.O. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

K. O. i K. O. pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2003 r. nr (...).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Wojewoda (...) pismem z 9 lipca 2015 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) marca 2003 r. nr (...).

K. O. pismem z (...) grudnia 2016 r. wystąpił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2003 r. nr (...).

K. O. pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Następnie pismem z 31 maja 2017 r. skierował do Ministra ponaglenie.

K. O. pismem z dnia 3 lipca 2017 r. przyłączył się do wniosku.

K. O. i K. O. pismem z 30 listopada 2017 r. wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na bezczynność skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie był bezczynny bo podejmował działania w sprawie. Ponadto wskazał na dużą liczbę spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków oraz konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia 2 grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do Ministra w dniu 6 grudnia 2016 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu wniosku o odszkodowanie, organ podejmował czynności odpowiednio 1 marca 2017 r. (zawiadomienie dla stron) i 23 czerwca 2017 r. (wystąpienie do pełnomocnika wnioskodawcy i Sądu Rejonowego w (...)). Następnie organ 31 lipca 2017 r. poinformował strony o zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do 30 września 2017 r. Następnie organ 12 grudnia 2017 r. zawiadomił strony o nowym przewidywanym termin załatwienia sprawy do 31 marca 2018 r. oraz wystąpił do Sądu Rejonowego w (...) o nadesłanie dokumentów z księgi wieczystej. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. W sprawie miały miejsce długie okresy czasu, w którym organ nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności. Jednocześnie organ po zgromadzeniu całości materiału dowodowego, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak podejmowania działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy przez tak długie okresy czasu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nawet złożenie przez strony wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie do Sądu przedmiotowej skargi na bezczynność nie skłoniło organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.a. zobowiązującym organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony skarżącej do przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16 i z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby strona skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.