I SAB/Wa 386/13 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1745459

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. I SAB/Wa 386/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Jolanta Dargas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi (...) Bank (...) S.A. w (...) na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący Bank podał, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11 niewątpliwie przysługuje skarżącemu odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej.

Skarżący Bank wskazał na treść przepisu art. 35 k.p.a. i podniósł, że organy administracji publicznej są bezwzględnie zobowiązane przestrzegać maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z zasady praworządności stanowiącej fundament regulacji postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, który należy traktować jako maksymalny i nieprzekraczalny zastrzeżony jest dla spraw skomplikowanych, do których sprawa ta nie należy. Dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania wystarczy dokonanie stosownych ustaleń co do stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek ustawowych oraz oszacowanie wartości nieruchomości. Trudno zatem przyjmować, że niniejsza sprawa jest skomplikowana, co pozwalałoby przyporządkować jej maksymalny termin załatwienia sprawy.

Strona skarżąca podniosła, że spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż w dniu 4 lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta (...). Skarżący wskazał, że Wojewoda pismem z 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które już wcześniej złożono. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie organu wojewódzkiego zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia.

Skarżący Bank podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta (...), w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie I SAB/Wa 117/13 skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa i obowiązki.

W odpowiedzi na skargę Prezydent (...) uznał skargę za niezasadną. Organ wskazał, że zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane. Podniósł, że cywilnoprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. (...) Bank (...) wystąpił w dniu 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta (...) z dnia (...) października 2012 r. powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z dnia 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność.

Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika, aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji.

Organ wskazał, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Organ podniósł również, że sąd wieczystoksięgowy odmówił wykreślenia z księgi wieczystej (...) S.A. jako użytkownika wieczystego i Skarbu Państwa jako właściciela oraz wpisania Miasta (...) jako właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną.

Prezydent (...) podniósł, że skarżący Bank jest nową spółką, z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania tj. etap uzgodnień.

W piśmie procesowym z dnia 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. Z chwilą składania skargi sprawa zażalenia zawisła przed organem II instancji, a następnie postanowieniem z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec tego warunek wyczerpania trybu do złożenia skargi został spełniony.

Odnosząc się do wznowienia, na wniosek Agencji (...), postępowania zakończonego ostateczną decyzją podziałową, skarżący Bank wskazał, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. Co do stanowiska organu o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej skarżący wskazał, że w sprawach podobnych dotyczących pozostałych decyzji podziałowych działek w (...), z których wynika prawo skarżącego do odszkodowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienia o uchyleniu postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowych z powodu braku wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tych decyzji po wznowieniu postępowania.

W kwestii stanowiska Prezydenta odnośnie nie zakończenia negocjacji skarżący wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończony został etap negocjacji i wszczęte postępowanie administracyjne. W ocenie strony skarżącej etap negocjacji niezaprzeczalnie został zakończony. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym prowadzone były w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu skarżący Bank pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do 31 stycznia 2013 r. pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność.

Jeżeli chodzi o stanowisko organu, że skarżący jest nowym podmiotem, to wskazał on, że (...) Bank (...) S.A. jest spółką tożsamą z dawnym (...) Bankiem (...) S.A.

Pismem procesowym z 19 listopada 2013 r. organ poinformował o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Do pisma załączono poświadczoną za zgodność kserokopię postanowienia Prezydenta (...) z (...) listopada 2013 r. nr (...) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia za grunt położony w (...) wydzielony pod drogę publiczną w rejonie ul. (...), stanowiącą działkę (...), obrębu (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie mogła być uwzględniona.

Na wstępie Sąd stwierdza, że skarga wniesiona przez (...) Bank (...) S.A. w (...) była dopuszczalna, a skarżący wyczerpał środki zaskarżenia jakie służyły przed organem właściwym w sprawie. Zacząć należy od tego, że poprzednik prawny skarżącego - (...) Bank (...) S.A. w (...) w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. wniósł do organu wyższego stopnia (Wojewody (...)) zażalenie na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 marca 2012 r. o wydanie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość wydzieloną pod ul. (...) w (...), stanowiącą działkę nr (...).

Sąd zwraca uwagę, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej mającego nad sobą organ wyższego stopnia warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wykazanie się przez skarżącego stosownym podaniem, z którego wynika, że skarga została poprzedzona wniesieniem środka zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2120/10). W sprawach ze skarga na bezczynność organu (inaczej, niż w sprawach zakończonych postanowieniem) wystarczy samo wniesienie zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a., a kwestia jego rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia nie ma znaczenia do oceny dopuszczalności skargi (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1413/05; postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 207/12). Z postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...) wynika, że zażalenie z dnia 4 lutego 2013 r. wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu 21 lutego 2013 r., a zatem skoro skarga (...) Bank (...) S.A. w (...) wpłynęła do Prezydenta (...) w dniu 4 lipca 2013 r., to należało uznać, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." i była dopuszczalna.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta (...) ma (...) Bank (...) S.A. w (...). Z akt wynika, że wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej z dnia 21 marca 2012 r. pochodził od (...) S.A. w (...) jako użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) (odpis z Kw nr (...)), który wskazywał, że prawo użytkowania wieczystego wygasło z dniem w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...). Jak wynika z akt sprawy na mocy umowy z dnia (...) lipca 2012 r. (...) Bank (...) S.A. nabył od (...) S.A. wierzytelność z tytułu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na skutek uostatecznienia się decyzji podziałowej nr (...), w wyniku której wydzielono m.in. działkę nr (...) pod ul. (...). (...) Bank (...) S. A. w (...), po połączeniu (...) S.A. w (...) z (...) Bank S.A. poprzez przejęcie całego majątku (...) Bank S.A. (Informacja z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 3 lipca 2013 r.) zmienił firmę na (...) Bank (...) w (...), co zostało ujawnione w Rejestrze Przedsiębiorców w dniu 1 lipca 2013 r. (odpis zupełny z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 6 listopada 2013 r.).

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd zwraca uwagę, że w sprawach ze skarg na bezczynność znaczenie ma stan sprawy, istniejący w dacie orzekania przez Sąd. Z akt sprawy wynika, że Prezydent (...) w dniu (...) listopada 2013 r. wydał postanowienie nr (...) o zawieszeniu z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie zainicjowanej wnioskiem (...) S.A. z dnia 19 stycznia 2010 r.

Wydanie przez Prezydenta (...) postanowienia o zawieszeniu postępowania, zdaniem Sądu, uniemożliwia uwzględnienie skargi na bezczynność.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa wyżej, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Podstawową funkcją skargi na bezczynność jest zatem to, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w sprawie aktu, którego wydania domaga się skarżący. Stwierdzenie stanu bezczynności i jej charakteru jest zaś konsekwencją orzeczonego przez Sąd zobowiązania organu do wydania aktu.

Przy ocenie zasadności skargi Sąd nie może pominąć tego, że w dacie wyrokowania organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając decyzję administracyjną, której domaga się skarżący) zobowiązany byłby wydać akt (decyzję administracyjną) w warunkach naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 k.p.a. po zawieszeniu postępowania administracyjnego aktem, który może być wydany jest postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a nie decyzja administracyjna, załatwiająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończąca postępowanie administracyjne (art. 104 k.p.a.).

Wobec powyższego wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w momencie wyrokowania przez Sąd eliminowało skargę na bezczynność bowiem przeniosło ciężar sporu na kwestię zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Wówczas to stronie przysługuje ochrona prawna wynikająca z innych środków prawnych. Jeżeli strona kwestionuje postanowienie o zawieszeniu postępowania, to przysługuje jej środek zaskarżenia w postaci zażalenia (art. 101 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast akceptuje zawieszenie postępowania ma możliwość wnioskowania o jego podjęcie, po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Powyższe jest konsekwencją tego, że badanie legalności zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność organu.

Sąd miał na uwadze to, że w orzecznictwie sądowym sformułowano pogląd, że istotne znaczenie dla oceny zasadności skargi na bezczynność ma wejście postanowienia o zawieszeniu postępowania do obrotu prawnego poprzez jego doręczenie (art. 110 w zw. art. 126 k.p.a.) i skutki prawne z tego wynikające, przewidziane w art. 35 § 5 i art. 103 k.p.a. Stanowisko takie zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 89/06 (opubl. CBOiS). Sąd zwraca jednak uwagę, że pogląd sformułowany w orzecznictwie sądowym dotyczy tylko sytuacji, gdy doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania miało miejsce po dniu wydania przez Sąd orzeczenia oddalającego skargę na bezczynność. Z akt spraw o sygn. akt I SAB/Wa 361/13, I SAB/Wa 362/13, I SAB/Wa 368/13, I SAB/Wa 369/13, I SAB/Wa 381/13, I SAB/Wa 382/13, I SAB/Wa 383/13, I SAB/Wa 384/13, I SAB/Wa 385/13 (fakty znane Sądowi z urzędu) wynika, że w tych sprawach Prezydent (...) wydał postanowienia o zawieszeniu postępowań odszkodowawczych w tym samym dniu ((...) listopada 2013 r.). W tym samym dniu postanowienia te zostały przedłożone Sądowi ((...) listopada 2013 r.). W sprawach o sygn. akt I SAB/Wa 361/13 i I SAB/Wa 362/13 pełnomocnik skarżącego radca prawny R. G., działający również za skarżącego w niniejszej sprawie, oświadczył, że postanowienia o zawieszeniu zostały mu doręczone w dniu 19 listopada 2013 r. Powyższe fakty zdają się wskazywać na to, że na gruncie niniejszej sprawy wskazywany wyżej pogląd NSA nie będzie miał zastosowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przeszkodę do uwzględnienia skargi stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie o odszkodowanie, które nastąpiło przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Wobec tego w niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12 (opubl. CBOiS), w którym NSA uchylił wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji. W uchylonym wyroku WSA - po uzyskaniu na rozprawie od pełnomocnika organu odwoławczego informacji, że organ odwoławczy rozpoznał odwołania (sprawa dotyczyła bezczynności organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołań), ale pełnomocnik nie dysponuje dowodami doręczenia decyzji odwoławczych oraz po złożeniu przez stronę skarżącą oświadczenia, że nie otrzymała decyzji odwoławczych - zobowiązał organ odwoławczy do wydania aktów załatwiających odwołania. NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie. Należy bowiem zauważyć, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem NSA, nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. NSA zwrócił uwagę, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W konsekwencji NSA stwierdził, że skoro organ odwoławczy wydał decyzje, dotyczące odwołań skarżących, natomiast Sąd pierwszej instancji zobowiązał ten organ do wydania aktów załatwiających te odwołania, w momencie, w którym opisywane decyzje administracyjne były już wydane, to należało uznać, że organ odwoławczy usunął tym samym stan bezczynności i należało postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie.

Faktem jest to, że powyższe orzeczenie odnosi się do tego, w jakich okolicznościach wydanie decyzji administracyjnej stoi na przeszkodzie uwzględnieniu skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu, wywody poczynione przez NSA, dotyczące znaczenia procesowo-prawnego dla sprawy ze skargi na bezczynność czynności wydania (sporządzenia i podpisania) aktu i wpływu tej czynności na losy skargi mają przełożenie na niniejszą sprawę. Sąd ma na względzie różnice istniejące pomiędzy decyzją administracyjną załatwiającą sprawę indywidualną, a postanowieniem wydawanym w kwestiach wpadkowych w toku postępowania administracyjnego. Niemniej do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach (art. 126 k.p.a.). Istotna różnica sprowadza się jedynie do tego, że w sytuacji, gdy w chwili wyrokowania w sprawie ze skargi na bezczynność organ wyda decyzję, sąd administracyjny, w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, zobowiązany jest do umorzenia postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63), natomiast w sytuacji, gdy w chwili wyrokowania organ w tego rodzaju sprawie sądowej wyda postanowienie o zawieszeniu postępowania, sąd administracyjny obowiązany jest do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1780/12, opubl. CBOiS).

Reasumując, skoro zawieszenie postępowania nie jest kwalifikowane jako stan bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a., to Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.