Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2502366

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 14 maja 2018 r.
I SAB/Gl 1/18
Przewlekłość postępowania w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.).

Sędziowie WSA: Teresa Randak, Beata Machcińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2015 r. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

1. Przedmiotem skargi Gminy C. (dalej: skarżąca, Gmina), rozpoznanej ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3445/17, jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: Fundusz) w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2015 r.

2. Dotychczasowy przebieg postępowania.

2.1. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. (data wpływu 2 stycznia 2017 r.) Gmina wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz zarzucając naruszenie art. 6, art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a) poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnosząc o:

1)

zobowiązanie Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,

2)

wymierzenie Funduszowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub też przyznanie od Funduszu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3)

stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4)

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.

Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że złożyła do Funduszu wniosek z dnia 14 marca 2016 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (dalej: zwrot) za 2015 r. Pismem z dnia (...) r. Fundusz wezwał Gminę do udzielenia wyjaśnień w sprawie. Gmina bezzwłocznie udzieliła pisemnych wyjaśnień, do których załączyła szereg dokumentów, w tym deklaracje na podatek od nieruchomości złożone przez podatników oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO). Pismem z dnia (...) r. Fundusz wezwał Gminę ponownie do udzielenia wyjaśnień w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia (...) r. zawiadomił Gminę o niezałatwieniu sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. i wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia (...) r. Następnie pismem z dnia (...) r. Fundusz wezwał Gminę do potwierdzenia aktualności danych zawartych w rejestrach gruntów. Skarżąca odpowiedziała, że nie jest w tej sprawie kompetentna zaś właściwym jest odpowiedni Starosta. Postanowieniem z dnia (...) r. Fundusz ponownie zawiadomił Gminę o braku załatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do dnia (...) r. Kolejnym postanowieniem z dnia (...) r. Fundusz przedłużył ten termin do dnia (...) r.

W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że Fundusz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, albowiem trwa ono znacznie dłużej niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy, a nadto niezasadnie wyznaczał terminy z art. 36 k.p.a., przy czym w postanowieniach tych nie wyjaśnił na czym miałoby polegać uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do poczynienia przez Fundusz własnych ustaleń odbiegających od deklaracji lub decyzji podatkowych, które to dokumenty znajdowały się już w aktach sprawy. Podkreśliła, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. z 2006 r. Nr 142, poz. 1023, dalej: rozporządzenie), złożony przez Gminę wniosek powinien wykazywać i wykazywał faktycznie roczne utracone dochody wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowej, za przedmiotowy rok podatkowy według stanu pod uwagę te dokumenty i dane z nich wynikające co do zwolnienia opisanego w art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 716, dalej: u.p.o.l.).

W wyniku podjętych przez Wójta Gminy, jako organu podatkowego, czynności sprawdzających brak było jakichkolwiek podstaw, ażeby kwestionować dane wynikające z tych deklaracji w zakresie przedmiotów zwolnionych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. W tym kontekście zdaniem Gminy, dokonywanie przez Fundusz dalszych, bliżej nieokreślonych ustaleń, było działaniem pozornym. Dlatego też skarżąca, na podstawie art. 37 k.p.a. złożyła do Wojewody Śląskiego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz jednakże Wojewoda Śląski pozostawił to zażalenie bez jakiejkolwiek odpowiedzi, co jednak nie pozbawia skarżącej prawa do złożenia niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącej Fundusz nie wydał stosownej decyzji administracyjnej, ani też nie dokonał na rzecz Gminy zwrotu czym naruszył niewątpliwie przepis art. 35, a także art. 6 i art. 12 § 1 k.p.a.

2.2. Odpowiadając na skargę Fundusz wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Fundusz wskazał na treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. podnosząc, że ani w aktach administracyjnych sprawy, ani w skardze i jej załącznikach nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia stąd wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź jej oddalenie jako nieuzasadnionej, jeśli Sąd uzna, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna.

Przechodząc do meritum, Fundusz, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SAB/Po 42/14) Fundusz podkreślił, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, będzie miało miejsce wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Zdaniem Funduszu jego rola w zakresie oceny wniosku danej gminy o zwrot utraconych dochodów nie polega wyłącznie na weryfikacji wniosku pod względem formalnym i rachunkowym oraz wypłacie żądanej kwoty. Orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14 przesądziło, że zadaniem Funduszu jest zebranie materiału dowodowego potrzebnego do weryfikacji żądania Gminy, a Fundusz ma kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, w formie decyzji. Sama zasadność oraz wysokość żądania Gminy zależy od szeregu okoliczności faktycznych przy czym zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalowych, które różnicują obowiązek podatkowy w zależności od rodzaju zbiornika. W toku postępowania zgromadzono do końca 2016 r. obszerny materiał dowodowy, na który składają się m.in. wielostronicowe, specjalistyczne opracowania, opinie i ekspertyzy z zakresu hydrologii, a dotyczące zbiorników wskazanych przez Gminę, których analiza wymagała odpowiedniej ilości czasu. Według Funduszu nie ma w aktach sprawy dokumentów, które byłyby zbędne, niepotrzebne, czy też nieprzydatne w celu ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie.

W dniu 8 grudnia 2016 r. wpłynęły do Funduszu ostatnie z żądanych dokumentów, który wyznaczył okres niespełna dwóch miesięcy - do dnia (...) r. na załatwienie sprawy, tj. wydanie decyzji. Zdaniem Funduszu nie jest to nadmierny okres czasu, biorąc pod uwagę konieczność analizy obszernej dokumentacji zgromadzonej w sprawie. O każdej zmianie terminu zakończenia sprawy Gmina była powiadomiona, a nadto zwracano się do niej o udzielenie informacji istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Fundusz dodał, że także z uwagi na brak udzielenia wnioskowanej przez Fundusz informacji przez Gminę należało wystąpić ze stosownymi zapytaniami do innych podmiotów, co niewątpliwie przedłużyło postępowanie dowodowe. O konieczności przeprowadzenia opisanych czynności świadczy choćby fakt, że we wniosku Gmina podała błędną i zawyżoną powierzchnię "zbiornika bez nazwy". Tym samym nie sposób przyjąć, żeby czynności podejmowane przez Fundusz miałyby charakter pozorny, były podejmowane jedynie, aby uniknąć bezczynności, czy też w nadmiernie odległych odstępach czasu albo aby zgromadzone w tej sprawie dowody były pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

2.4. Na wezwanie Sądu skarżąca przedstawiła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane do Wojewody Śląskiego z dnia (...) r.

2.5. Wyrokiem z 12 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Gl 5/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2015 r.

WSA wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zostały podjęte następujące czynności:

- wnioskiem z 14 marca 2016 r. (który wpłynął do Funduszu 21 marca 2016 r.) skarżąca wystąpiła do Funduszu o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2015 r.; we wniosku wskazano dwa sztuczne zbiorniki wodne o określonej powierzchni oraz przyjęto stawki podatkowe jak za grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej; podstawę żądania stanowił art. 7 ust. 6 u.p.o.l.

- pismem z (...) r. Fundusz wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów, w tym decyzji i deklaracji podatkowych, na podstawie których została ustalona wysokość utraconych dochodów, odpisu uchwały ustalającej wysokość stawek podatkowych na badany rok podatkowy, wypisów z rejestru gruntów dla przedmiotowych nieruchomości, danych umożliwiających identyfikację jednego ze wskazanych zbiorników wodnych oraz wyjaśnienia jaki jest charakter zbiorników objętych wnioskiem;

- w dniu 21 kwietnia 2016 r. do Funduszu wpłynęło pismo skarżącej z 19 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami;

- pismem z (...) r. Fundusz zwrócił się do A S.A. o udzielenie informacji czy przedmiotowe zbiorniki są zbiornikami retencyjnymi oraz o udostępnienie dokumentacji w postaci instrukcji gospodarowania wskazanymi zbiornikami, pozwoleń na użytkowanie zbiorników lub innych dokumentów dotyczących charakteru danego zbiornika, jego roli i funkcji jaką spełnia;

- pismem z (...) r. Fundusz zwrócił się do B Sp. z o.o. o takie same informacje;

- w dniu 26 maja 2016 r. wspomniana spółka z o.o. przesłała wnioskowane informacje i szereg dokumentów;

- w dniu (...) r. Fundusz wydał, a następnie doręczył skarżącej postanowienie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy;

- w dniu 6 czerwca 2016 r. wspomniana spółka akcyjna przekazała stosowne informacje, ale bez dokumentacji, co powodowało konieczność ponownego wezwania tej spółki do przesłania dokumentów; odpowiedź na ponowne wezwanie została udzielona pismem z 15 czerwca 2016 r.;

- pismem z (...) r. Fundusz zwrócił się do skarżącej o udzielenie stosownych wyjaśnień co do funkcji jednego ze zbiorników, uzyskując negatywną odpowiedź;

- w związku z powyższym, Fundusz ponownie zwrócił się do spółki akcyjnej o informację dotyczącą jednego ze zbiorników; odpowiedzi na to wezwanie udzielono pismem z 23 sierpnia 2016 r.;

- w dniu (...) r. Fundusz wydał, a następnie doręczył skarżącej postanowienie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy;

- pismem z (...) r. Fundusz zwrócił się do skarżącej o potwierdzenie danych wynikających z przesłanych przez nią wypisów z rejestru gruntów na ostatni dzień roku podatkowego;

- w dniu (...) r. Fundusz wydał, a następnie doręczył skarżącej postanowienie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy;

- w dniu 21 października 2016 r. skarżąca wskazała, że o żądane dane Fundusz powinien zwrócić się do odpowiedniego starosty, co uczyniono pismem z (...) r.;

- w dniu (...) r. Fundusz wydał, a następnie doręczył skarżącej postanowienie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy;

- w dniu 7 grudnia 2016 r. do Funduszu wpłynęły wypisy z rejestru gruntów;

- w toku postępowania administracyjnego Fundusz dopuścił dowód z szeregu dokumentów;

- pismem z (...) r. powiadomiono skarżącą w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, a po upływie wyznaczonego terminu Fundusz wydał w sprawie decyzję z (...) r.

Zdaniem WSA, w świetle stanowiska skarżącej zaprezentowanego w skardze oraz stanowiska Funduszu wynikającego z odpowiedzi na skargę, sporne w sprawie było to, czy rozstrzygając o zwrocie utraconych dochodów Fundusz weryfikuje stosowny wniosek w zakresie innym niż pod względem formalnym i rachunkowym oraz w granicach szerszym niż wynikające z decyzji i deklaracji podatkowych odnoszących się do przedmiotowego zwolnienia.

WSA stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów, o jakim mowa w art. 7 ust. 6 u.p.o.l. przybiera formę decyzji administracyjnej. Decyzja taka powinna zatem być poprzedzona przeprowadzeniem stosownego postępowania, w ramach którego ustalony zostaje stan faktyczny i prawny sprawy, konieczny dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Zdaniem WSA, w toku postępowania w sprawie zwrotu utraconych dochodów konieczne jest ustalenie: 1) czy sporne grunty stanowią własność Skarbu Państwa, 2) czy sporne grunty są zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne, 3) w jaki sposób grunty te są sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków, 4) kto jest posiadaczem tego przedmiotu opodatkowania, 5) jaka jest jego powierzchnia i czy jest związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, 6) jaka jest stawka podatku itd. Zwrotowi podlegają bowiem wyłącznie dochody rzeczywiście utracone przez skarżącą w następstwie zastosowania zwolnienia z uwagi na zaistnienie okoliczności opisanych w art. 7 ust. 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (wskazanych we wniosku), stwierdzonych przez Fundusz w toku postępowania przeprowadzonego na podstawie k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie było prowadzone przewlekle. Postępowanie to nie było opieszałe, niesprawne czy nieskuteczne, ani nie wykazano, że sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie albo że bez powodu przedłużano termin jej załatwienia. W jego toku Fundusz podejmował działania realnie prowadzące do rozstrzygnięcia sprawy, zaś okres ich podejmowania nie wskazuje na uzasadnione odwlekanie podjęcia rozstrzygnięcia.

2.6. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok WSA w Gliwicach w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1)

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 6 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. w zw. z § 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 oraz § 3 rozporządzenia przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że Fundusz, do którego został skierowany wniosek o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l., przed dokonaniem zwrotu takich dochodów w myśl art. 7 ust. 6 tej ustawy był obowiązany do ustalenia czy objęte wnioskiem grunty stanowią własność Skarbu Państwa, są zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne, w jaki sposób zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków, kto jest posiadaczem tego przedmiotu opodatkowania, jaka jest jego powierzchnia i czy jest związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, w związku z czym sposób procedowania przez Fundusz w niniejszej sprawie nie był obarczony wadą przewlekłości postępowania;

2)

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Fundusz było opieszałe, niesprawne, a podejmowane przez Fundusz czynności nie miały znaczenia dla załatwienia sprawy, która mogła być załatwiona w krótszym terminie, które to naruszenie bezpośrednio determinowało treść wydanego orzeczenia i spowodowało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundusz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

2.7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3445/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu stwierdził, że dla rozstrzygnięcia, czy podejmowane przez organ czynności w niniejszej sprawie były zbędne dla jej merytorycznego załatwienia, a sprawa mogła zostać zakończona w krótszym terminie, niewątpliwie potrzebne jest zatem stwierdzenie, jaki był zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

NSA argumentował, iż z regulacji § 2 rozporządzenia wynika, że nie może ostać się teza WSA, że fundusz weryfikuje stosowny wniosek o zwrot utraconych dochodów w zakresie i granicach innych, szerszych, niż pod względem formalnym i rachunkowym oraz niż wynikające z decyzji i deklaracji podatkowych odnoszących się do przedmiotowego zwolnienia. Innymi słowy, że przeprowadza postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, zgodnie z zasadami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za przyjętym stanowiskiem, iż to wskazane unormowania rozporządzenia Ministra Środowiska w zw. z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. określają zakres i granice postępowanie prowadzonego w sprawie zwrotu utraconych dochodów przemawia również i ten argument, że to gminny organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości jest jedynie właściwy - zarówno do wydawania stosownych decyzji podatkowych co do podatku od nieruchomości od osób fizycznych (art. 6 ust. 7 u.p.o.l.), jak i do weryfikowania prawidłowości składanych przez podatników, niebędących osobami fizycznymi, deklaracji (art. 6 ust. 9 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.; dalej: O.p.) jeżeli w postępowaniu podatkowym organ stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji, albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna, niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zatem wcześniej - po złożeniu deklaracji, w razie wątpliwości co do jej rzetelności - to organ podatkowy przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w szczególności może podjąć czynności kontrolne. Po stwierdzeniu, że deklaracja zawiera błędy, organ podatkowy, stosownie do art. 274 § 1 O.p., powinien zwrócić się do podatnika o złożenie stosownych wyjaśnień oraz o uzupełnienie deklaracji. Jeżeli podatnik nie zgodzi się skorygować deklaracji, organowi podatkowemu pozostaje wszczęcie postępowania podatkowego (art. 165 O.p.), którego rezultatem powinno być wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 O.p.

W ocenie NSA, za niedopuszczalne w związku z tym uznać należy, aby to Fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać (i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości.

Tym samym słusznie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładnię ww. przepisów dokonaną przez WSA. W konsekwencji NSA wskazał, iż uwzględniając wykładnię zaprezentowaną w wyroku Sądu kasacyjnego, WSA rozpozna sprawę ponownie i stwierdzi, czy i ewentualnie od którego momentu można mówić o przewlekłości postępowania, a także czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odniesie się do wniosku strony o wymierzenie grzywny lub przyznanie od Funduszu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

3.1. Skarga okazała się niezasadna.

3.2. Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd podziela i przyjmuje za własne stanowisko NSA, iż za niedopuszczalne uznać należy, aby to Fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać (i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie tut. Sądu (por. wyroki z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 616/17 i 617/17) W wyrokach tych WSA w Gliwicach uznał, że badając wniosek złożony na formularzu zgodnym z wzorem o jakim stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym (§ 6 rozporządzenia). Zatem sprawdza czy dokument ten jest poprawny arytmetycznie oraz czy zawiera wymagane prawem elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione. Kontroluje czy wskazana we wniosku gminy podstawa opodatkowania ma odzwierciedlenie w deklaracji (korektę deklaracji) podatkowej podatnika, bada stawkę podatku oraz rachunkowe wyliczenie kwoty zwolnienia. W ramach tego badania może sięgnąć do właściwej uchwały rady gminy, sprawdzając przyjęte we wniosku stawki podatku od nieruchomości.

W orzecznictwie przyjmuje się, że żaden organ nie może zastąpić organu podatkowego i orzekać o istnieniu braku przesłanek do zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l., kwestionując tym samym skutecznie złożoną przez podatnika deklarację czy jej korektę (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 29 marca 2017 r. I SA/Op 5/17, LEX nr 2283173, prawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 5 kwietnia 2017 r., I SA/Op 12/17, CBOSA).

Sąd przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny wynikający z akt sprawy.

Mając na uwadze poczynione powyższej uwagi zadaniem Sądu jest zatem rozstrzygnięcie czy błędne stanowisko Funduszu co do przyznanych mu kompetencji w przedmiocie weryfikacji wniosku o zwrot utraconych dochodów, implikujące niewłaściwe oznaczenie zakresu prowadzonego przez organ postępowania w tym zakresie, skutkuje per se przewlekłością postępowania.

W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej, co uzasadnia poniżej przedstawiona argumentacja.

3.3. Identyfikując pojęcie "przewlekłości postępowania", wskazać przyjdzie, że stanowi ona kwalifikowaną prawną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy) (tak A. Matan, Bezczynność organu administracji publicznej stanowiąca źródło odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, (w:) Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, LEX/el 208824).Trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej, gdy tym sposobem naraża stronę na dotkliwą szkodę (LEX nr 1650937, por. także wyrok WSA z 18 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 204/13, LEX nr 1466033).

3.4. Zdaniem Sądu, przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać przyjdzie, że podejmowane przez Fundusz w sprawie czynności procesowe zmierzały do załatwienia sprawy, nie były pozorne, a organ nie działał opieszale, nie uchylał się od załatwienia sprawy, a zatem nie nosiły znamion przewlekłości. Zakres prowadzonego postępowania wynikał bowiem z błędnego przekonania Funduszu o jego kompetencji w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, które zmierzały do ponownej weryfikacji danych wynikających z deklaracji podatkowej, a nie sprawdzenia wniosku jedynie pod względem rachunkowym i formalnym. Stanowisko to znalazło również wsparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchylony przez powołany wyżej wyrok NSA poprzedni wyrok tut. Sądu sygn. akt. 5/17). W najnowszym orzecznictwie pogląd ten został zakwestionowany (por. wyroki wskazane w pkt 3.2. niniejszego uzasadnienia).

Jakkolwiek dokonując weryfikacji działań Funduszu w kontekście jego przewlekłości, w pierwszej kolejności ustalić należy wynikające z powołanych wyżej przepisów granice tego postępowania, to nie ulega wątpliwości, że przekroczenie tych granic nie może automatycznie powodować tezę o przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu, Gmina nie wykazała, aby podejmowane przez Fundusz czynności w ramach postępowanie o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2015 r. były pozorne, opieszałe, były podejmowane jedynie, aby uniknąć bezczynności, czy też w nadmiernie odległych odstępach czasu albo aby zgromadzone w tej sprawie dowody były pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem przyjąć, aby prowadzony przez Fundusz postępowanie spełniało znamiona przewlekłości.

W konsekwencji, mając na uwadze powyższe brak podstaw do przyjęcia tezy o przewlekłości powstępowania w sprawie. Zdaniem Sądu stanowiska Gminy nie może wspierać wyłącznie argumentacja zmierzająca co wykazania, iż za niedopuszczalne uznać należy, aby to Fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać (i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości.

Skoro, w ocenie Sądu, nie doszło do przewlekłości postępowania w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a.

3.5. Mając na uwadze powyższe, Sąd skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.