Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 2 października 2007 r.
I SA/Wr 41/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz.

Sędziowie Asesor, WSA: Anetta Chołuj, Ludmiła Jajkiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. przy udziale... sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (... ) nr (... ) w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...), nr (...), uchylająca decyzję Burmistrza z dnia (...), nr (...), w całości i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ podatkowy pierwszej instancji wyżej wskazaną decyzją odmówił umorzenia zaległości podatkowej z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 1996 - 1998 wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 23.026,31 zł.

Organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie uznał, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił po raz kolejny wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i faktów oraz w ogóle nie dokonał aktualnej oceny sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. W szczególności organ pierwszej instancji powinien ustalić wysokość ponoszonych przez skarżącego uzasadnionych kosztów na utrzymanie i zakup leków oraz ustalić jego stan zadłużenia. Za bezzasadne organ odwoławczy uznał także, z uwagi na indywidualny charakter instytucji umorzenia zaległości (art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.; jt. z 2005 r. Dz. U. Nr 8, poz. 60 ze zm. - dalej: Ordynacja podatkowa), wywody decyzji pierwszoinstancyjnej wskazującej na fakt pozostawania innych podatników w analogicznej do skarżącego sytuacji finansowej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania, czym naruszył przepis art. 227 § 2 Ordynacji podatkowej a także nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA/Wr 3113/00.

W skardze z dnia 12 grudnia 2006 r. (uzupełnionej pismem z dnia 23 stycznia 2007 r.) skarżący zarzucił organom przewlekłość w załatwieniu jego sprawy i wniósł o odszkodowanie (zadośćuczynienie).

Ponadto podniósł, iż organ odwoławczy nie udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 7 września 2006 r. oraz monit z 17 listopada 2006 r. Podniósł także, iż za bezzasadne należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt złożenia odwołania bezpośrednio do organu pierwszej instancji, iż odwołanie to zostało przekazane bezpośrednio Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Skarżący wniósł również o wypowiedzenie się przez sąd w kwestii decyzji Burmistrza z dnia (...), nr (...), wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiotowym zakresie.

W odpowiedzi na skargę z dnia 4 stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 4 września 2006 r. otrzymał akta wraz z odwołaniem skarżącego z dnia 14 sierpnia 2006 r., przesłane przez organ pierwszej instancji. Decyzja w sprawie została wydana w dniu (...), a więc w terminie, który upływał w dniu 6 listopada 2006 r. Następnie w dniu 9 listopada 2006 r. organ wysłał przedmiotową decyzję skarżącemu, który odebrał ją w dniu 14 listopada 2006 r.

Odnosząc się do zarzutu nieudzielania odpowiedzi na złożone przez skarżącego pisma, organ stwierdził, iż tzw. monit dotyczył pisma z dnia 7 września 2006 r., w którym skarżący informował organ o tym, iż złożył odwołanie za pośrednictwem organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. - dalej: p.u.s.a.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Tak więc, uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przechodząc do oceny zaskarżanej decyzji na wstępie należy zauważyć, iż spór między stronami dotyczy decyzji wydanej w trybie art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej a więc przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia a także to, iż dotyczy on decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji, wydanej w trybie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej a więc decyzji o charakterze uznaniowym.

Samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej, jest obowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym funkcjonuje pogląd, iż organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania rozpoznaje sprawę w całości od początku, dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przeprowadza więc postępowanie w celu ustalenia, czy decyzja organu pierwszej instancji narusza, czy też nie narusza prawa, a więc czy wydana została wbrew przesłankom wynikającym z przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Kończąc postępowanie organ odwoławczy, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze jest zobowiązany do wydania decyzji o treści zgodnej z art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej. W myśl wskazanego przepisu organ wydaje decyzję uchylającą i rozstrzygającą sprawę, co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zatem samorządowe kolegium odwoławcze w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji, której rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy, może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja kasacyjna została podjęta zgodnie z przepisem art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej. W świetle wskazanego przepisu organ odwoławczy mógł jedynie, uznając, iż postępowanie podatkowe wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie, uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie mógł jednak przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, bowiem naruszyłby wówczas zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 127 Ordynacji podatkowej. O treści takiego rozstrzygnięcia decydować może wyłącznie organ pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga jednak to, iż organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien bezwzględnie uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, a więc także argumentację podniesioną w odwołaniu od swojej wcześniejszej decyzji oraz stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji drugoinstancyjnej a także ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2003 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu wydania przez organ odwoławczy decyzji z przekroczeniem terminu, należy wskazać na przepis art. 139 Ordynacji podatkowej, w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym w 2006 r.) załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy (§ 3). Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności (np. braków podania), okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (np. nieuzupełnienie materiału dowodowego w oznaczonym terminie) albo z przyczyn niezależnych od organu (np. niestawienie się wezwanego świadka); (§ 4). Niezałatwienie sprawy we właściwym terminie nakłada na organ podatkowy obowiązek zawiadomienia o tym strony jednocześnie podając przyczyny niedotrzymania terminu oraz wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy (art. 140 Ordynacji podatkowej).Na niezałatwienie sprawy w terminie służy stronie ponadto, ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia (art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej), z którego może skorzystać do momentu wydania przez organ rozstrzygnięcia w danej spawie.

Zatem ze wskazanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, że organ prowadzący postępowanie powinien w sposób rygorystyczny przestrzegać terminów załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję w terminie - dwumiesięczny termin do załatwienia odwołania upływał w dniu 6 listopada 2006 r. W tym wypadku o załatwieniu sprawy decyduje bowiem sam fakt wydania decyzji (w dniu(...)) a nie moment jej doręczenia (w dniu 14 listopada 2006 r.

Stosownie do treści art. 207 w związku z art. 235 Ordynacji podatkowej, organ odwoławczy kończy postępowanie w sprawie w drodze wydania decyzji, która zgodnie z art. 210 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej powinna zawierać "datę jej wydania". Tak więc sprawę uważa się za załatwioną w dacie jej wydania a nie nadania czy też doręczenia. Od momentu doręczenia następuję jedynie związanie organu podatkowego tą decyzją (art. 212 Ordynacji podatkowej).

Wobec powyższego nie ma istotnego znaczenia, jak słusznie zauważył skarżący, błędne przeświadczenie organu o tym, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio do organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutu nie udzielenia przez organ odwoławczy odpowiedzi na pismo z dnia 7 września 2006 r. oraz monit z dnia17 listopada 2006 r., w ocenie Sądu, brak odpowiedzi przez organ nie narusza zasad prowadzenia postępowania, w tym zasady zaufania do organów podatkowych, wyrażonej w art. 121 Ordynacji podatkowej, w myśl której postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (§ 1) a także zasady udzielania informacji, w myśl której, organy podatkowe w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania (§ 2). Przedmiotowe pisma zawierały bowiem jedynie informacje o sposobie złożenia odwołania.

Odnosząc się do żądania wypowiedzenie się przez sąd w kwestii decyzji Burmistrza z dnia (...), nr (...), wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy o umorzenie przedmiotowej zaległości podatkowej, należy wskazać na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę a więc nie może ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy, w ocenie Sądu, decyzja z dnia (...) jest "nową sprawą" podlegającą odrębnej kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się z kolei do żądania zasądzenia odszkodowania czy też zadośćuczynienia to należy wskazać, iż brak jest podstaw prawnych do wydania przez sąd administracyjny tego typu rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Tak więc przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zatem zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy należy więc stwierdzić, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w zakresie odszkodowań.

Reasumując, Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał dokładnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób szczegółowy wymienił również przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Prawidłowo także zastosował i wskazał podstawę prawną tych rozstrzygnięć, co czyni niezasadnym podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów prawa.

Wobec braku przesłanek do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.