Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3014335

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 31 października 2019 r.
I SA/Wa 98/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.).

Sędziowie WSA: Gabriela Nowak Monika Sawa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skarg: Miasta (...), M.T., B.C., A.K., M.K., M.K., W.S., M.S. i K.S. na decyzję Komisji (...) z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego (dz. (...)) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent (...) (dalej: "Prezydent") decyzją nr (...) z (...) grudnia 2014 r. (dalej: "decyzja reprywatyzacyjna") ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego:

1 - do udziału wynoszącego (...) części zabudowanego gruntu położonego w (...) przy ul. (...) oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...) o całkowitej pow. (...) m2, stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr (...), na rzecz M.T.;

2 - do udziału wynoszącego (...) części zabudowanego gruntu położonego w (...) przy ul. (...), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...) o całkowitej pow. (...) m2, stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr (...), na rzecz: - B.C. w udziale wynoszącym (...) części, - M.K. w udziale wynoszącym (...) części, - A.K. w udziale wynoszącym (...) części, - M.K. w udziale wynoszącym (...) części, - T.L. w udziale wynoszącym (...) części, - K.S. w udziale wynoszącym (...) części.

Prezydent ustalił jednocześnie czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze (...) (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret (...)").

Komisja (...) (dalej "Komisja") postanowieniem z (...) sierpnia 2018 r. wszczęła postępowanie w sprawie decyzji repryzwatyzacyjnej. Następnie, decyzją z (...) listopada 2018 r. Komisja uchyliła decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości (...), wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: "ustawa z 9 marca 2017 r.").

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja wyjaśniła, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji reprywatyzacyjne naruszone zostały przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (...) poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili składnia wniosku dekretowego. Komisja wskazała, że posiadanie to musiało być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy był ten, kto nią faktyczne władał jak właściciel.

Okoliczność ta uzasadniała uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.

Komisja wskazała, że kolejnym naruszeniem przepisów postępowania było wydanie decyzji reprywatyzacyjnej pomimo nieustalenie czy wniosek dotyczący nieruchomości, objętej dawną księgą hipoteczną o nr hip. (...) został złożony w terminie.

Organ wyjaśnił, że analiza decyzji reprywatyzacyjnej oraz akt własnościowych, wskazuje, że Prezydent błędnie przyjął datę objęcia przez gminę gruntu dawnej hip. nr (...) (dawna ul. (...)). W przywołanym w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej Dzienniku Urzędowym Nr 25 z dnia 14 listopada 1947 r. brak jest ogłoszenia dotyczącego takiej nieruchomości. Brak jest zatem okoliczności potwierdzających złożenie wniosku dekretowego w terminie.

W ocenie Komisji, Prezydent w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej prawidłowo wskazał jedynie jaka była data objęcia gruntu przez gminę w odniesieniu do dawnej nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) (hip. (...). Objęcie tego gruntu nastąpiło w dniu (...) listopada 1947 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 25 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego (...). Zatem w ocenie Komisji Prezydent prawidłowo uznał, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej co do nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) był złożony w terminie.

Zdaniem Komisji, Prezydent miał obiektywnie możliwość zbadania daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, choćby poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych o dokumentację dotyczącą obejmowania gruntów na podstawie dekretu (...). W konsekwencji, Komisja stwierdziła, że Prezydent wydając przedmiotową decyzję bez prawidłowego ustalenia czy wniosek, dotyczący nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną o nr. hip. Nr (...), został złożony w terminie, naruszył przepisy postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu (...)).

Końcowo Komisja wskazała, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości (...) było rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (...). W ocenie organu oznaczało to, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., stanowiąca podstawę do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Komisja wyjaśniła, że nieruchomość w części objętej księgą hipoteczną nr hip. (...) zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) października 1945 r., stanowiła współwłasność A.H. oraz jej córek - A., B. i E.H. - w częściach równych między nimi - co do 2/8 części, Z.D. primo voto J. - co do 3/8 części oraz M.W. - co do 3/8 części.

Komisja na podstawie opisanych w decyzji postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku wydanych przez sądy powszechne ustaliła spadkobierców dawnych właścicieli. Wskazała następnie, że spadkobiercy ci, trzema umowami zawartymi w grudniu 2011 r. zbyli udziały w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. (...) na rzecz M.T. Umowy te zawarte zostały odpowiednio:

a. (...) grudnia 2011 r. przez M.T. działającą w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz spadkobierców A.H. i jej córek, A., B. i E.,

b. (...) grudnia 2011 r. przez S.K. (działającego w imieniu i na rzecz E.W., spadkobierczyni M.W.) i M.T.,

c. (...) grudnia 2011 r. przez S.K. (działającego w imieniu spadkobierców Z.D.) i M.T.

Z wyjaśnień Komisji wynika, nieruchomość w części objętej księgą hipoteczną nr hip. (...), zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w (...) nr (...) z (...) października 1946 r., stanowiła własność S. z k.h. Na podstawie opisanych w decyzji postanowień sądów powszechnych Komisja ustaliła, że jej spadkobiercy to B.C., A.K., M.K., M.K. i K.S. Komisja ustaliła również, że jedna ze spadkobierczyń S. z k.h., T.L. w dniu (...) marca 2016 r. zbyła na rzecz W.S. oraz M.S. wszystkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu (...) w tym, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wynikające z decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) września 2014 r. (akt not. sporządzony przed notariuszem J.R., Rep. A (...) r.).

Komisja wyjaśniła, że przedmiotem jej oceny była kwestia ekwiwalentności świadczenia wynikającego z dwóch umów sprzedaży roszczeń i praw z (...) grudnia 2011 r. oraz umowy z (...) grudnia 2011 r. zgodnie z treścią art. 27 ustawy z 9 marca 2017 r., to jest umów zawartych pomiędzy M.T. a następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości hip. (...)

Zgodnie z operatem szacunkowym z (...) września 2018 r. sporządzonym przez biegłego M.O. wartość rynkowa nieruchomości położonej w. (...), stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...), według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej - (...) grudnia 2014 r., wynosiła (...) ((...)) złotych.

M.T. nabyła na podstawie trzech umów prawa do dawnej nieruchomości hip. (...) za (...) zł (powierzchnia tej hipoteki wynosiła (...) sążni kwadratowych, czyli około (...) m). Tymczasem zgodnie z operatem z v września 2018 r. (według stanu na dzień (...) grudnia 2014 r.) wartość gruntu (dz. ew. (...)) o powierzchni (...) m powierzchni dawnej hipoteki) wyniosła (...) zł.

Zawarte transakcje uprawniły ją do uzyskania zarówno udziału (...) zabudowanego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną (...) o powierzchni (...) m2 oraz (...) udziału w gruncie niezabudowanym o powierzchni (...) m. Wartość nabytego udziału w nieruchomości znajdującej się na dz. ew. (...) wraz budynkiem wyniosła więc około (...) złotych (cała nieruchomość wraz budynkiem warta jest (...) złotych).

Oznacza to, że M.T. nabyła swój udział za ułamek realnej wartości reprywatyzowanej nieruchomości.

W konsekwencji, w ocenie Komisji stwierdzić należało, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości (...) było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, zatem wyczerpana została przesłanka uchylenia zakwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej w postaci art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r.

Podsumowując Komisja wskazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej. Wyjaśniła następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Komisji, z uwagi na niezbadanie przesłanki posiadania oraz nieprawidłowe wskazanie daty objęcia gruntu konieczne było uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Komisja wskazała, że rozpatrując ponownie wnioski dekretowe z dnia (...) maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości o nr. hip (...), Prezydent powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie. Prezydent powinien podjąć również odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych.

Komisja podkreśliła, że podczas ponownego rozpoznania organ powinien przeprowadzić dowód z pełnej treści odpisów wszystkich aktów notarialnych, stanowiących podstawę przenoszenia praw i roszczeń do nieruchomości (...). Kierując się zasadami współżycia społecznego organ winien przeanalizować treść, cel i skutki umowy sprzedaży roszczeń i praw z dnia (...) grudnia 2011 r. oraz (...) grudnia 2011 r. w znacznie szerszym kontekście. Niezbędne jest uwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych tych umów, a przede wszystkim to, że dotyczyły one roszczeń przedwojennych właścicieli i spadkobierców właścicieli budynków wyzutych z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu (...). Dowody z pełnej treści odpisów aktów notarialnych powinny stanowić podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie ważności wszystkich aktów notarialnych oraz współmierności świadczeń za nabywane roszczenia do nieruchomości w stosunku do tychże wartości.

Komisja wskazała, że ustalenie ważności czynności prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych ma istotne znaczenie dla wykazania następstwa prawnego po dawnych współwłaścicielkach hipotecznych, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z wniosku dekretowego.

Według Komisji, Prezydent powinien również rozważyć zasadność wystąpienia z wnioskiem do prokuratora (w trybie art. 7 k.p.c.) o ewentualne wytoczenie powództw w trybie art. 58 k.c. do sądu powszechnego.

Końcowo Komisja wskazała, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny powinien uwzględnić obowiązujący stan prawny, w szczególności zwrócić uwagę na art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 oku. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Z uwagi na treść przepisu art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustalenia faktyczne poczynione przez Komisję, Prezydent (...) powinien przeanalizować, czy nieruchomość położona w (...) przy ulicy (...) i (...) (dz. ew. (...)) jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele określone w art. 6 przywołanej ustawy.

Na powyższą decyzję zostały wniesione skargi przez Miasto (...) (dalej: Miasto) oraz przez M.T., B.C., A.K., M.K., M.K., W.S., A.S. i K.S. (Skarżący).

Miasto wskazało, że zaskarża wskazane w skardze części uzasadnienia decyzji Komisji zarzucając decyzji Komisji:

1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k,p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III. 1 (str. 10) "Decyzja reprywatyzacyjna została wydana, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości (...) przez dotychczasowych właścicieli."; w pkt III. 1.1 (str. 10-11) "Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent (...) naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (Dz. U. 279 oraz z 1985 r. poz. 99, dalej dekret), poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego."; w pkt III. 1.4 (str. 12) w całości; w pkt III.1.5. (str. 12-13) "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, Legalis Numer 80488; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt k.p. 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09, publ.:http://orzeczenia.nsa.gov.pl)."; w pkt III. 1.6. (str. 13-15) w całości, w tym w szczególności "Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku."; W pkt III. 1.7. (15-16) w całości; w pkt III. 1.8. (str. 16-17) w całości; w pkt III. 1.9. (str. 17) w całości; w pkt III. 1.10. (str. 17 - 19) w całości; w pkt III. 1.11. (str. 19) w całości; w pkt III.4.2. (str. 26) "Po pierwsze, decyzja z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...) została wydana pomimo nieustalenia przez Prezydenta (...) posiadania przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Prezydent (...) tym samym naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu"; w pkt III.6.2. (str. 28) w całości; w pkt III.6.3 (str. 28-29) w całości; w pkt III.6.5. (str. 29) w całości; w pkt.III.7. (str. 29) "Po drugie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej powinien podjąć odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych." wobec uznania przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości (...) stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego organ nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że prawidłowość decyzji Prezydenta (...) z (...) grudnia 2014 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. W decyzji Komisja zaniechała również oceny, jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie sprawy nieruchomości przy ul. (...) ma niepoczynienie przez Prezydenta (...) w decyzji dekretowej rozważań w przedmiocie posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, w sytuacji gdy już na podstawie;

1) protokołu czynności Komornika Sądu (...) w (...) z dnia (...) stycznia 1948 r. (sygn. akt: (...)), oraz

2) zaświadczenia Zarządu Miejskiego w (...) z dnia (...) czerwca 1948 r., można wywieźć wniosek, że przesłanka posiadania - nawet jeśli dotyczyłaby dotychczasowych właścicieli - była w niniejszej sprawie spełniona, a tym samym wątpliwe jest, aby brak wyjaśnienia tej kwestii w decyzji reprywatyzacyjnej miał wpływ na wynik sprawy, a także, aby okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia się przez Komisję od wydania decyzji merytorycznej i ograniczenia się jedynie do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 29 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (...) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 19-20 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 tejże ustawy poprzez zawarcie nieprecyzyjnych i wątpliwych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III.7 (str. 29-30) "Po drugie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej powinien podjąć odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Po trzecie, wobec ustaleń poczynionych przez Komisję, podczas ponownego rozpoznania organ powinien przeprowadzić dowód z pełnej treści odpisów wszystkich aktów notarialnych, stanowiących podstawę przenoszenia praw i roszczeń do nieruchomości (...). Kierując się zasadami współżycia społecznego organ winien przeanalizować treść, cel i skutki umowy sprzedaży roszczeń i praw z dnia (...) grudnia 2011 r. oraz (...) grudnia 2011 r. w znacznie szerszym kontekście, niezbędne jest uwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych tych umów, a przede wszystkim to, że dotyczyły one roszczeń przedwojennych właścicieli i spadkobierców właścicieli budynków wyzutych z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu (...). Dowody z pełnej treści odpisów aktów notarialnych powinny stanowić podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie ważności wszystkich aktów notarialnych oraz współmierności świadczeń za nabywane roszczenia do nieruchomości w stosunku do tychże wartości. Ustalenie ważności czynności prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych ma istotne znaczenie dla wykazania następstwa prawnego po dawnych współwłaścicielkach hipotecznych, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z wniosku dekretowego. Organ powinien również poddać pod rozwagę zasadność wystąpienia z wnioskiem do prokuratora (w trybie art. 7 k.p.c.) o ewentualne wytoczenie powództw w trybie art. 58 k.c. do sądu powszechnego. Na marginesie podnieść należy, że na bezwzględną nieważność czynności prawnej może powołać się każdy, czyj interes narusza funkcjonująca w obrocie prawnym umowa dotknięta sankcją nieważności. W świetle art. 58 § 2 k.c. istotne jest zweryfikowanie, czy nie doszło do rażącego zachwiania ekwiwalentności świadczeń między stronami umów, na podstawie których każdorazowo dochodziło do sprzedaży praw i roszczeń przedmiotowej nieruchomości, a stąd czy są podstawy do uznania ich za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i w konsekwencji za nieważne.", w sytuacji gdy:

1) przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie można intepretować, jako wprowadzającego nową przesłankę pozytywną uwzględnienia wniosku dekretowego, w sytuacji gdy Ustawodawca dokonując 26 stycznia 2018 r. zmiany ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości (...), wydanych z naruszeniem prawa nie zmienił jednocześnie przepisów dekretu (...) i nie wprowadził obowiązku badania posiadania nieruchomości (...) przez dotychczasowego właściciela przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego, przez co wytyczne w tym zakresie są całkowicie nieuprawnione;

2) przepis art.

30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. stanowiący podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, nie jest jednocześnie przepisem, który wprowadza nową przesłankę dekretową w postaci zgodności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z interesem społecznym oraz zachowania ekwiwalentności świadczeń w przypadku zbycia praw i roszczeń do nieruchomości (...), ani nie nakłada na organ obowiązku badania ww. kwestii przy rozstrzyganiu wniosku dekretowego. Ponadto należy mieć na względzie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ingerowania w zasadę swobody umów i oceniania w świetle zasad współżycia społecznego treści i celu umów sprzedaży roszczeń dekretowych. Kompetencje w tym zakresie należą do sądów powszechnych. Zauważyć należy, że Prokuratura stwierdziła już brak przesłanek do podjęcia działań pozakarnych w zakresie podważenia ważności umów zbycia roszczeń z uwagi na ewentualny brak ekwiwalentności świadczeń.

Miasto wniosło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia (...) listopada 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Miasto wniosło również, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:

1. opinii dr hab.k.z., adw. H.R. oraz adw. S.Z. z dnia (...) września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu (...) w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność: że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu (...);

2. pisma Prokuratora Prokuratury Regionalnej w (...) z dnia (...) października 2018 r. (znak: (...), sygn. akt: (...)) na okoliczność: że Prokuratura Regionalna w (...) po przeprowadzeniu pozakarnego postępowania wyjaśniającego, nie znajduje podstaw do podjęcia działań pozakarnych i wytoczenia powództwa o ustalenie nieważności umowy sprzedaży praw i roszczeń do nieruchomości (...) z uwagi na ewentualny brak ekwiwalentności świadczeń.

Skarżący decyzji Komisji zarzucili naruszenie:

1. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na udostępnieniu stronie do przeglądania w dniu (...) listopada 2018 r. dokumentów, sporządzonych w sposób budzący wątpliwości czy są to oryginalne akta sprawy zamiast akt sprawy, tj. wszystkich dokumentów, które zostały zgromadzone w toku prowadzonego przez Komisję postępowania, ponadto udostępnienie stronie tego dnia nie wszystkich dokumentów, na których organ oparł zaskarżoną decyzję, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie weryfikację zebranego materiału dowodowego w sprawie;

2. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu (...) poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna naruszała przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, iż Prezydent przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego nie zbadał przesłanki posiadania;

3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności pominięcie dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że dawni właściciele nieruchomości byli w jej posiadaniu w dacie składania wniosków dekretowych;

4. naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu (...) - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego uznania przez Komisję, że kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna naruszała przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, iż Prezydent przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego nie ustalił czy wniosek dekretowy, dotyczący nieruchomości, objętej dawną księgą hipoteczną nr hip. (...) został złożony w terminie;

5. art. 30 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (...) - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej, wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż art. 30 ust. 1 pkt 4b wprowadzony ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 431) może być stosowany do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. przed 14 marca 2018 r.;

6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie przez organ kiedy sprzedający (spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości), tj. B.H., A.Z., J.M., J.M., E.W., T.D. i WW. otrzymali pełną kwotę za sprzedaż roszczeń do nieruchomości (...) położonej przy ul. (...), ozn. hip. (...), w sytuacji gdy dokładne ustalenie warunków sprzedaży roszczeń do przedmiotowej nieruchomości wpływa na ustalenie czy przeniesienie roszczeń do nieruchomości (...) nastąpiło za świadczenie rażąco niewspółmierne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej, wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż świadczenie wzajemne otrzymane przez B.H., A.Z, J.M., J.M., E.W., T.D. i WW. było rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (...);

8. art. 75 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy o Komisji poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności nieprzydatne w niniejszej sprawie, w szczególności nieprzydatne w niniejszej sprawie jest ustalanie wartości rynkowej nieruchomości na dzień (...) grudnia 2014 r. i na dzień (...) września 2014 r., w sytuacji gdy ewentualna wycena wartości nieruchomości powinna być dokonana wg cen nieruchomości na datę otrzymania pełnej ceny sprzedaży przez sprzedających;

9. naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odniesienie przez decyzję Komisji skutku wywłaszczenia w stosunku do następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, położonej w (...) przy ul. (...), nr hip. (...).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Postanowieniem z 5 lutego 2019 r. sąd połączył do wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia sprawy będące następstwem skarg wniesionych przez Miasto i Skarżących.

Komisja wniosła o oddalenie skarg.

Pismem z (...) października 2019 r. Stowarzyszenie (...) (Stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem wydanym na rozprawie (...) października 2019 r. sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z (...) grudnia 2014 r. rażąco naruszają prawo co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Komisja jest specjalnym organem powołanym do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Dla realizowania tego celu ustawodawca wyposażył ją w bardzo szerokie kompetencje. Komisja jest uprawniona do uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, wydawania w tym zakresie decyzji merytorycznych, czyli rozpoznawania wniosków dekretowych, ale również, jest uprawniona do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a.

Innymi słowy, jeżeli Komisja uzna, że doszło do rażącego naruszenia prawa zobowiązana jest do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej.

W niniejszej sprawie Komisja uznała, że zachodzą przesłanki obligujące ją do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który ją wydał, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Komisja nie dostrzegła jednak, że decyzja Prezydenta rażąco narusza przepisy prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu (...), dotychczasowi właściciele gruntu, mogli wystąpić o przyznanie im na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem wprost, że prawo wieczystej dzierżawy mogło być przyznane wyłącznie do nieruchomości stanowiącej uprzednio własność przeddekretowego właściciela. Nie było możliwe przyznanie w trybie tych przepisów prawa wieczystej dzierżawy do nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej.

Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent przyznał prawo użytkowania wieczystego do działki obejmującej dwie dawne, przeddekretowe nieruchomości, stanowiącej własność dwóch odrębnych grup właścicieli.

Skarżąca M.T. nabyła roszczenia dekretowe wyłącznie do dawnej nieruchomości hipotecznej (...). Tymczasem decyzją Prezydenta przyznano jej udział w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej (...), obejmującej część gruntów wchodzących uprzednio w skład nieruchomości hipotecznej (...) oraz nieruchomości hipotecznej (...). Właścicielami nieruchomości hipotecznej objętej księgą wieczystą (...) były osoby trzecie w stosunku do M.T. i osób od których nabyła ona roszczenia.

Jednocześnie, w wyniku decyzji reprywatyzacyjnej, następcy prawni właścicieli dawnej nieruchomości hipotecznej (...) nabyli udziały w prawie użytkowania wieczystego działki (...) obejmującej część gruntów wchodzących w skład nie tylko należącej do ich poprzedników prawnych nieruchomość objętej hip (...) ale i nieruchomości hip (...).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 195 k.c. własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Oznacza to, że ze współwłasnością mamy do czynienia wówczas, gdy jedno i to samo prawo własności jednej i tej samej rzeczy przysługuje jednocześnie co najmniej dwóm osobom.

W literaturze podkreśla się, że naturę prawa współwłasności określają trzy cechy:

1) jedność przedmiotu,

2) wielość podmiotów,

3) niepodzielność wspólnego prawa.

Jedność przedmiotu polega na tym, że jest nim ta sama rzecz. Wielość podmiotów polega na tym, że wspólne prawo należy do kilku osób, a więc co najmniej dwóch. Niepodzielność wspólnego prawa polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy, a nie do jej wyodrębnionej części fizycznej.

Oznacza to, że każdemu ze współwłaścicieli, a przenosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej, w drodze analogii każdemu ze współużytkowników wieczystych po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej przysługuje prawo do całej rzeczy, czyli do całej nowoutworzonej działki nr (...), ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współużytkowników wieczystych.

W niniejszej sprawie po wydaniu decyzji dekretowej powstał zatem taki stan, że prawo do współużytkowania wieczystego przyznano osobom które nigdy nie były współwłaścicielami całej działki (...), ale współwłaścicielami części poszczególnych działek, które złożyły się na obecną działkę nr (...).

Podsumowując, na skutek decyzji Prezydenta, właściciele jednej nieruchomości dekretowej uzyskali udziały w prawie użytkowania wieczystego innej nieruchomości dekretowej, nie będącej własnością ich poprzedników prawnych.

Przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości nie stanowiącej własności poprzednika prawnego beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...).

Skarżący przywołali w załączniku do protokołu rozprawy art. 7 ust. 4 dekretu (...). Jednak przepis ten pozwalał na przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 dekretu. Zatem przyznanie prawa do innej nieruchomości następowało dopiero w razie nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała.

W konsekwencji uznać należało, że decyzja Prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...).

Sąd wskazuje w tym miejscu, że z urzędu znana jest mu okoliczność, że Prezydent wydał (...) września 2014 r. decyzję reprywatyzacyjną dotyczącą działki (...), która obejmowała części działek wchodzących w skład dawnych nieruchomości hipotecznych (...), (...) i (...). Decyzja ta również skontrolowana została przez Komisję. Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji dotyczącej tej nieruchomości przytoczyła stanowisko Skarżących, zgodnie z którym nie było możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dla dawnych nieruchomości hipotecznych. Nie wyciągnęła z tego jednak odpowiednich wniosków, pomimo że na tę okoliczność zwróciła również uwagę Społeczna Rada. Postępowanie dotyczące decyzji Komisji z (...) października 2018 r. prowadzone było w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/WA 2185/18.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że w skardze złożonej w niniejszej sprawie Skarżący również wskazali, że na terenie odpowiadającym trzem dawnym nieruchomościom hipotecznym zbudowany został budynek i nie ma możliwości podzielenia go według granic nieruchomości hipotecznych.

Komisja nie dostrzegła zatem, że prawo użytkowania wieczystego przyznane zostało w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...) do nieruchomości nie stanowiących własności poprzedników prawnych osób występujących o ustanowienie tego prawa. Oznacza to, że Komisja nie dostrzegła, że przyjęta przez Skarżących a następnie Prezydenta konstrukcja łącznego rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do trzech odrębnych nieruchomości doprowadziła do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. W konsekwencji Komisja nie dostrzegła, że decyzja reprywatyzacyjna dotknięta jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Zatem rozstrzygnięcie Komisji powinno być inne niż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja powinna była na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...) i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta.

Niedostrzeżenie przez Komisję konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta oznacza, że Komisja rażąco naruszyła art. 29 ust. 1 pkt 3a, ustawy z 9 marca 2017 r., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...).

Sąd podkreśla w tym miejscu, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji Komisji nie wyłączały możliwości łącznego rozpoznania wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do trzech dawnych nieruchomości (...), nie wyłączały zatem możliwości ponownego przyznania, po przeprowadzeniu przez Prezydenta postępowania dowodowego nakazanego przez Komisję, prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nie będących następcami prawnymi właścicieli nieruchomości (...) objętych wnioskiem. Innymi słowy, Komisja nie wykluczyła możliwości ponownego wydania przez Prezydenta decyzji rażąco naruszającej przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu (...).

Sąd wskazuje w tym miejscu, że sprawa rozpoznawana była na skutek skarg wniesionych przez Skarżących, którzy wnosili o uchylenie decyzji Komisji uznając ją za wadliwą oraz Miasto, które wskazywało, że nie wnosi o uchylenie decyzji a kwestionuje jedynie wybrane fragmenty uzasadnienia decyzji.

Sąd z mocy art. 135 § 2 p.s.s.a. nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jednocześnie sąd uznał, że z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa jakim było przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości innych niż stanowiące własność poszczególnych Skarżących (lub ich poprzedników prawnych) konieczne było stwierdzenie również nieważności reprywatyzacyjnej z (...) grudnia 2014 r.

Stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji Prezydenta z (...) grudnia 2014 r. pozwala na zakończenie postępowania wywołanego wnioskami o łączne rozpoznanie trzech wniosków dekretowych złożonych przez dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznych (...), (...). Sąd podkreśla w tym miejscu, że do rozpoznania pozostaną wnioski dekretowe złożone przez dawnych właścicieli w zakresie poszczególnych nieruchomości hipotecznych. Będą to jednak odrębne sprawy administracyjne w stosunku do sprawy zakończonej wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej z (...) grudnia 2014 r. i sprawy zakończonej decyzją Komisji z (...) listopada 2018 r. Dotyczyć będą bowiem innego przedmiotu niż obecna działka (...) i innego kręgu stron postępowania. Przedwczesne jest również wypowiadanie się przez sąd czy stanowcze stanowisko pełnomocnika Skarżących o braku możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego do dawnych nieruchomości hip (...) i hip (...) z uwagi na fakt, że wchodzą one w skład większej działki geodezyjnej, zabudowanej budynkiem przy jednoczesnym braku możliwości dokonania podziału budynku tak, by odpowiadał granicom dawnych nieruchomości hipotecznych, jest prawidłowe.

Z uwagi na fakt, że wyrok jest sprzeczny z żądaniami Miasta i skarżących, jak również z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji Komisji nie jest następstwem uwzględnienia jakiegokolwiek zarzutu Skarżących czy Miasta, sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na ich rzecz.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu był art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.