I SA/Wa 575/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3073020

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. I SA/Wa 575/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj.

Sędziowie WSA: Iwona Kosińska (spr.), Przemysław Żmich.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku (...), działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik (...), o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta (...) Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia (...) października 1962 r. nr (...), w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w (...), oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni (...) i nr (...) o powierzchni (...), stanowiącej własność (...), odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej Miasta (...) Urząd Spraw Wewnętrznych (pkt 2 orzeczenia).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej Miasta (...) Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia (...) października 1962 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. przedmiotowej nieruchomości położonej w (...), stanowiącej własność (...).

Pismem z dnia (...) marca 2013 r. (...), działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik (...), wystąpiła do (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pkt 2 orzeczenia z dnia (...) października 1962 r., dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność (...) (pkt 2 orzeczenia).

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności powołanego powyżej orzeczenia. W uzasadnieniu organ nadzoru, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił tryb i zasady stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wynikające z treści art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Następnie Minister wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Istotne znaczenie ma zatem ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Organ nadzoru przywołał treść art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 6 pkt 3, art. 15 i 16, art. 21 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dokonał szczegółowej analizy powołanych przepisów i ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W wyniku dokonanej analizy organ nadzoru stanął na stanowisku, że w kontrolowanym w trybie nadzoru postępowaniu:

- organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) października 1961 r., wydaną przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej Miasta (...), miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości m.in. spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wnioskach wywłaszczeniowych, czyli budowy zakładu produkcyjnego Spółdzielni Pracy "(...)" w (...) oraz urządzeń jej towarzyszących. Złożony wniosek wywłaszczeniowy zawierał wszystkie wymagane prawem elementy. Na realizację tej inwestycji zabezpieczone zostały odpowiednie środki finansowe. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna w celu realizacji nałożonych na spółdzielnię zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Została ona ujęta w 5-letnim planie inwestycyjnym zatwierdzonym przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów. Wywłaszczenie nieruchomości niezbędnej na potrzeby organizacji spółdzielczej uzasadnione było interesem społecznym i państwowym.

- pismem z dnia (...) września 1962 r. Spółdzielnia Pracy "(...)" wystąpiła do (...) właściciela hipotecznego z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Właściciel przedmiotowej nieruchomości nie odpowiedział na złożoną ofertę, zatem postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości było uzasadnione.

- zawiadomieniem z dnia (...) września 1962 r., nr (...) Prezydium Rady Narodowej Miasta (...) poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień (...) października 1962 r. W zachowanych aktach wywłaszczeniowych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia podpisane przez właściciela przedmiotowej nieruchomości (...). Rozprawa odbyła się w wyznaczonym terminie. Z jej protokołu wynika, że na rozprawę nie stawił się należycie zawiadomiony właściciel przedmiotowej nieruchomości. Nadto w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał również udziału biegły. Mimo że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednak takie naruszenie, ze względu na sposób ustalania odszkodowania (przemnożenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez ustaloną sztywno stawkę 3,60 zł za 1 m2), nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym jedynie poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Wysokość ustalonego odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 334). Fakt, że w sporządzonej opinii biegły powołał niewłaściwe, uchylone w dacie jej sporządzania zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. (M. P. Nr 24, poz. 143) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, nie ma wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, ponieważ w obu zarządzeniach cena 1 m2 gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej była taka sama i wynosiła 3,60 zł.

- pomimo prawidłowego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych zawartego w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia (...) października 1962 r., (...) nie odwoływał się od tego orzeczenia, co w ocenie Ministra oznacza, że nie kwestionował on wysokości przyznanego mu odszkodowania.

- wydane orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wszystkie wymagane ustawą z 1958 r. elementy.

Podsumowując organ nadzoru uznał, że w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym nie doszło do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Przedmiotowa nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister Inwestycji i Rozwoju wyjaśnił również, że w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdził, aby kontrolowane w zaskarżonej części orzeczenie wywłaszczeniowe naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła (...) (jedna z następców prawnych (...)). W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1 - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do należytego i zgodnego z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94) określenia należnego odszkodowania, w sytuacji gdy:

- ustawa wywłaszczeniowa wymaga opinii "biegłych", zaś w przedmiotowej sprawie opinię wydała tylko jedna biegła,

- biegła nie została stosownie do wymogów ustawy wywłaszczeniowej na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wezwana, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej,

- brak było podstaw do tego, aby w stosunku do S. C. nie stosować art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej i nie zawiadamiać go o rozprawie. Adres (...) był bowiem znany organowi. Tym samym organ nie miał w tym przypadku podstaw do zastosowania art. 17 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bo tryb ten znacznie ograniczał możliwości zapoznania się z terminem rozprawy. Tym samym właściciele wywłaszczanych nieruchomości (w tym ojciec wnioskodawczyni) nie mieli wiedzy o wyznaczonej rozprawie wywłaszczeniowej. Z protokołu wynika bowiem brak obecności na niej któregokolwiek z nich.

- organ na rozprawie wywłaszczeniowej nie zajął się opinią biegłej (nie ma o tym jakiejkolwiek wzmianki w dokumencie rozprawy), przyjął ją "wprost", mimo tego, że nie posiadała uzasadnienia,

- z opinii biegłej z dnia (...) października 1962 r. nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie, a uzasadnienie takie wymagane jest przez ustawę wywłaszczeniową,

2 - art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej, wydanie opinii nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, wydanie opinii przez biegłego bez uzasadnienia nie stanowi rażącego naruszenia materii uregulowanej w powołanych przepisach,

3 - art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuznanie przez organ, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ wywłaszczeniowy powielił błędną kwalifikację gruntu przyjętą w opinii biegłej, co skutkowało błędnym określeniem odszkodowania i co wbrew twierdzeniom Ministra Inwestycji i Rozwoju nie było błędem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy, a stanowiło przejaw braku staranności biegłej, co przy braku możliwości konfrontacji właściciela nieruchomości z biegłą stanowi rażące naruszenie prawa,

4 - art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez nieuznanie, że w przedmiotowej sprawie organ powinien zawiadomić (...) pisemnie o rozprawie, gdyż adres (...) był znany organowi, gdyż wcześniej z nim korespondował,

5 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy w opinii biegłego jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną podstawę prawną wyceny, co powielone zostało przez organ wywłaszczeniowy, w związku z czym dokonano w tym zakresie rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości,

6 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy organ wydawał decyzję na podstawie opinii biegłych, zaś w przedmiotowej sprawie opinię wydał tylko jeden biegły powołany ponadto nie przez organ wywłaszczeniowy, a przez wnioskodawcę, biegły był nieobecny na rozprawie administracyjnej, opinia wydana przez biegłego nie posiadała uzasadnienia, co uniemożliwiło poprzednikowi prawnemu skarżącej skutecznego kwestionowanie sposobu wyliczenia odszkodowania, kwestionowania kwalifikacji gruntu jako ornego oraz kwestionowania samej kwoty odszkodowania, co w konsekwencji skutkowało określeniem przez organ błędnej wysokości odszkodowania,

7 - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie podstawę wydania kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej Miasta (...) Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia (...) października 1962 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94).

Przedmiotem oceny organu nadzoru było wydane na podstawie tej ustawy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta (...) Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia (...) października 1962 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w (...), w tym m.in. oznaczonej jako działka nr (...), stanowiącej własność (...). Kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne wszczęte zostało na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność (...).

W związku z tym wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie oceny legalności kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia wywłaszczeniowego z punktu widzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to prawidłowość wydanego orzeczenia należy oceniać w aspekcie przepisów tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość ta była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 1 i 4). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. O wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszany był na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Orzeczenie to zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (art. 20 ust. 1 i 2). Odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 21).

W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego lub zastosowano by je rażąco wadliwie, a wadliwość ta miałaby niewątpliwy i bezpośredni wpływ na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia zapadłego w konkretnej sprawie. Takie jednak sytuacje nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.

Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu nadzoru dotyczących niezbędności i odpowiedniości m.in. spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wnioskach wywłaszczeniowych, czyli budowy zakładu produkcyjnego Spółdzielni Pracy "(...)" w (...) oraz urządzeń jej towarzyszących. Nie kwestionuje także prawidłowości złożonego wniosku wywłaszczeniowego ani formalno-prawnej poprawności wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Niesporny jest również fakt, że wnioskodawca wystąpił do (...) z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie otrzymał żadnej odpowiedzi na swoją ofertę. Skarżąca nie kwestionuje także prawidłowości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.

Kwestią sporną jest natomiast ustalenie przez organ nadzoru faktu prawidłowego poinformowania właściciela przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy administracyjnej. Głównym zarzutem skarżącej jest stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym fakt, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał również udziału biegły, którego opinia stała się podstawą wyliczenia wysokości przyznanego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w szczególności, że w swojej opinii biegły powołał nieaktualne na dzień jej sporządzania zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz w kwestionowanej opinii brak było uzasadnienia. Skarżąca podnosi także zarzut, że w postępowaniu brała udział tylko jedna biegła, a nie biegli, jak wymaga tego ustawa wywłaszczeniowa, która zresztą nieprawidłowo nie została powołana przez organ wywłaszczeniowy.

Odnosząc się zatem do postawionych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że w ocenie Sądu uznać należy je za nieskuteczne. Oznacza to, że Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestionowane orzeczenie nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w części orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość. W ocenie Sądu, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja i jej zawartość merytoryczna świadczą o tym, że w niniejszej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zawarte w art. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a samo postępowanie wywłaszczeniowe i ustalenie wysokości odszkodowania spełnia podstawowe wymogi procedury wywłaszczeniowej wynikające z art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 18-22 tej ustawy. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Operat szacunkowy sporządzony w dniu (...) października 1962 r. przez rzeczoznawcę inż. (...) rzeczywiście sporządzony został na zlecenie Spółdzielni (...), czyli podmiotu, który wystąpił w dniu (...) września 1962 r. z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Jednakże, jak wynika z postanowienia Prezydium Rady Narodowej miasta (...) z października 1962 r. znajdującego się w archiwalnych aktach administracyjnych (k-(...)), za opinię tę zapłacił biegłej Wydział Przemysłu Prezydium Rady Narodowej miasta (...), a nie Spółdzielnia (...). Ponadto, mimo prawidłowego pouczenia (str. 3 orzeczenia), (...) nie odwołał się od tego orzeczenia wywłaszczeniowego i stało się ono ostateczne. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie strona po ustaleniu odszkodowania nie zgłaszała do jego wysokości żadnych uwag. W kwestionowanym orzeczeniu przedstawione natomiast były zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy. Nie można zatem uznać, że posłużenie się wyceną sporządzona za zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłego właściciela kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonej opinii.

Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie, która się odbyła, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślić trzeba, że w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10, z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11 oraz sygn. akt I OSK 1274/11, z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1826/12 oraz z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2879/12). Oznacza to, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, można by było uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, oznacza, że orzeczenie w takiej sprawie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc natomiast pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" (art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) uznać należy, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, czy z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 228/10). Za nieskuteczne Sąd zatem uznał zrzuty dotyczące zarówno sposobu dokonania wyliczenia przyznanego odszkodowania, jak i roli biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rację należy przyznać organowi nadzoru, że zarówno fakt sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieuczestniczenie biegłej w rozprawie wywłaszczeniowej jest naruszeniem przepisów ustawy z 1958 r., jednakże naruszeniom tym nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.

Również bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego pozostaje podniesiony w skardze fakt, że w operacie szacunkowym biegła powołała nieobowiązujące już zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 24, poz. 143). Zarządzenie to rzeczywiście zostało uchylone zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 334) i nie obowiązywało już w dniu sporządzenia przedmiotowego operatu. Jednakże zarówno zarządzenie z dnia 5 kwietnia 1958 r., jak i z dnia 24 września 1962 r. dla przedmiotowej nieruchomości określały taką samą stawkę za 1 m2 czyli 3,60 zł. Wada ta pozostaje zatem bez jakiegokolwiek wpływu na merytoryczną treść orzeczenia wywłaszczeniowego, a przede wszystkim na wysokość ustalonego odszkodowania. Dlatego też za nieskuteczne Sąd uznał zrzuty dotyczące zarówno sposobu dokonania wyliczenia przyznanego odszkodowania, jak i roli biegłego w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wyjaśnić także należy, że zgodnie z treścią art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Skoro w niniejszej sprawie powołany został tylko jeden biegły, to tylko jego opinia winna była być wysłuchana. Gdyby było powołanych np. dwóch biegłych (np. biegły do szacowania wartości odszkodowania za przejmowane grunty rolne oraz biegły do szacowania wartości odszkodowania za przejmowane zabudowania), to zasada ta dotyczyłaby dwóch opinii. Przy czym podkreślić należy, że omawiany przepis nie zawiera obowiązku powoływania więcej niż jednego biegłego, jeśli to nie jest konieczne. Liczba powołanych biegłych zależała bowiem jedynie od stanu faktycznego występującego w konkretnej sprawie.

Za niezasadny Sąd uznał także zawarty w skardze zarzut dotyczący niezawiadomienia (...) o planowanej rozprawie i jej terminie. W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się bowiem zawiadomienie Prezydium Rady Narodowej Miasta (...) z dnia (...) września 1962 r. nr (...) ((...)) informujące strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W zawiadomieniu tym jednocześnie znajduje się informacja o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień (...) października 1962 r. W aktach wywłaszczeniowych niniejszej sprawy znajduje się również zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia podpisane własnoręcznie przez właściciela przedmiotowej nieruchomości (...) (k-91). Miał on zatem świadomość zarówno faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i terminu rozprawy administracyjnej, która zresztą odbyła się w podanej dacie. Dodatkowo jedynie zwrócić należy uwagę, że przedmiotowe zawiadomienie z dnia (...) września 1962 r. zawiera również informację, że na podstawie art. 98 k.p.a. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta (...) umorzył postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte decyzją z dnia (...) sierpnia 1962 r.

Na zakończenie, odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 10 k.p.a., wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy rzeczywiście Minister powiadomił strony w piśmie z dnia (...) stycznia 2019 r., że w niniejszej sprawie został zgromadzony niezbędny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, z którym strony mogą się zapoznać w siedzibie organu w terminie 7 dniu od dnia doręczenia zawiadomienia. Pełnomocnik skarżącej otrzymał to zawiadomienie w dniu (...) stycznia 2019 r. Wyznaczony przez organ termin upływał zatem w dniu (...) lutego 2019 r. Minister wydał natomiast zaskarżoną decyzje już w dniu (...) lutego 2019 r. Uchybienie to, jakkolwiek niewątpliwe, nie może wywołać oczekiwanych przez skarżącą skutków prawnych. Wynika to przede wszystkim z faktu, że zawiadomienie z dnia (...) stycznia 2019 r. było zawiadomieniem powtórnym. Jak wynika z akt administracyjnych, po raz pierwszy strony postępowania nadzorczego zostały powiadomione o zebraniu w sprawie przez organ nadzoru materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim (art. 10 k.p.a.) już w piśmie z dnia (...) marca 2016 r. Fakt ten potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru tego pisma znajdujące się w aktach sprawy. Otrzymanie tego zawiadomienia potwierdził również pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu złożonego ponaglenia z dnia (...) lipca 2028 r. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie uznaje się, że uchybienie przez organ obowiązkowi z art. 10 k.p.a. może być uznane za mające wpływ na wynik sprawy jedynie w sytuacji, w której strona uprawdopodobni, że w wyniku tego uchybienia nie miała możliwości przedstawienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy, nieznanych organowi dokumentów, wyjaśnień lub argumentów. W niniejszej sprawie po otrzymaniu pisma organu z dnia (...) marca 2016 r. strony nie zgłosiły żadnych dodatkowych wyjaśnień lub wniosków. Na istnienie takich okoliczności nie wskazuje również treść złożonej skargi. Z akt sprawy wynika przy tym, że od dnia 2 marca 2016 r. do akt sprawy nie wpłynął żaden dokument, który mógłby mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero zaś wykazanie przez stronę skarżącą, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie (lub nieprawidłowe zawiadomienie) jej o nowym dowodzie w sprawie lub o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja organu nadzoru nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.