Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1620636

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 kwietnia 2013 r.
I SA/Wa 377/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Gabriela Nowak, Dariusz Chaciński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi (...) w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz (...) w W. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2088/10, oddalił skargę (...) w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania (...) w W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz (...) w W. własności nieruchomości położonych w (...) przy (...), oznaczonych jako działki ewidencyjne nr (...),(...),(...),(...),(...) i (...) z obrębu (...).

Wskazana decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu (...) listopada 2009 r. do Wojewody (...) wpłynął wniosek (...) w W. o stwierdzenie nabycia przez ww. (...) prawa własności opisanej nieruchomości położonej w (...) przy (...), na której posadowiony jest budynek szpitala powiatowego. Przy czym ww. wniosek precyzuje żądanie zawarte w piśmie strony z dnia (...) kwietnia 2004 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a dotyczące cofnięcia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Urzędu Miasta W. - Wydział do Spraw Wyznań dla Miasta W. i województwa (...) z dnia (...) maja 1974 r. oraz żądania przekazania sprawy Wojewodzie (...) w celu stwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz (...) na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. nr 303. Minister decyzją z dnia (...) maja 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji, jednakże nie rozpatrzył drugiej części wniosku, bowiem nie przekazał sprawy wg właściwości Wojewodzie (...) W tej sytuacji organ wojewódzki uznał, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu (...) listopada 2009 r. Wojewoda wskazał, że Urząd Miasta W. - Wydział do Spraw Wyznań dla Miasta Wrocławia i województwa (...) decyzją z dnia (...) maja 1974 r. stwierdził, iż działki nr (...) i (...) i (obecnie działki nr (...)(...) i (...) AM (...) z obrębu (...)) położone w (...) przy ulicy (...) przekazuje się nieodpłatnie na własność (...) w W. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16, poz. 156) oraz § 2 uchwały nr 303 Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (M. P. Nr 57, poz. 325). Stosownie do treści wniosku Zgromadzenia z dnia 26 listopada 2009 r. ww. nieruchomości stanowiły jedynie część nieruchomości przekazanych na własność Zgromadzenia na podstawie wymienionej uchwały. Tak więc Zgromadzenie zażądało wydania kolejnej decyzji stwierdzającej przejście własności na rzecz Prowincji nieruchomości, stanowiących obecnie działki ewidencyjne nr (...), (...),(...),(...),(...) i (...) z obrębu (...) na której posadowiony jest budynek szpitala powiatowego.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz (...) własności przedmiotowej nieruchomości, motywy rozstrzygnięcia podając w uzasadnieniu orzeczenia.

Odwołanie od wymienionej decyzji Wojewody wniosło (...) w W., kwestionując jej prawidłowość.

Uzasadnienie prawne

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając niniejsze odwołanie zważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. Rada Ministrów mogła w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r. przekazać nieodpłatnie osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych na własność nieruchomości państwowe lub ich części położone na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, nieodpowiadające warunkom określonym w art. 1 ust. 1 tej ustawy, jeżeli były niezbędne do wykonywania celów religijnych. Na podstawie omawianego przepisu Rada Ministrów mogła więc przekazać na rzecz kościelnych osób prawnych nieruchomości, które w dniu 1 stycznia 1971 r. nie znajdowały się w wyłącznym faktycznym władaniu wspomnianych kościelnych osób prawnych. W wykonaniu wymienionego upoważnienia przyjęta została miedzy innymi uchwała Rady Ministrów nr 303, zgodnie z której § 1 nieruchomości lub ich części, położone na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, niezbędne do wykonywania celów religijnych, wymienione w drugim wykazie stanowiącym załącznik do uchwały, przekazuje się nieodpłatnie na własność kościelnych osób prawnych. Przy czym pod pozycją (...) tego wykazu wymieniona jest nieruchomość położona w (...) przy ul. (...), na której znajduje się budynek klasztoru. Jednocześnie stosownie do § 2 powołanej uchwały, stwierdzenie przejścia własności nieruchomości lub jej części, wymienionych we wspomnianym załączniku do uchwały, następuje w drodze decyzji właściwego wojewody (Prezydenta Miasta), określającej powierzchnię nieruchomości, jej oznaczenie w ewidencji gruntów oraz osobę prawną, na której własność przechodzi nieruchomość.

Wskazując na powyższe Minister stwierdził, że w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Przy czym należy mieć na uwadze również art. 93 Konstytucji RP, zgodnie z którym między innymi uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Mając to na względzie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, wymagają - stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP - zastąpienia ich przez rozporządzenia. Jednocześnie w celu realizacji art. 241 ust. 6 Konstytucji RP wydana została ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie utraciły moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego. Z kolei stosownie do art. 75 ust. 2 ustawy, z dniem jej wejścia w życie utraciły moc inne niż wymienione w art. 75 ust. 1 akty normatywne Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, jeżeli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym, z wyjątkiem rozporządzeń. Jednocześnie z dniem wejścia w życie ustawy utraciły moc rozporządzenia wydane przez organy inne niż wskazane w Konstytucji RP do wydawania rozporządzeń oraz wydane bez upoważnienia ustawowego (art. 75 ust. 3 ustawy). Rada Ministrów miała ogłosić w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" do dnia 31 grudnia 2001 r. wykaz aktów prawnych, o których mowa w art. 75 ust. 1-3 ustawy. W wykonaniu tej dyspozycji wydane zostało obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M. P. Nr 47, poz. 782). Obwieszczenie to podzielone zostało na dwie części: Część I - Uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bez upoważnienia ustawowego (która realizować miała art. 75 ust. 1 ustawy) oraz Część II - Uchwały Rady Ministrów, zarządzenia ministrów lub innych organów administracji rządowej oraz inne akty, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji, zawierające normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym, wykonującą art. 75 ust. 2 ustawy. Powołana uchwała nr 303 nie znalazła się w wyżej wymienionym wykazie. Jednakże, w ocenie Ministra, fakt nie ujęcia konkretnej uchwały w wykazie wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy nie przesądza o tym, że zachowała ona moc obowiązującą, bowiem wykaz zawarty w obwieszczeniu ma charakter jedynie informacyjny - o utracie mocy obowiązującej poszczególnych aktów prawnych przesądzał bezpośrednio art. 75 ust. 1-3 ustawy, a nie umieszczenie lub nie danego aktu prawnego w wykazie. Zatem organ odwoławczy zauważył, że koniecznym jest zbadanie czy uchwała nr 303 spełnia kryteria z art. 75 ust. 1- 2 ustawy, skutkujące utratą jej mocy obowiązującej. Przy czym wykluczyć należy zastosowanie art. 75 ust. 1 ustawy, albowiem wyżej wymieniona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, to jest art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. Przechodząc do analizy art. 75 ust. 2 ustawy, Minister zwrócił uwagę na niejednoznaczność, użytego w tym przepisie sformułowania "inne niż wymienione w ust. 1 akty normatywne". Możliwym jest bowiem dokonanie dwojakiej wykładni tej frazy. Po pierwsze jako wykluczającej z dyspozycji art. 75 ust. 2 ustawy akty normatywne wskazane w ust. 1 co do rodzaju (zarządzenia i uchwały), po drugie jako odnoszącej się do aktów "innych niż podjęte bez upoważnienia ustawowego". Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy Konstytucji RP, a także pomocniczo sposób w jaki podzielone zostało na części wyżej wymienione obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. Minister uznał, że zasadnym jest przyjęcie drugiej z przedstawionych interpretacji. Zastosowanie bowiem pierwszej z wyżej wskazanych wykładni skutkowałoby pozostawieniem w mocy uchwał i zarządzeń, wydanych co prawda na podstawie upoważnienia ustawowego, ale zawierających normy o charakterze powszechnie obowiązującym, co pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże przy zastosowaniu art. 75 ust. 2 ustawy konieczne jest spełnienie dalszego warunku, polegające na tym, że akt zawierać musi normy o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym. Analizując uchwałę nr 303 organ II instancji wskazał, że znalazł się w niej przepis regulujący tryb stwierdzania przejścia własności nieruchomości (§ 2) oraz przepis wskazujący, że uchwały nie naruszają uprawnień najemców i dzierżawców w stosunku do nieruchomości (§ 3). Takie przepisy, adresowane do niezależnych od administracji podmiotów, zakwalifikować należy jako normy o charakterze powszechnie obowiązującym. Stwierdził zatem, iż skoro uchwała nr 303 wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego oraz zawiera normy o charakterze powszechnie obowiązującym, to zastosowanie ma art. 75 ust. 2 ustawy, co w konsekwencji oznacza, że uchwała ta utraciła moc obowiązującą z dniem 30 marca 2001 r., to jest z dniem wejścia w życie tej ustawy. Zatem skoro wymieniona uchwała aktualnie nie obowiązuje, brak jest podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę decyzji administracyjnej, której podstawą prawną byłaby wspomniana uchwała.

W konsekwencji przedstawionego stanowiska Minister, decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy opisaną decyzję Wojewody (...), uznając ją za zasadną.

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło (...) w W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na ziemiach Zachodnich i Północnych, jak również przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. uchwały nr 303 Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych;

- prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw;

- prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 46 § 1 oraz art. 47 § 1 i § 2 jak również art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny,

- prawa procesowego w tym w szczególności art. 6, 7, 8, 12, 77 oraz 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Po dokonaniu analizy akt sprawy oraz przepisów prawa Sąd wskazał na następujące okoliczności. Według Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. obowiązującej w dacie podejmowania przez Radę Ministrów uchwały nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. Rada Ministrów mogła podejmować uchwały w celu wykonania ustaw oraz czuwać nad ich wykonaniem (art. 32 pkt 8). Uchwały w świetle wówczas obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa i takim źródłem prawa była uchwała Rady Ministrów nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r.

W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawne muszą być z nią zgodne, zaś art. 8 ust. 2 Konstytucji dopuszcza możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydawania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, oraz rozporządzenia. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty (art. 93 ust. 1 Konstytucji).

Sąd dodał, że art. 241 ust. 6 Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi.

Następnie Sąd podsumował, że w terminie do dnia 17 października 1999 r., stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które uchwały Rady Ministrów wymagają zastąpienia ich przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby podjęta uchwała straciła moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji, nie może ona stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji - porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00).

W ocenie Sądu, skoro aktualnie wymieniona uchwała nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, to nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Takie umocowanie oznacza, że mogą oni odmówić zastosowania aktu niższego rzędu, jeżeli jest on sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Mogą również odmówić stosowania aktu, który nie jest konstytucyjnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo Sąd podniósł, że przepis aktu wykonawczego (w niniejszej sprawie uchwała) wykraczający poza delegację ustawową i tym samym sprzeczny z ustawą nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Działanie bowiem organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Delegacja ustawowa zaś stanowi przeniesienie przez pewien organ władzy państwowej, prawa do wykonywania części jego kompetencji na inny organ.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Rada Ministrów wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. upoważniającą ją do przekazania własności nieruchomości lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych na rzecz osób prawnych w nim wymienionych, gdyż bez upoważnienia ustawowego na podstawie § 2 uchwały nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. powyższe kompetencje przekazała właściwemu wojewodzie (Prezydentowi Miasta W.).

Sąd zwrócił uwagę, że w ustawie z dnia 23 czerwca 1971 r. nie została wskazana forma aktu normatywnego, którym Rada Ministrów może przekazać własność nieruchomości, a więc zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą konstytucyjną aktem tym mogło być rozporządzenie.

W ocenie Sądu z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. wynika, że Rada Ministrów mogła wyłącznie w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r. przekazać na własność nieruchomości w nim wymienione, na rzecz wymienionych osób prawnych. W związku z powyższym należy uznać, że przekazanie własności nieruchomości zgodnie z żądaniem skarżących byłoby obecnie niemożliwe.

W tej sytuacji Sąd uznał rozstrzygnięcia organów za prawidłowe, z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło (...) w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

A) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 1.1 lub 2.1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych wobec rozpoznania wniosku Zgromadzenia z 30 listopada 1973 r. jedynie w części i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 241 ust. 6 Konstytucji i art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez pominięcie praw nabytych przez Zgromadzenie;

B) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy oraz nie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a., szczególnie w zakresie braku ustaleń w zakresie pominiętego żądania wniosku Zgromadzenia rozstrzygniętego decyzją z dnia 30 maja 1974 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Zgromadzenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd wskazał, że rozstrzygając niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, że dotyczy ona w istocie rzeczy kwestii przeniesienia prawa własności nieruchomości, w tym w szczególności jakie w tej materii skutki prawne wywołała uchwała nr 303 Rady Ministrów dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy omawiana uchwała Rady Ministrów jest aktem, którego dotyczy regulacja zawarta w art. 241 ust. 6 Konstytucji. Stosownie do niniejszego przepisu Rada Ministrów w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów podjęte lub wydane przed wejściem Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia przez rozporządzenia. Przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych upoważniono Radę Ministrów do przekazania, w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r., nieodpłatnie podmiotom których dotyczyła ustawa, na własność nieruchomości państwowych lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, które nie odpowiadały warunkom określonym w art. 1 ust. 1, jeżeli były niezbędne do wykonywania celów religijnych. Korzystając z tego upoważnienia Rada Ministrów uchwałą Nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych przekazała nieodpłatnie na własność osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego albo innych kościołów i związków wyznaniowych nieruchomości państwowe lub ich części, położone na Ziemiach Zachodnich i Północnych, niezbędne do wykonywania celów religijnych, wymienione w drugim wykazie stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1). Stwierdzenie przejścia własności tych nieruchomości następowało w drodze decyzji właściwego wojewody (Prezydenta Miasta W.), w której określić należało powierzchnię nieruchomości, jej oznaczenie w ewidencji gruntów oraz osobę prawną, na której własność przechodzi nieruchomość (§ 2). Niniejsza decyzja stanowiła podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (§ 5).

Z regulacji ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. oraz uchwały Nr 303 Rady Ministrów wynika, że omawiana uchwała Rady Ministrów jest aktem, mocą którego doszło do przeniesienia własności nieruchomości w nim określonych. Wobec tego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 31 grudnia 1973 r. (§ 6), uchwała wywołała skutki prawnorzeczowe. Odnosiła się ona do sytuacji istniejącej w chwili jej wydania. Decyzja stwierdzająca przejścia prawa własności, do wydania której został upoważniony wojewoda (Prezydent Miasta W.), była decyzją deklaratoryjną. Skutek prawny w postaci przeniesienia prawa własności wywołała uchwała Rady Ministrów. To Rada Ministrów została upoważniona ustawą do nieodpłatnego przekazania na własność określonego rodzaju nieruchomości państwowych lub ich części i z tego upoważnienia skorzystała określając w załączniku do uchwały Nr 303, które nieruchomości przechodzą na własność osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego albo innych kościołów o związków wyznaniowych. W konsekwencji nie można uznać, aby niniejsza uchwała należała do kategorii aktów prawnych, które powinny zostać zastąpione przez rozporządzenie, o czym stanowi art. 241 ust. 6 Konstytucji. Działanie uchwały Nr 303 Rady Ministrów było ograniczone w czasie i jako takie nie odnosi się do sytuacji jakie będą kształtowały się po jego wydaniu. Przyjęcie koncepcji, że omawianej uchwały dotyczy regulacja art. 241 ust. 6 Konstytucji prowadziłoby wprost do stwierdzenia, że możliwe jest ponowne przeniesienie prawa własności nieruchomości, których własność przeszła na skutek wydania przez Radę Ministrów niniejszej uchwały. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z zasadą tempus regit actum skutki prawne zdarzenia prawnego podlegają ocenie w świetle norm prawnych obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia prawnego. Uchwała Nr 303 Rady Ministrów była aktem jednorazowym, gdyż jej zastosowanie wyczerpało się na rewizji stosunków własnościowych istniejących w momencie jej wydania (wejścia w życie). W wyniku zastosowania przepisów uchwały ukształtowały się stosunki prawne, co oznacza, że na tym tle mogą pojawiać się spory, w tym tak jak w rozpoznawanej sprawie, dotyczące tego, czy decyzja wojewody stwierdziła przejście prawa własności całej nieruchomości przekazanej uchwałą Rady Ministrów.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że wejście w życie Konstytucji z 1997 r. nie oznaczało dyskwalifikacji aktów normatywnych wydanych zgodnie z odmiennymi zasadami prawotwórstwa, obowiązującymi we wcześniejszym okresie. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 32 pkt 8 Konstytucji z 1952 r. Rada Ministrów uprawniona była do podejmowania uchwał w celu wykonania ustaw oraz czuwania nad ich wykonaniem. Jednakże w dalszych rozważaniach Sąd pominął kwestię, że w sytuacji kiedy "akt podustawowy został wydany przez podmiot, który miał do tego kompetencję i jeżeli dochowana została procedura wydawania tego aktu, to akt taki obowiązuje nadal" (L. Garlicki, uwaga 14 do art. 241 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), T. I, Warszawa 1999, s. 12). W przeciwnym razie należałoby dojść do pozbawionego podstaw wniosku, że Konstytucja ma w tym zakresie moc wsteczną, co oznaczałoby, iż większość aktów normatywnych wydanych w okresie PRL nie może posiadać dzisiaj mocy obowiązującej. Trzeba zauważyć, że przedmiotem oceny pod kątem zgodności z Konstytucją z 1997 r. oraz z innymi obowiązującymi obecnie aktami normatywnymi może być wyłącznie treść "przedkontytucyjnego" aktu wykonawczego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Mając na uwadze wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych upoważniono Radę Ministrów do przekazania, w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r., nieodpłatnie podmiotom których dotyczyła ustawa, na własność nieruchomości państwowych lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, które nie odpowiadały warunkom określonym w art. 1 ust. 1, jeżeli były niezbędne do wykonywania celów religijnych. Korzystając z tego upoważnienia Rada Ministrów uchwałą Nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych przekazała nieodpłatnie na własność osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego albo innych kościołów i związków wyznaniowych nieruchomości państwowe lub ich części, położone na Ziemiach Zachodnich i Północnych, niezbędne do wykonywania celów religijnych, wymienione w drugim wykazie stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1).

Stwierdzenie przejścia własności tych nieruchomości następowało w drodze decyzji właściwego wojewody (Prezydenta Miasta W.) o charakterze jedynie deklaratoryjnym, w której określić należało powierzchnię nieruchomości, jej oznaczenie w ewidencji gruntów oraz osobę prawną, na której własność przechodzi nieruchomość (§ 2). Niniejsza decyzja stanowiła podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (§ 5).

Tym samym brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania przez Wojewodę (...) w dniu (...) kwietnia 2010 r. i utrzymania tego rozstrzygnięcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu (...) sierpnia 2010 r.

Stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Biorąc zaś pod uwagę wyżej przedstawione rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że brak jest podstaw do oceny, że sprawę należało uznać za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej.

Za błędne Sąd uznał także stanowisko organów, że bezprzedmiotowość niniejszego postępowania wynika również z faktu, że żądanie strony skarżącej zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia (...) maja 1974 r. Sąd zauważa, że wspomniany wniosek dotyczył innych działek niż wymienione w kontrolowanej decyzji, a więc nie zachodzi tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia.

Mając te okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje z uwagi na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.