Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008006

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 3 lipca 2014 r.
I SA/Wa 2487/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas.

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Dariusz Pirogowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy I. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...) r. Wojewoda (...) po rozpatrzeniu odwołania Gminy I. od decyzji Starosty Powiatu (...) nr (...) z (...) r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją nr (...) z (...) r. Starosta Powiatu (...) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. Z. i K. Z. w wysokości (...) zł za nieruchomości gruntowe położone w gminie I., zajęte pod część dróg gminnych - ul. (...), ul. (...), ul. (...), ul. (...) w I., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr nr: (...) o pow. (...) m2, (...) o pow. (...) m2, (...) o pow. (...) m2 i (...) o pow. (...) m2, z obrębu (...), gmina I., zobowiązując Gminę I. do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Organ uzasadnił rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnienia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.)

Od powyższej decyzji Starosty Powiatu (...) odwołał się Wójt Gminy I. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w związku z błędnym ustaleniem stron postępowania oraz błędnym sposobem określenia wielkości odszkodowania za nieruchomość.

Rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy Wojewoda wskazał, że jak wynika z przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosowanie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w odparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn.

Wojewoda podniósł że zgodnie z art. 73 § 4 ustawy odszkodowanie za nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Decyzją nr (...) z (...) r. Wojewoda (...) uchylił decyzję Starosty (...) nr (...) z (...) r. ustalając odszkodowanie na rzecz B. Z. i K. Z. w wysokości (...) zł za nieruchomości zajęte pod ul. (...) ul. (...), ul. (...) i ul. (...) w I. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na nieprawidłowości w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym.

Skargę na decyzję Wojewody (...) z (...) r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. Z.

Wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1774/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzją Wojewody (...).

Wobec powyższego Starosta (...) ponownie rozpatrując sprawę ustalenia odszkodowania zlecił niezależnemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie nowego operatu szacunkowego na przedmiotowe nieruchomości, zajęte pod drogi.

Wycena nieruchomości została wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego - H. P. - G. w dniu (...) r. (4 operaty - na każdą działkę ewidencyjną oddzielny operat).

Pismem z (...) r. organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym w terminie 14 dni. B. Z. i K. Z. nie wnieśli zastrzeżeń do metodologii wyceny ani ustalonej wartości nieruchomości wykazanej w operatach. Gmina I. wystąpiła z wnioskiem o wypożyczenie operatów na okres 2 tygodni, ale nie złożyła do nich zastrzeżeń na piśmie do dnia wydania decyzji.

Zawiadomieniem z (...) r. strony zostały poinformowane w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania oraz wnoszenia uwag do zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia.

Decyzją nr (...) z (...) r. Starosta (...) ustalił odszkodowanie na rzecz B. Z. i K. Z. w wysokości (...) zł za przedmiotową nieruchomość zajętą pod ul. (...), ul. (...), ul. (...), ul. (...) w I., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr nr: (...), (...), (...) i (...) z obrębu (...), gmina I.

Od powyższej decyzji odwołał się Wójt Gminy I. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w związku z błędnym ustaleniem stron postępowania oraz błędnym sposobem określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a. w zakresie braku ustalenia stanu faktycznego i prawnego decyzji, a przede wszystkim braku wskazania faktów które organ uznał za udowodnione, co w konsekwencji spowodowało naruszenia art. 7, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. Wójt zarzucił ponadto naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie że B. Z. i K. Z. są stronami, którym przysługuje odszkodowanie. W ocenie odwołującego nastąpiło rażące naruszenie zasad sporządzania operatu szacunkowego, który to operat został sporządzony sprzecznie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzeniem z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego.

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego Wojewoda (...) wskazał że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się że wykładnia celowościowa i funkcjonalna przypisu art. 73, prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż uprawnionym do odszkodowania jest wyłącznie właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę nieruchomości i na jego wniosek zgodnie z art. 73 ust. 4 ustalane i wypłacane jest odszkodowanie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 68/07 - nie publikowany, treść (w:) orzeczenia. nsa.gov.pl; wyrok NSA z 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07 - nie publikowany, treść (w:) orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wyjaśnił że (...) r. do Starosty (...) wpłynął wniosek B. Z. i K. Z. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości gruntowe położone w gminie I., zajęte pod drogi gminne: ul. (...), ul. (...), ul. B. Z. i ul. (...), oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr nr: (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej pow. (...) m2, z obrębu (...), gmina I. stanowiących część osiedla I., z byłej księgi hipotecznej "(...)".

Na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w W. z (...) r., sygn. akt (...) oraz wyroku Apelacyjnego w W. z (...) r. sygn. akt (...), Starosta (...) ustalił, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr (...) o pow. (...) m2 stała się własnością Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1956 r., zgodnie z dekretem z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i po niemieckich i nie podlega rozpatrzeniu o odszkodowanie.

Właścicielami natomiast pozostałych nieruchomości wskazanych we wniosku stron, oznaczonych jako działki nr nr: (...), (...), (...), (...) z obrębu (...), byli B. Z. i K. Z.

Jak wynika z aktu notarialnego rep. nr (...) z (...) r. sporządzonego przez notariusza M. B. w Kancelarii w W., K. R. sprzedał nieruchomość "(...)" o pow. (...) ha (...) m2 księdzu J. Z.

Organ ustalił że ksiądz J. Z. występujący w dokumentach również jako ksiądz J. Z., jest tą samą osobą, a odmienna pisownia nazwiska wynika z tego, że dokumenty z okresu zaboru pisane po rosyjsku różnie były tłumaczone. Część z powyższej nieruchomości ksiądz J. Z. zbył na rzecz osób trzecich a jemu samemu na terenie "(...)" przysługiwało prawo własności do działek oznaczonych numerami: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) oraz dróg dojazdowych oznaczonych jako (...),(...),(...),(...),(...).

Na podstawie dokumentacji archiwalnej zgromadzonej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ożarowie (...) m Starosta (...) ustalił, że obecna działka ewidencyjna nr (...) zajęta pod ul. (...) o pow. (...) ha w niezmienionych granicach odpowiada dawnej działce "(...)" o pow. (...) ha opisanej w KW "(...)", obecna działka ewidencyjna nr (...) zajęta pod ul. (...) o pow. (...) ha w niezmienionych granicach odpowiada działce "(...)" o pow. (...) ha opisanej w KW "(...)", obecna działka ewidencyjna nr (...) zajęta pod ul. (...) o pow. (...) ha w niezmienionych granicach odpowiada dawnej działce "(...)" o pow. (...) ha opisane w KW "(...)", obecna działka ewidencyjna nr (...) zajęta pod ul. (...) o pow. (...) ha w niezmienionych granicach odpowiada działce "(...)" o pow. (...) ha opisanej w KW "(...)". Zmiana numerów i powierzchni nastąpiła w wyniku odnowienia ewidencji gruntów.

Właścicielami nieruchomości wnioskowanych stali się B. Z. i K. Z. na podstawie złożonych do akt sprawy dokumentów dotyczących ich dziedziczenia.

Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z (...) r., sygn. akt (...), spadek po J. Z. nabyła bratanica H. B., której spadkobiercami na mocy testamentu notarialnego są B. Z. i K. Z. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z (...) r., sygn. akt (...).

Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 Naczelny Sąd Administracyjny (opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 348011) ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów.

Pierwsze stadium stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę, z udziałem Skarbu Państwa lub właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego i właścicieli gruntów.

Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego wnioskodawcy byli uprawnieni do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako wieczystoksięgowi właściciele przedmiotowej nieruchomości w wyniku spadkobrania.

Wojewoda podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika ze Wojewoda (...) decyzją nr (...) z (...) r stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy (...) oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewid. I., jako działka ewid. Nr (...) o pow. (...) m2. Decyzją nr (...) z (...) r stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy (...) oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie I. jako działka ewid. nr (...) o pow. (...) m2. Decyzją nr (...) z (...) r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy (...) oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewid. (...) jako działka ewid nr (...) o pow. (...) m2, a decyzją nr (...) z (...) r. stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy (...) oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie I. jako działka ewid. nr (...) o pow. (...) m2.

Organ odwoławczy podkreślił że ww. decyzje funkcjonują w obrocie prawnym, korzystając z atrybutu trwałości zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 k.p.a., a zatem mają charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Ewentualnemu wzruszeniu tych decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 k.p.a., z których to możliwości nie skorzystano.

Analizując ponownie prowadzone przez Starostę (...) postępowanie odszkodowawcze Wojewoda (...) nie stwierdził uchybień mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odnosząc się do operatu szacunkowego jako kluczowego dowodu w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ wyjaśnił, że tak jak każdy innych dowód w sprawie podlega on ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak zgodnie z art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny - a w konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Oceniając sporządzone w toku postępowania odszkodowawczego, operaty szacunkowe z (...) r., sporządzone oddzielnie dla każdej działki, przez rzeczoznawcę majątkowego H. P. - G. organ stwierdził, iż mogą one stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Biegła - na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia - określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod realizacje inwestycji drogowej w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wyceniła przedmiotowa nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Na str. 10 poszczególnych operatów wyjaśniono, dlaczego zebrane transakcje "drogowe" nie mogły stanowić materiału porównawczego.

Organ wskazał ze zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Organ wyjaśnił, że spełnione zostały wymagania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, który wymaga aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości.

Odwołujący powziął wątpliwość dotyczącą wykorzystania w obliczeniach dwóch transakcji dotyczących zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży, a nie samej umowy sprzedaży (transakcja nr (...) z tabel na str. (...) - z (...) a także - transakcja nr (...) z tychże tabel - z (...)).

Wojewoda stwierdził, że Wójt Gminy I. dołączył do odwołania kserokopie dwóch pojedynczych stron z aktów notarialnych; przy czym - tylko w odniesieniu do transakcji z (...) r. pojawia się nr repertorium oraz numeracja działek; fragment odnoszący się do drugiej transakcji jest w tym kontekście nieczytelny. Zgłoszony w tej sprawie zarzut może więc być rozpatrywany jedynie poprzez pryzmat potencjalnego przyjęcia do obliczeń "niewłaściwej" transakcji nr (...) z (...) - gdyż wskazana cena mogłaby być ceną z umowy przedwstępnej.

W ocenie Wojewody załączone przez odwołującego dane są jednak zbyt skąpe i niepewne, by na ich podstawie zakwestionować prawidłowość sporządzonych operatów. Ponadto - strona odwołująca się nie zwróciła się do Komisji Arbitrażowej przy PFSRM, w trybie wskazanym w art. 157 ugn, o weryfikację zakwestionowanych operatów.

W wyżej opisanej sytuacji, organ II instancji (...) r. wystąpił pismem do Starosty Powiatu (...), w trybie art. 136 k.p.a., o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego - H. P. - G. o stosowne wyjaśnienie i o podanie (na wewnętrzne potrzeby urzędu) bardziej szczegółowych danych odnośnie transakcji nr (...) i (...) z tabeli na str. (...) poszczególnych operatów.

Pismem z (...) r. rzeczoznawca ustosunkowała się do podniesionej w odwołaniu kwestii poprawności wykonania operatów szacunkowych wyjaśniając, że w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny (tabela na str. (...) operatów) daty transakcji oznaczone jako poz. (...) i (...) dotyczą zawarcia przedwstępnych umów sprzedaży, gdyż ceny transakcyjne zostały wtedy ustalone i są zgodne z cenami sprzedaży podanej w umowach ostatecznych sprzedaży.

W przypadku transakcji oznaczonej jako poz. (...) w tabeli na stronie (...) operatów umowa ostatecznie została zawarta (...) r. (Rep. (...) Nr (...)). W umowie tej jest zapis, że sprzedaż następuje za cenę ustaloną w umowie przedwstępnej zawartej dnia (...) r.

W przepadku transakcji oznaczonej jako poz. (...) w tabeli na stronie (...) operatów umowa ostateczna została zawarta (...) r. (Rep. (...) Nr (...)). W umowie tej jest zapis że część zapłaty za nieruchomości nastąpiła w dniu zawarcia umowy przedwstępnej. Cena zbycia nieruchomości podana w akcie z (...) r. jest zgodna z cena zawartą w umowie przedwstępnej sprzedaży.

Dla ujednolicenia zapisów w operatach rzeczoznawca poprawiła daty transakcji tak, aby wszystkie daty odpowiadały datom zawarcia umów ostatecznych sprzedaży. Wprowadzone zaś poprawki nie powodują konieczności wprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych korekt i nie mają wpływu na oszacowane wartości.

Wojewoda wyjaśnił że rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowana nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosowanie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Jednocześnie organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w określonej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08 organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że B. i K. małżonkowie Z. nie są stronami, którym przysługuje odszkodowanie, organ odwoławczy uznał, że zarzut ten jest nietrafny, ponieważ zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy ostateczna decyzja deklaratoryjna o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi jakie nieruchomości lub ich części zostały zajęte pod drogi i czy drogi te mają status dróg publicznych, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz który z podmiotów publicznoprawnych władał tą nieruchomością w tym dniu.

W decyzji niezbędne jest wskazanie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ jest to jedna z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skoro więc w takiej decyzji ustala się właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość.

Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2007 r. (Sygn. akt I S.A./Wa 1311/07) w którym Sąd uznał, że ustalenie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest niezbędne, jednakże w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy w celu wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Na decyzję Wojewody (...) z (...) r. skargę wniosła Gmina I.

Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, poprzez nieprawidłowe określenie właściciela nieruchomości, który utracił prawo własności przedmiotowych działek i tym samym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.

- art. 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 1, 2 i 4 oraz ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyznanie mocy dowodowej operatom sporządzonym niezgodnie z § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia poprzez określenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględniania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych oraz zastosowanie podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej na podstawie cen działek, które nie posiadły waloru nieruchomości podobnych,

- naruszenie art. 107 § 3, 77 § 1 i 7 k.p.a. w zakresie braków w uzasadnieniu faktycznego decyzji, nie zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na który powołano się w uzasadnieniu faktycznym decyzji i nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- 79 § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez fakt nie przekazania Gminie informacji o oględzinach z udziałem biegłego, tym samym nie zapewnieniu czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, co uniemożliwiło ocenę stanu badanych nieruchomości na dzień (...) r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzje stwierdzające nabycie nieruchomości zajętej pod drogi, nie określały osoby, która utraciła prawo własności na rzecz Gminy I. Zawierały jedynie stwierdzenie: "ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że grunt zajęty pod drogę stanowił na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych". Decyzje nie określały osób fizycznych, jak również nie wskazywały na jakich dokumentach oparł się organ wyrażający powyższą konstatację. Przy złożeniu, że właściciele nieruchomości zostali ujęci w rozdzielniku do przedmiotowych decyzji zależy zauważyć, że Wojewoda (...) nie określił udziałów jakie im przysługiwały w nieruchomościach. Tym samym niemożliwym jest określenie sposobu podziału odszkodowania.

Zarówno decyzja Wojewody (...) ego, jak i również decyzja organu I instancji ustalające osoby uprawnione do odszkodowania oparte zostały na trzech dokumentach:

- odpisie wierzytelnym z repetytorium nr (...) z (...) r. do akt notarialnych sporządzonym w Kancelarii M. B. notariusza w W.

- postanowieniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J. B. Z.

- postanowieniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po H. B.

Skarżąca zarzuciła, że odpis wierzytelny z repetytorium nie jest aktem notarialnym. Nie posiada podstawowych elementów, które musi zawierać akt notarialny tj.: stwierdzenie, że akt został przyjęty, odczytany i podpisany, podpisy osób przystępujących do aktu oraz osób obecnych przy jego sporządzaniu, jak również podpisu notariusza. Odpis z repetytorium stanowi o wykonanych w kancelarii notarialnej czynnościach. Nie może być uznany jako akt notarialny, a w związku z powyższym nie stanowi podstawy do stwierdzenia stanu prawnego.

Uzasadnione wątpliwości budzi również pisownia nazwiska J. Z. vel J. Z. W ocenie skarżącej zebrane w sprawie dowody nie stanowią, że jest to ta sama osoba. Wobec tego nie można przyjąć że małżonkowie Z. byli na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami spornych działek.

Odnosząc się do operatów szacunkowych skarżąca wskazała, że § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nakazuje dokonać dogłębnej analizy rynku transakcji nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (przeprowadzone na rynku lokalnym i regionalnym), a w przypadku braku tego rodzaju transakcji należy wziąć pod uwagę przeznaczenie przeważających gruntów przyległych Gdy dane z tych źródeł okażą się niewystarczające można dokonać wyceny w podejściu kosztowym.

Gmina zarzuciła, że jej zastrzeżenia odnośnie operatów nie zostały w pełni rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym. Biegła nie poddała analizie przeznaczenia nieruchomości w planach miejscowych terenów przyległych do wycenionych działek. Skarżąca zarzuciła nie zawiadomienie jej o oględzinach w dniu (...) r. z udziałem biegłego. Podkreśliła że organ I instancji nie wyjaśnił o jaką dokumentację archiwalną geodezyjną chodzi, a która była uwzględniona przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Wojewoda (...) naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie jakie dokumenty zgromadzone w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stały się podstawą wydania decyzji, jak również art. 77 k.p.a., poprzez nie zebranie i tym samym nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co finalnie doprowadziło do naruszenia zasady postępowania administracyjnego wyrażonego w art. 7 k.p.a. tj. nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W kwestii nieobecności przedstawiciela Gminy w oględzinach wskazano, że § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia nakazuje przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania brać pod uwagę stan tych nieruchomości na dzień (...) r. Dlatego też oceniając nieobecność przedstawicieli gminy, która zarządzała przedmiotowymi drogami na dzień (...) r. i posiadła stosowną wiedzą na ich temat, w ocenie skarżącej, uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny stanu nieruchomości w wyżej wskazanej dacie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania B. Z. i K. Z. wnieśli o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Odszkodowanie wypłacane jest co do zasady osobie będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości.

Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że uczestnicy postępowania małżonkowie Z. byli w wyżej wskazanym dniu właścicielami nieruchomości przejętych pod drogi. Sąd w tym zakresie podziela ustalenia organów. Organy przeprowadziły właściwą analizę dowodów dotyczących ich następstwa prawnego po księdzu J. Z. (vel Z.). Kwestia ustalenia stron postępowania była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 1774/11. Sąd ten wskazał, że strony postępowania zostały prawidłowo ustalone. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") ocena prawna wiąże w tej sprawie sąd i organ. Wobec tego rozpoznając sprawę ponownie (skarga w sprawie I SA/Wa 1774/11 dotyczyła decyzji Wojewody (...) uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia) organy administracji obydwu instancji nie mogłyby skutecznie kwestionować przymiotu stron B. i K. Z. To samo dotyczy ich następstwa prawnego po H. B. i księdzu J. Z. (vel Z.).

Ponadto decyzje Wojewody (...) z (...) i (...) r. stwierdzające nabycie spornych działek pod drogę przez skarżącą Gminę wskazywały uczestników Z. jako strony postępowania. Decyzje te pozostają nadal w obrocie prawnym. Również w toczących się postępowaniach przed sądami powszechnymi małżonkowie Z. byli pozwanymi. Żaden z sądów nie kwestionował ich legitymacji biernej. Wobec tego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. jest chybiony.

Odnośnie nazwiska byłego właściciela spornych działek - księdza J. Z. (Z.) to organy powyższą kwestię wyjaśniły. Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy znajdują się poświadczone za zgodność kserokopie dokumentów: akt urodzenia i chrztu, metryka urodzenia i chrztu, wypis z aktu urodzenia na nazwisko J. Z. oraz dowód osobisty na nazwisko J. Z. jednakże pozostałe dane tj. imiona rodziców dzień i miejsce urodzenia wskazują, że chodzi o tę sama osobę, a rozbieżność w pisowni jest wynikiem tłumaczenia pisowni z języka rosyjskiego. Poza tym, jak wskazano wyżej, kwestia następstwa prawnego uczestników w wyniku spadkobrania po księdzu nie była kwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 kwietnia 2012 r., a ich przymiot strony w postępowaniu odszkodowawczym, wobec oceny tego Sądu nie może być już podważany. Z tych samych przyczyn nieskuteczne jest kwestionowanie przez skarżącą Gminę odpisu wierzytelnego z repertorium z (...) r. Poza tym dokument ten dowodzi, że czynność prawna została dokonana. Nie ma także podstaw, aby twierdzić, że repertorium notariusza, a więc osoby zaufania publicznego potwierdza czynności niezgodne z prawdą.

Co do ewentualnych innych stron postępowania tj. innych nabywców części nieruchomości od księdza Z. (Z.), to zarzut ten nie jest zasadny, gdyż nie ma odzwierciedlenia w dowodach. Otóż jak wynika z odpisu wierzytelnego z repertorium nr (...) z (...) r. notariusza W. L. oraz z opisu i mapy sporządzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnicy Ewidencji Gruntów i Budynków w B. z (...) r. (wskazującej które działki dawnej nieruchomości odpowiadają obecnym działkom zajętym pod drogi) to działki sprzedane osobom wskazanym w dokumencie z (...) r. nie dotyczyły działek których właścicielami w następstwie dziedziczenia stali się uczestnicy Z.

Odnosząc się do kwestii odszkodowania wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r., podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Należy podnieść, że kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatów szacunkowych z (...) r. sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego H. P. - G. Rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z analizy powołanego powyżej operatu szacunkowego wynika, że do wyceny rzeczoznawca zastosowała § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym nie było transakcji mogących stanowić materiał porównawczy. Biegła wyjaśniła, że nie uwzględniła transakcji nieruchomościami "drogowymi" gdyż część gruntów nie spełnia warunków podobieństwa do gruntu wycenianego z uwagi na przeznaczenia gruntów otaczających i stopień zurbanizowania otoczenia. Pozostałe transakcje nie pozwalają na określenie w sposób logiczny cech różnicujących i ich wpływu na ceny.

Skoro na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunki podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to prawidłowym było, przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Jak wynika z akt sprawy i opinii biegłej, przedmiotowe nieruchomości w dniu 29 października 1998 r. (art. 73 ust. 5 ustawy i § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia) położone były na obszarze na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi I. P. zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Gminy S. B. z (...) r. Działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 10 KUDw - pas drogowy gminnej drogi dojazdowej. Grunty przyległe położone były na terenie oznaczonym symbolem MN/RL - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na dużych działkach leśnych. Prawidłowo więc rzeczoznawca dokonała wyceny z uwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie do porównań także nieruchomości zabudowanych zabudową jednorodzinną na terenach pastwisk i rolnych mieści się w symbolu RL. Wobec tego zarzuty skargi, co do niepodobieństwa części przyjętych do porównań nieruchomości są chybione.

Jak wynika z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organy dokonały prawidłowej oceny operatu, przy czym organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy o wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy z (...) r. Rzeczoznawca przeprowadziła analizę rynku lokalnego na terenie gmin I. i S. B. Jest to najbardziej reprezentatywny rynek lokalny dla wycenianej nieruchomości, który biegła szczegółowo opisała w operacie. Niezrozumiałe są zarzuty skargi, że rzeczoznawca powinna objąć analizą rynek regionalny lub dokonać wyceny metodą kosztową. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zastosowanie tego podejścia oraz dokonanie analizy rynku regionalnego jest dopuszczalne, gdy nie ma możliwości analizy rynku lokalnego. W przedmiotowej sprawie analiza rynku lokalnego była możliwa na podstawie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Należy podkreślić, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do dokonania porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza rynku to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W tym zakresie organy nie naruszyły wyżej wskazanego przepisu ani przepisu art. 80 k.p.a.

Skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła innego operatu, z którego wynikałaby inna wartość odszkodowania.

Odnośnie zarzutu powoływania się przez organ I instancji na dokumenty archiwalne nie dołączone do akt sprawy, to wskazać należy, że jak wyjaśnił organ odwoławczy chodziło o dokumentację archiwalną zgromadzoną w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. (...), a dotyczącą ustalenia, które działki ewidencyjne obecnie odpowiadają dawnym działkom zajętym pod drogi, a oznaczone wówczas jako (...),(...),(...),(...),(...). Wojewoda (...) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzję wyjaśnił zmianę numeracji działek i określił ich powierzchnię, wskazując że pochodzą one z dawnej księgi wieczystej "(...)". Wynika to także z dokumentów zebranych w postępowaniu administracyjnym tj. wcześniej już powołanego opisu i mapy sporządzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnicy Ewidencji Gruntów i Budynków w B. z (...) r. Wobec tego uchybienie organu I instancji nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Jedynie ubocznie należy wskazać, że wobec wydania przez Wojewodę (...) decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy kwestionowanie w postępowaniu odszkodowawczym powierzchni i numerów ewidencyjnych działek, które jako własność uczestników przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy nie może być skuteczne. Deklaratoryjne decyzje określały bowiem powierzchnie działek, ich położenie oraz wskazywały adresata decyzji - byłego właściciela.

Odnośnie zarzutu skarżącej o niezawiadomieniu jej o oględzinach nieruchomości przez rzeczoznawcę wskazać należy, że jest on niezasadny. Nie były to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zarządzone przez organ administracji publicznej. Rzeczoznawca majątkowy, który sporządza operat szacunkowy wyceny nieruchomości, nie ma obowiązku zawiadomienia stron postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. Sporządzanie operatu i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 V 2013 r. I OSK 2366/11 lex 1343875).

Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3, 77 § 1 i 7 k.p.a. Organy obydwu instancji przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe, prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zebrały i właściwie oceniły dowody, w tym operaty szacunkowe i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.