I SA/Wa 2468/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3046863

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. I SA/Wa 2468/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj.

Sędziowie WSA: Iwona Kosińska (spr.), Elżbieta Sobielarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) września 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia (...) września 2019 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania spółki (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez (...), prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w gminie (...) oznaczonego jako działki nr: (...) o powierzchni (...),(...) o powierzchni (...),(...) o powierzchni (...) ha oraz (...) o powierzchni (...).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda (...), na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147 z późn. zm.) powołaną wyżej decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez (...) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

Pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. spółka (...) złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. znak (...), podnosząc niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Decyzja ta nie może także naruszać praw osób trzecich. Minister uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że (...) stało się ogólnym następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego (...). Wnioskodawca posiada zatem przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Odwołując się do zapisów odpowiednich ksiąg wieczystych, organ uznał także, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy poprzednikowi prawnemu skarżącej przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. W tej kwestii Minister wyjaśnił, jaką formą władania jest zarząd o którym mowa w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Omówił także sposób rozumienia tego pojęcia wynikający z treści ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że istnienia prawa zarządu nie można domniemywać, a decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Następnie organ odwoławczy omówił treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) i wymienił rodzaje dokumentów, na podstawie których może nastąpić stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości.

Przechodząc do oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki pozostawania przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie (...), Minister wskazał, że wnioskodawca - spółka (...) przedłożyła do akt postępowania decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia (...) czerwca 1987 r. oraz decyzję Naczelnika Gminy z dnia (...) grudnia 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania-zarządu działek opisanych w załączniku do przedmiotowych decyzji. W ocenie organu odwoławczego wymienione powyżej decyzje nie potwierdzają istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu - (...) w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem. Organ odwoławczy przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, który stanął na stanowisku, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. W tej sytuacji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przywołane decyzje nie wskazują na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowych gruntów bądź na podstawie którego oddano grunty w użytkowanie przed datą 1 sierpnia 1985 r. Co do podniesionych w odwołaniu kwestii wpisów w księgach wieczystych, w których widnieją wpisy "Skarb Państwa - (...)" Minister wyjaśnił, że wskazana przez skarżącą spółkę okoliczność odnosi się jedynie do księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr (...) oraz księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr (...), gdzie w dziale drugim tych ksiąg wieczystych widnieje wpis "(...)", natomiast podstawę wpisu stanowi odpowiednio umowa sprzedaży nieruchomości z dnia (...) kwietnia 1976 r. Rep. (...) (w odniesieniu do działki nr (...)) oraz umowa sprzedaży nieruchomości z dnia (...) marca 1975 r. Rep. (...) (w odniesieniu do działek nr (...)), których treść wskazuje, że prawo własności przedmiotowych nieruchomości zostało nabyte na rzecz Skarbu Państwa. W takim wypadku skutkiem zawarcia przedmiotowych umów sprzedaży było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a nie powstanie prawa zarządu do przedmiotowych gruntów.

Odnosząc się do powołanego w odwołaniu oświadczenia skarżącej spółki - (...) z dnia (...) września 2013 r., organ odwoławczy stanął na stanowisku, że również to oświadczenie nie może zostać uznane za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., potwierdzający prawo zarządu. Przedłożony dokument w postaci oświadczenia nie potwierdza istnienia prawa zarządu w stosunku do przedmiotowych gruntów, ponieważ nie wskazuje jednoznacznie, na podstawie jakich dokumentów powstał tytuł prawny do sprawowania zarządu lub użytkowania, a które zaginęły lub uległy zniszczeniu. Skorzystanie przez wnioskodawcę ze środka dowodowego w postaci oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym możliwe jest jedynie wówczas, gdy oświadczenie takie jednoznacznie wskazuje na dokumenty, które stanowią tytuł prawny zarządu lub użytkowania, a których nie można odtworzyć ze względu na zaginięcie lub zniszczenie, co wynika wprost z przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1834/17). Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 80 i art. 77 k.p.a., Minister stwierdził, że nie sposób przyjąć, by organ I instancji dopuścił się naruszenia obowiązków wynikających z tych przepisów. Organ I instancji w toku postępowania pismem z dnia (...) września 2017 r. zwrócił się do wnioskodawcy oraz Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o udzielenie informacji, czy istnieją jakiekolwiek dokumenty, które wskazują na przekazanie przedmiotowych nieruchomości w zarząd lub użytkowanie na rzecz (...). Jednocześnie pismem z dnia (...) września 2017 r. skarżąca spółka (...) wystąpiła do Archiwum Państwowego z prośbą o udzielenie informacji, czy zachowała się dokumentacja świadcząca o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd lub użytkowanie na rzecz (...). W odpowiedzi Archiwum Państwowe poinformowało w piśmie z dnia (...) września 2017 r., że nie odnaleziono stosownej dokumentacji świadczącej o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. Z wyjaśnień udzielonych przez Starostę w piśmie z dnia (...) października 2017 r. wynika, że brak jest decyzji o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd lub użytkowanie na rzecz (...). Wobec powyższego Minister stanął na stanowisku, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji z dnia (...) grudnia 2017 r. prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka posiadania przez (...) w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowych działek.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) września 2019 r. nr (...) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło (...). W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa:

I - materialnego, czyli:

- art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy) poprzez ich błędną wykładnię objawiającą się uznaniem przez organ, że poprzednik prawny skarżącej spółki nie uzyskał, z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej spółki uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez odmowę uznania mocy dowodowej: umów, zawartych w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej spółki prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że ww. dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.), stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu, II - procesowego, czyli: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek nierzetelnego i niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, polegającego na: nieprzesłuchaniu wskazanych przez skarżącą spółkę świadków, pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania, w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 121). Zgodnie z jego treścią w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank (...)(...), które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W dniu 10 lutego 1998 r. zostało wydane rozporządzenie przez Radę Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 i § 5 tego rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej zasadnicze znaczenie dla oceny jej prawidłowości ma stan prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych podstawą do stwierdzenia istnienia w tej dacie prawa zarządu konkretnej nieruchomości jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami o których mowa wyżej, może wezwać państwowe osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli natomiast wskazane wyżej dokumenty nie zachowały się, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają prawa.

Należy zgodzić się z organami obu instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki do przedmiotowych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca spółka nie wylegitymowała się istnieniem w stosunku do przedmiotowych działek jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia.

Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów ksiąg wieczystych (...), na treść których powołuje się skarżąca spółka, wynika, że działka nr (...) stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę (...), działka nr (...), nr (...) oraz działka nr (...) w dziale II jako władającego ma wpis: "Skarb Państwa - (...)". Podstawę tych wpisów stanowią umowy sprzedaży z lat 1975-1976. Z treści tych umów jednoznacznie wynika, że "wymienieni pod 2/ i 3/ oświadczają, że działają w imieniu Państwa - (...)" a także, że przedmiotowa nieruchomość zostaje sprzedana "Państwu - (...)". W tej sytuacji wyjaśnić należy, że do dnia 31 lipca 1985 r. nabyte w formie umowy sprzedaży grunty nabywane były na własność Skarbu Państwa. Następnie już jako tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym (a takim było (...)) i organizacjom społecznym w użytkowanie. Przekazanie to odbywało się w drodze decyzji, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), które to prawo użytkowania później przekształciło się w zarząd, na mocy art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Dopiero od dnia 1 sierpnia 1985 r., tj. daty wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, sama umowa sprzedaży świadczyła, na mocy art. 8 ust. 3 tej ustawy, o nabyciu przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu. Skarżąca spółka nie przedstawiła decyzji o przekazanie przedmiotowych działek w użytkowaniu, a umowy, na które się powołuje, zawarte zostały w latach 1975-1976. W tej sytuacji nie można uznać takich umów sprzedaży za dokumenty potwierdzające prawo zarządu do gruntu istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r., gdyż zostały one zawarte w latach 1975-1976 i świadczą wyłącznie o tytule własności Skarbu Państwa, nie przyznając natomiast przedsiębiorstwu państwowemu żadnych praw rzeczowych do gruntu. Nadto same odpisy z ksiąg wieczystych nie dowodzą istnienia prawa zarządu do gruntu. Potwierdza to postanowienie Sądu Najwyższego z 14 czerwca 1963 r. sygn. akt I CR 336/63, zgodnie z którym "wpis działu II jest jedynie wskazaniem podmiotu uprawnionego do wykonywania w imieniu Skarbu Państwa prawa własności". Strona skarżąca wezwana do przedstawienia innych niż wpis w księdze wieczystej dowodów na istnienie prawa zarządu, takich dowodów nie przedstawiła, a wobec zakwestionowania twierdzenia o powstaniu zarządu z mocy prawa należy uznać za prawidłową ocenę organów, że sam wpis w księdze wieczystej o treści wskazanej wyżej nie stanowi w takiej sytuacji dowodu na istnienie prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa państwowego.

Skarżąca spółka na dowód przysługiwania prawa zarządu do spornych działek powołała się także na dwie decyzje: Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia (...) października 1987 r. i Naczelnika Gminy z dnia (...) grudnia 1989 r. o zmianie wysokości ustalonej dla (...) opłaty rocznej za zarząd gruntem. W ocenie skarżącej dokumenty te dają wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji stanęły na stanowisku (z powołaniem na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego), że legitymowanie się przez skarżącą jedynie decyzjami o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w treści takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu, brak jest również decyzji wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985 r. o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie na rzecz (...). Na istnienie takiej decyzji nie wskazują również powołane przez skarżącą decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za zarząd nieruchomościami. Sąd przychyla się do argumentacji organów administracji, jednocześnie wskazując, że jest to pogląd ugruntowany zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., Nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., Nr 3, poz. 55) stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 uznał, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Oznacza to, że ponieważ decyzje ustalające opłatę roczną za zarząd - użytkowanie nieruchomości w żaden sposób nie powołują się ani nie nawiązują do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10, 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego faktu istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jej poprzednikowi prawnemu. Jak już wyżej wskazano zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych (...), podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Natomiast, jak już wskazano uprzednio, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, ani żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu jej poprzednika prawnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Równocześnie wyjaśnić należy, że w odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły lub uległy zniszczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/09, opubl. CBOSA). Sytuacji takiej jednak skarżąca spółka nie podniosła w toku postępowania i nie wskazała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Co do zasady można dowodzić istnienia zarządu na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia). Jednakże znajdujące się w aktach sprawy, złożone przez skarżącą spółkę oświadczenia Prezesa Zarządu Dyrektora Generalnego oraz Wiceprezesa Członka Zarządu ds. finansowych z dnia (...) września 2013 r. stwierdzają jedynie, że sporne działki znajdowały się w zarządzie i użytkowaniu skarżącej spółki, nie wymieniają jednak żadnego dokumentu (decyzji), którym przekazano by te działki państwowej osobie prawnej, a które nie zachowały się. Nadto oświadczenia te nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Nie mogą zatem być uznane za oświadczenia założone w trybie art. 75 k.p.a.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obydwu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd) to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo a następnie spółkę z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu.

Ze względu na podniesione w skardze zarzuty Sąd zwraca dodatkowo uwagę, że zeznania wskazanych przez skarżącą świadków mogłyby stanowić dowód stwierdzający prawo zarządu (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Trzeba jednak mieć na uwadze, że tego rodzaju dowód ma prawne znaczenie jedynie wówczas, gdy zostanie w sposób pewny ustalone, że konkretne dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostaną ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale nie zachowały się (np. zostały zniszczone, zaginęły). Same zeznania świadków, bez potwierdzenia istnienia odpowiednich dokumentów dowodzących istnienia prawa zarządu jednostki państwowej, nie może stanowić samodzielnego dowodu potwierdzającego istnienie tego prawa. Przeprowadzenie zatem takiego dowodu w realiach rozpatrywanej sprawy było zbędne, bo nie mogłoby mieć żadnego prawnego znaczenia w sprawie.

Nie jest również zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd poprzednika prawnego skarżącej spółki przedmiotowymi działkami, to zarówno Wojewoda, jak i Minister Inwestycji i Rozwoju trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej spółki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.