I SA/Wa 2127/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

I SA/Wa 2127/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1730407

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2127/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Tomasz Wykowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...), po rozpatrzeniu odwołania B.M., decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w W. z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) o odmowie zwrotu na rzecz W.M., S.M., B.M. oraz A.D. nieruchomości położonej w W., w (...), stanowiącej obecną działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr (...) (stanowiącą własność Skarbu Państwa), będącej częścią dawnych działek ewidencyjnych nr (...), (...) z dawnego obrębu (...).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Starosta Powiatu w W. decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) odmówił zwrotu na rzecz W.M., S.M., B.M. oraz A.D. nieruchomości położonej w W., w (...), stanowiącej obecną działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr (...) (stanowiącą własność Skarbu Państwa), będącej częścią dawnych działek ewidencyjnych nr (...), (...) z dawnego obrębu (...).

Od powyższej decyzji B.M. wniósł odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) - zwanej dalej "ugn" poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do realizacji celu, pod jaki została wywłaszczona nieruchomość. Odwołujący się ponadto zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i braku wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy, tj. ustalenia w jakim czasie została rozpoczęta realizacja celu wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...). W związku z powyższym odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu w W. w całości i orzeczenie, co do istoty lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w W. z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w Rozdziale 6 Działu III ugn. W myśl art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ugn, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego np. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Mając na względzie treść powołanych przepisów należało wskazać, że na organie rozpoznającym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy w sprawie zachodzi co najmniej jedna z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Przy czym "zbędność" nieruchomości powinna być oceniana na podstawie tych samych dokumentów, które stanowiły podstawę do uznania jej niezbędności przy orzekaniu o wywłaszczeniu. Przy ogólnie określonym celu wywłaszczenia ocena musi zostać dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, a także na podstawie stanu faktycznego po wywłaszczeniu nieruchomości. Ogólne określenie celu, np. pod budowę osiedla mieszkaniowego, umożliwia zaliczenie w poczet realizacji celu różnego rodzaju prac. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07 przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich, jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia został zawarty w decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) maja 1974 r., nr (...) orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr (...), (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r., a także nr (...), (...) z dnia (...) czerwca 1973 r. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej W. nr (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r. ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego (...) na terenie położonym w W. na (...), natomiast decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r. ustalono lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego (...) na terenie w W. na (...). Prezydium Rady Narodowej W. decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 1973 r. ustaliło lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami (...), zaś decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 1973 r. ustaliło lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego (...). Aktualnie działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...) odpowiada części wywłaszczonych działek ewidencyjnych nr (...), (...) z dawnego obrębu (...), a także stanowi fragment ulicy (...). Z informacji udzielonej przez Delegaturę Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w (...) pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. wynika, że ww. działka ewidencyjna leży w pasie drogowym ulicy (...). Zgodnie z załącznikiem Nr (...) do uchwały Rady Miasta W. Nr (...) z dnia (...) września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych ulica (...) stanowi drogę publiczną o kategorii gminnej. Wcześniej zaś, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: (...) (Dz. U. Nr (...), poz. (...)) była ulicą miejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. W dniu 11 października 2012 r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że działka ewidencyjna nr (...) stanowi drogę i jest wyasfaltowana.

Odpowiadając na zarzuty odwołującego się Wojewoda (...) podkreślił, że z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą, bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13 kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Starosta Powiatu w W. wydając decyzję z dnia (...) grudnia 2013 r. zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie kwestionowanego przez odwołujących się orzeczenia administracyjnego. Organ pierwszej instancji dokonał również wszechstronnej oceny na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko swoje wyraził w uzasadnieniu decyzji w sposób wymagany przez przepisy k.p.a.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.d.p." przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi i jego rozumienie, co do zasady, można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 883/07, biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni nad i powierzchni pod należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08). Natomiast definicja legalna drogi została określona w art. 4 pkt 2 u.d.p. Najistotniejszym wyróżnikiem tej definicji jest przyjęcie, że droga stanowi budowlę, a nie grunt (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 568/08). Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne fortyfikacje, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowle, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje, które stanowią całość techniczno-użytkową. Pojęcie ulicy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 3 u.d.p. poprzez odesłanie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z przedmiotową definicją legalną ulica stanowi rodzaj drogi, która zlokalizowana jest na terenie zabudowy lub terenie, który przeznaczony jest do zabudowy, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowym elementem definicji ulicy jest możliwość zlokalizowania w jej ciągu torowiska tramwajowego.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania należało uznać, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy (...) został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości bowiem jej teren został przeznaczony zgodnie z decyzjami Prezydium Rady Narodowej W. na osiedle mieszkaniowe (...) oraz ulice miejskie w rejonie tego osiedla mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że powyższa inwestycja została zrealizowana.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07 na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn.

Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę, że z treści art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 u.d.p. wynika, że drogi powiatowe stanowią własność powiatu, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08 zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Zdaniem Wojewody, powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ugn uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika art. 2a u.d.p., prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. W związku z powyższym zdaniem Wojewody (...) zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ugn jest niezasadny. W związku z przedstawionym stanem faktycznym Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu w W. z dnia (...) grudnia 2013 r. nie narusza art. 136 ugn.

Od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...) B.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji art. 140 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie oparcia decyzji przez organ I instancji o arbitralnie wybrane dokumenty, podczas gdy obowiązkiem organów obu instancji było przeanalizowanie wszystkich dokumentów powstałych przed wywłaszczeniem, wyciągnięcie wniosku z nieistnienia określonej dokumentacji, jak również wszechstronne wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, tj. dokonanie ustalenia w jakim czasie została rozpoczęta i zakończona inwestycja na działce nr (...); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że: - w ustalonym stanie faktycznym przy faktycznym przeznaczeniu nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej - doszło do zrealizowania celu, pod jaki została wywłaszczona nieruchomość, tj. budowa (...); - ustalony stan faktyczny sprawy stanowił podstawę do zastosowania art. 137 ust. 1 ugn, polegającego na przyjęciu, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminach określonych w tym przepisie, tj. że prace rozpoczęto w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz że cel wywłaszczenia został zrealizowany w okresie 10 lat od dnia, od chwili, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W skardze skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu W. z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...); 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu B.M. wskazał, że wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz dokonanie ustaleń zgodnych z zasadą prawdy materialnej było obowiązkiem organu II instancji z mocy art. 140 w związku z art. 136 k.p.a. Ustalenie i skonkretyzowanie celu na jaki wywłaszczona została działka, jak również ustalenie daty rozpoczęcia i zakończenia prac służących celowi wywłaszczenia powinny zostać należycie zbadane oraz wyjaśnione, są bowiem niezbędne do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej zatem kolejności organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia mają charakter uzupełniający i nie mogą być, same w sobie, przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny okoliczności istotnych dla określenia celu wywłaszczenia, nie uwzględnił bowiem faktu, że początkowo ul. (...) (obecnie kategorii gminnej), na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: (...) - zakwalifikowana była do kategorii dróg wojewódzkich. Nie sposób natomiast, w kontekście zasady swobodnej oceny dowodów, przyjąć że budowa drogi wojewódzkiej służyła celom osiedla mieszkaniowego - w istocie przedmiotowa droga została wybudowana bez związku z powstającym osiedlem mieszkaniowym. Decyzja o wywłaszczeniu działki nr (...) mogłoby zostać ewentualnie uznana za uzasadnioną, gdyby wskazano, że wywłaszczenie następuje na cel budowy drogi wojewódzkiej, co jednak nie miało miejsca. Istotnym uchybieniem dowodowym było również zaniechanie przez organy obu instancji dokonania ustaleń, w jakim okresie po wydaniu ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej na działce nr (...) rozpoczęła się inwestycja realizująca cel wywłaszczenia oraz kiedy ostatecznie inwestycja w postaci ul. (...) została zrealizowana. Niewątpliwie ul. (...), położona w (...), stanowi inwestycję o tak istotnym znaczeniu, że istniała możliwość uzyskania oficjalnej informacji w zakresie daty rozpoczęcia oraz zrealizowania tej inwestycji, chociażby poprzez zwrócenie się o nadesłanie stosownej dokumentacji do instytucji, która była inwestorem, odpowiednich jednostek W., czy też za pomocą odpowiednio powiększonych zdjęć lotniczych. Niestety organy obu instancji dopuściły się arbitralnego zaniechania W tym zakresie. Powyższe uchybienie stanowiło w konsekwencji o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia. mimo że okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności jej ustalenie było niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 137 ust. 1 ugn.

Skarżący zauważył, że organ II instancji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o odmowie zwrotu działki nr (...) dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do zrealizowania celu pod jaki została wywłaszczona nieruchomość. Zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy możliwości zwrotu nieruchomości było ustalenie i właściwa ocena celu na jaki wywłaszczona została nieruchomość, przy czym kwestia ta nie została przez organy należycie i dostatecznie zbadana, ani właściwie oceniona. W konsekwencji wydana w sprawie decyzja narusza art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Wojewoda (...) błędnie uznał, że przeznaczenie w ewidencji gruntów działki nr (...) z obr. (...) pod drogę publiczną obecnie kategorii gminnej, zaś uprzednio rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich - stanowi o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości na cel zgodny z wywłaszczeniem, tj. budową (...). Wprawdzie w ramach celu wywłaszczenia można było budować nie tylko bloki mieszkalne, ale również budynki usługowe, urządzenia infrastruktury, czy ciągi komunikacyjne, to jednak ciągi te powinny mieć charakter lokalny odpowiadający potrzebom projektowanego osiedla. Powyższa konstatacja implikuje wniosek, że do infrastruktury służącej osiedlu mieszkaniowemu nie mogą zostać zaliczone drogi o kategorii wojewódzkiej, które w chwili ich budowy nie pozostawały z osiedlem mieszkaniowym w jakimkolwiek związku funkcjonalnym.

Jak wynika z przyjętych za swoje przez organ II instancji ustaleń faktycznych ul. (...) w roku 1986, w której pasie znajduje się działka nr (...) posiadała kategorię drogi wojewódzkiej. Organ błędnie zastosował zatem przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn uznając, że stanowią one podstawę do oddalenia wniosku o zwrot nieruchomości. W niniejszej sprawie nie został w istocie zrealizowany cel zgodny z przeznaczeniem nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ za cel ten nie można uznać wybudowania na działce nr (...) obecnej ul. (...), gdyż droga ta w latach 80-tych miała kategorię drogi wojewódzkiej i pod taki cel - drogi publiczne, nie zaś budowę osiedla mieszkaniowego, działka nr (...) powinna była zostać wywłaszczona.

Gdyby nawet przyjąć za organem II instancji, że wybudowanie drogi wojewódzkiej stanowiło realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę (...), to zgodnie z powołanymi przez organ przepisami art. 136 i 137 ugn o zbędności nieruchomości decyduje nie tylko niezrealizowanie celu wywłaszczenia, ale również niezrealizowanie go w określonym terminie. Przepis art. 137 ust. 1 ugn jednoznacznie stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawie nie poczyniono jednak ustaleń kiedy obecna działka nr (...) z obr. (...) została przeznaczona pod drogę i kiedy faktycznie rozpoczęto prace związane z budową drogi na tej działce - mimo, że była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, obowiązek zwrotu powstaje, gdy wystąpi chociaż jedna z przesłanek zbędności nieruchomości, przy czym przesłanki te w sposób wyraźny wskazują na okres w jakim powinno nastąpić rozpoczęcie lub zakończenie prac związanych z realizacją decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i jednoznacznym brzmieniem przepisu, nawet - jeżeli prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostaną podjęte, ale po upływie 7 lat od daty uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany, ale nastąpi to po upływie 10 lat, to spełniona zostaje ustawowa przesłanka zwrotu, gdyż ustawa nie przewiduje tu jakichkolwiek wyjątków (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 137 ugn, LEX). W związku z powyższym organy obu instancji, stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość leży w pasie drogowym ulicy (...), powinny były ustalić również w jakiej dacie zostały rozpoczęte prace, ewentualnie w jakiej dacie prace te zostały zakończone. Zupełny brak poczynienia w sprawie ustaleń, co do kwestii daty rozpoczęcia i zakończenia prac na działce nr (...) decyduje o arbitralności przyjęcia, że inwestycja została zrealizowana w terminie - co z kolei stanowi o rażącym naruszeniu art. 137 ust. 1 ugn przez jego nieprawidłowe, bo dowolne zastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono ponadto, że zwrot nieruchomości - działki nr (...) jest niedopuszczalny, z uwagi na przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod drogi publiczne oraz treść art. 2 u.d.p. Jak wskazał organ przedmiotowa droga - ul. (...) jest drogą kategorii gminnej (zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr (...) Rady Miasta W. z dnia (...) września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych). Jednocześnie jednak zgodnie z poczynionymi przez organ ustaleniami pozostaje ona własnością Skarbu Państwa, co w świetle zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych, jest niedopuszczalne w kontekście przepisu art. 2a u.d.p. Oznacza to, że wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wzajemnie się wykluczają, tym bardziej że przeznaczenie nieruchomości pod drogę oraz dyspozycja art. 2a ust. 2 u.d.p., nie mogą wykluczać zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy zachodzą podstawy określone w art. 137 ust. 1 ugn do uznania jej za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości znaczenie ma, nie określenie przeznaczenia w ewidencji gruntów, ale faktyczne jej wykorzystanie we wskazanym w art. 137 ust. 1 ugn okresie.

Trzeba mieć na uwadze, że działka nr (...) jest jedynie w części wykorzystywana pod urządzenia drogowe. W konsekwencji uznać należało, że istnieje możliwość zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na realizację celu wywłaszczenia, co organ w zaistniałym stanie faktycznym powinien również przeanalizować, a czego zaniechał. Całkowity brak poczynienia przez organy obu instancji ustaleń, co do kwestii daty rozpoczęcia i zakończenia prac na działce nr (...), nieuwzględnienie faktu, że ul. (...) została początkowo zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, jak również zaniechanie rozważenia możliwości zwrotu części działki stanowi w konsekwencji o rażącym naruszeniu art. 137 ust. 1 ugn przez jego nieprawidłową, dowolną interpretację oraz zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącym, a organami administracji publicznej koncentruje się na tym, na jaki cel został wywłaszczony, na mocy ostatecznej decyzji z dnia (...) maja 1974 r., nr (...), grunt obejmujący teren obecnej działki ewidencyjnej nr (...) i czy cel ten mieścił się w celu wywłaszczenia wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej, a jeżeli tak, to czy przedmiotowy grunt w całości bądź w części stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ugn.

Z akt sprawy wynika, że sporny grunt (obecna działka nr (...)) zawierał się w granicach terenu wywłaszczonego na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika (...) z dnia (...) maja 1974 r., nr (...) (wydruk z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z dnia (...) maja 2012 r.). Celem wywłaszczenia tej części terenu (który przed wywłaszczeniem był terenem rolnym) miała być budowa ulicy miejskiej (szczegółowy cel wywłaszczenia) zlokalizowanej w granicach zewnętrznych inwestycji w postaci budowy (...) p.n. "(...)" (ogólny cel wywłaszczenia). Wobec tego, że inny inwestor miał realizować ulice miejskie, a inny pozostałą infrastrukturę osiedlową, zostały wydane osobne decyzje lokalizacyjne - decyzja lokalizacyjna nr (...) z dnia (...) czerwca 1973 r. dotycząca lokalizacji osiedla mieszkaniowego "(...)" oraz decyzja nr (...) z dnia (...) czerwca 1973 r. dotycząca lokalizacji ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "(...)". Na ten cel wskazuje też wniosek o wywłaszczenie z dnia (...) kwietnia 1974 r. Z porównania fragmentu planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją nr (...) z dnia (...) września 1982 r. (dołączonego do pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia 13 czerwca 2002 r.) oraz szkicu graficznego (dołączonego do pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia 11 lutego 2000 r.) wynika, że przedmiotowy grunt miał być przeznaczony pod ul. (...) (łączącą się z ul. (...), która stanowiła północną granicę os. (...)). Trafnie zatem Wojewoda (...) wskazał, że cel wywłaszczenia spornego gruntu obejmował budowę ulicy w ramach (...)"(...)". Skarżący, ustalenia te neguje, ale sam nie przedstawił żadnego przeciwdowodu wskazującego, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był inny bądź że budowa ul. (...) - późniejszej drogi wojewódzkiej była inwestycją odrębną, wykraczającą poza cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej (budowa (...)"(...)").

Jeżeli chodzi o to, czy przedmiotowy grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, trzeba w tym zakresie odwołać się do stanowiska jakie zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376). Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku dokonał wykładni przepisu art. 137 ust. 1 ugn na tle spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. Trybunał wskazał, że w pierwszej kolejności organ administracji orzekający w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi ocenić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości. W tym zakresie miarodajna jest data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Trybunał stwierdził, że organ może oceniać, czy w sprawie upłynęły terminy dotyczące rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn, tylko wówczas, gdy w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został na nieruchomości zrealizowany.

Mając na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd zwraca uwagę, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wpłynął do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. w dniu 18 grudnia 1997 r. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że cel wywłaszczenia - budowa ulicy miejskiej (ul. (...)) został na działce nr (...) zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot. Z pisma B.M. z dnia 26 października 1982 r. wynika, że ojciec skarżącego interesował się losem nieruchomości wywłaszczonych na mocy decyzji wywłaszczeniowej z dnia (...) maja 1974 r. W piśmie tym domagał się od Prezydenta W. zwrotu jedynie części wywłaszczonej nieruchomości o pow. (...) m2 przy ul. (...), która - jego zdaniem - nie została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, lecz oddana na cel prywatny (budowę stacji obsługi samochodów) bądź przyznania za ten grunt działki zamiennej. Wydaje się, że żądanie zawarte w powyższym piśmie B.M. dotyczyło terenu działki nr (...), na której usytuowany jest budynek diagnostyki samochodowej (protokół oględzin z dnia 11 października 2012 r.). Z treści wniosku o zwrot z dnia 16 grudnia 1997 r. wynika, że mimo iż dotyczy on ogólnie wszystkich niewykorzystanych na cel wywłaszczenia działek, to - zdaniem spadkobierców B.M. - niewykorzystany na cel wywłaszczenia został grunt położony przy zbiegu ul. (...) i (...) oraz wspomniany wyżej grunt przy ul. (...). Z akt sprawy, w tym pism stron, nie wynika, że w dacie złożenia wniosku o zwrot ul. (...) nie była zrealizowana, faktu tego nie kwestionowali w tym okresie wnioskodawcy zwrotu. O wybudowaniu ul. (...) przed datą złożenia wniosku o zwrot także świadczy to, że ulica ta została w 1986 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. (Dz. U. Nr (...), poz. (...)). Gdyby ulica ta wówczas nie istniała, to nie byłoby możliwości nadania jej kategorii drogi publicznej o randze ponadlokalnej. Rację należało zatem przyznać Wojewodzie (...), że w niniejszej sprawie grunt oznaczony jako działka nr (...) nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn. Teren ten znajduje się w pasie drogowym ul. (...), co wynika z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia 23 lutego 2000 r., pisma Naczelnika Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatury w (...) z dnia 24 kwietnia 2008 r. oraz ustaleń poczynionych w toku oględzin nieruchomości. W tej sytuacji wniosek o zwrot tegoż gruntu nie mógł być uwzględniony. Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że zwrot gruntu na którym wybudowano drogę publiczną - najpierw wojewódzką, a obecnie gminną (rzecz wyłączoną z powszechnego obrotu) nie jest możliwy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2a ust. 2 u.d.p. samorządowe drogi publiczne mogą być wyłącznie własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja ugn w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie może zaś naruszać ustawy o drogach publicznych w zakresie gospodarki nieruchomościami drogowymi (art. 2 ugn).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że nadanie w 1986 r. ul. (...) kategorii drogi wojewódzkiej świadczy o tym, iż droga ta nie była objęta realizacją celu wywłaszczenia w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "(...)". Sąd zwraca uwagę, że celem wywłaszczenia terenu obejmującego obecną działkę nr (...) była budowa ulicy miejskiej do obsługi osiedla mieszkaniowego. Kwestia jej realizacji odnosi się do kryterium faktycznego, a nie formalnego. Jak wyżej wspomniano zaliczenie ul. (...) do kategorii drogi wojewódzkiej świadczy o tym, że inwestycja w zakresie budowy tej drogi została zrealizowana i w sensie faktycznym funkcjonowała ona jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "(...)", ale też miała znaczenie ponadlokalne. Droga ta - zdaniem Ministra Komunikacji - spełniała zatem w dacie wydania rozporządzenia z dnia 17 listopada 1986 r. odpowiednie warunki techniczno-budowlane właściwe dla dróg wojewódzkich i w związku z tym nastąpiło jej zaliczenie do kategorii drogi wojewódzkiej. Zagadnienie formalnego zaliczenia ul. (...) do kategorii drogi publicznej nie miało zatem znaczenia dla oceny wystąpienia w niniejszej sprawie faktycznej przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie było możliwe, tak jak tego domaga się skarżący, zgromadzenie dokumentacji szczegółowo obrazującej przebieg prowadzonego na spornym gruncie procesu inwestycyjnego. Staroście (...), mimo czynionych prób, udało się jedynie uzyskać akta wywłaszczeniowe (pismo BGN Delegatury w (...) z dnia 20 marca 2013 r.). Brak natomiast pozwoleń na budowę ulic (pismo Naczelnika Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatury w (...) z dnia 24 kwietnia 2008 r.).

Sąd podziela stanowisko B.M., że w niniejszej sprawie organy błędnie zakwalifikowały działkę nr (...) jako własność Skarbu Państwa. Z pisma Urzędu W. BGN Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa z dnia 7 lipca 2009 r. wynika, że działka nr (...) została skomunalizowana i stanowi własność Miasta W. Z pisma Urzędu W. BGN Delegatury w (...) z dnia 22 stycznia 2013 r. wynika, że na mocy uchwały Nr (...) Rady W. z dnia (...) września 2003 r. ul. (...) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wobec tego sporny grunt - droga publiczna gminna jest własnością Miasta W., w związku z czym Prezydent W., stosując przepis art. 142 ust. 2 ugn, prawidłowo wyłączył się z prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania zwrotowego (postanowienie z dnia (...) grudnia 2011 r., nr (...)). Błędne ustalenie właściciela spornego gruntu nie miało zatem żadnego wpływu na wynik sprawy.

Z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia 23 lutego 2000 r. i pisma Naczelnika Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w (...) z dnia 24 kwietnia 2008 r. wynika, że ul. (...) została zrealizowana, a działka nr (...) leży w pasie drogowym ul. (...) (w liniach rozgraniczających tej ulicy). Wobec tego nie jest możliwy, jak tego domaga się skarżący, częściowy zwrot tejże nieruchomości. Zasięg przestrzenny drogi publicznej wyznaczają granice pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W granicach pasa drogowego drogi gminnej nieodpłatny trwały zarząd sprawuje jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi (art. 22 ust. 1 u.d.p.), a jeżeli taka jednostka nie została powołana, to taką przestrzenią administruje zarządca drogi (art. 19 ust. 1 i 5 u.d.p.).

Wobec tego Sąd nie dopatrzył się wskazywanych przez B.M. istotnych i mogących mieć wpływ na wynik sprawy naruszeń przez Wojewodę (...) przepisów art. 140 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przez ten organ przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.