Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2229054

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 8 czerwca 2016 r.
I SA/Wa 2126/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik.

Sędziowie WSA: Dariusz Chaciński (spr.), Anna Wesołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skarg M. M., M. M., I. W., J. B., J. W., K. S., M. W., M. H., W. T. i M. T. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...));

2)

zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. M. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

3)

zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Uzasadnienie faktyczne

Minister Zdrowia decyzją z (...) września 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z (...) grudnia 2014 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Z na własność Państwa (M. P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. w zakresie 11 dawnych parceli o oznaczeniach: 1(...) - stanowiących obecnie działkę ewidencyjną nr (...).

W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia wskazał na następujący stan sprawy.

Wnioskiem z 31 grudnia 1997 r. J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. (M. P. Nr 30, poz. 111) o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych:

a) R. - własność A. K., K. K., H. W. z K. i innych właścicieli,

b) S. - własność A. S.,

c) Z. - własność firmy Z. Sp. z o.o. w Z,

w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. - zwanego dalej orzeczeniem. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wnioskodawca wykazał, że jest jednym ze spadkobierców byłych właścicieli uzdrowiska R., wnukiem H. W., z domu K. Do wniosku przyłączyli się: brat wnioskodawcy - M. W. oraz J. B. (syn K. B. z domu H.) i M. M. z domu H.

Orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) - dalej: ustawa nacjonalizacyjna - oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Przedsiębiorstwo (...) z dniem ogłoszenia orzeczenia przechodziło na własność Państwa za odszkodowaniem w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami, wolne od obciążeń i zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Objęcie przedsiębiorstwa nastąpić miało zgodnie z § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) - dalej: rozporządzenie. Protokołem zdawczo-odbiorczym z (...) kwietnia 1948 r. przedstawiciel Przedsiębiorstwa Państwowego (...)" w obecności świadków: Wójta Gminy R. oraz Prezesa Gminnej Rady Narodowej w R., przejął w posiadanie Przedsiębiorstwa Państwowego "(...)" obiekty wyszczególnione w przedmiotowym protokole (nieruchomości, urządzenia techniczne oraz ruchomości) od zarządców J. W., E. M., J. K. i B. z K. S., w obecności właścicieli K. K., H. W. z K., K. H., M. H., K. H., J. B., R. A., K. A., A. S., (...).

Decyzją z (...) marca 2005 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia z uwagi na przejęcie przedsiębiorstwa (...) z rażącym naruszeniem prawa, decyzją z (...) września 2005 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję.

Na skutek skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez "(...)" S.A., Zarząd Województwa (...) i Gminę R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 841/07, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z (...) września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z (...) marca 2005 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wyjaśnić w pierwszej kolejności zakres wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z (...) marca 1948 r. i na tej podstawie ustalić krąg stron postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zapewniając im udział w postępowaniu. Skargi kasacyjne wniesione przez J. W., I. W., M. W. oraz M. M. zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2008 r., OSK 1724/07.

W dniu 27 lipca 2009 r. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S. złożyli wniosek o wydanie decyzji częściowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 35 parceli. W dniu 28 sierpnia 2009 r. przedmiotowy wniosek poparli: M.M., M. M., M.M.

Decyzją z (...) grudnia 2009 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia w zakresie 35 parceli, uznając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z (...) maja 2011 r. uchylił w całości własną decyzję z (...) grudnia 2009 r. ze względu na słuszność zarzutu oparcia decyzji na nie obowiązujących oznaczeniach nieruchomości, skutkujących brakiem możliwości wykonania takiej decyzji oraz błędnego przyjęcia, że nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne oraz orzekł co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 31 parceli i naruszenia prawa w zakresie 4 parceli. Na skutek skargi wniesionej przez "(...)" S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z (...) maja 2011 r. Sąd w wyroku zarzucił organowi ograniczenie opisu nieruchomości "jedynie do podania wykazu kilkudziesięciu nieruchomości, zawierającego wyłącznie oznaczenia geodezyjne i numery ksiąg wieczystych bez wskazania, kto jest obecnym właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym (i na jakiej podstawie prawnej) tych nieruchomości". Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania.

W dniu 4 stycznia 2011 r. wnioskodawcy ograniczyli wniosek do wydania decyzji częściowej obejmującej 13 parceli. Następnie, kolejnym wnioskiem z 22 września 2014 r., który zmienił wniosek z 27 lipca 2009 r., wnioskodawcy wnieśli o wydanie decyzji częściowej w zakresie 11 parceli. Organ przychylił się do tego wniosku i prowadził od tej chwili odrębne postępowanie dla 11 parceli oraz odrębne dla 24 parceli. Wnioskodawcy uzasadnili zmianę wniosku o wydanie decyzji częściowej faktem, iż 11 parceli stanowi w chwili obecnej wyłączną własność Skarbu Państwa, których użytkownikiem wieczystym jest jeden podmiot, tj. "(...)" S.A., i co do którego nie ma wątpliwości w zakresie ustalenia istotnych danych ewidencyjnych działek, a także ich usytuowania.

Wszystkie 11 parceli, będących przedmiotem zaskarżonych decyzji nadzorczych Ministra Zdrowia, figurują w protokole zdawczo - odbiorczym z (...) kwietnia 1948 r. Wnioskodawcy składając wniosek o wydanie decyzji częściowej w zakresie ww. parceli, wywiedli swój interes prawny na podstawie następstwa prawnego po osobach, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości obejmującej 11 parceli, tj. po: H. z K. W., K. K., K. H., M. H., K. H.

Z uwagi na to, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy przedmiotowy wniosek, był K. K. i M. M., organ ustalił, iż stronami niniejszego postępowania są również M. M., M. M. i M. M. (ten ostatni z tytułu nabycia w drodze sprzedaży części spadku).

W toku postępowania organ nadzoru posłużył się opinią biegłego geodety R. K., celem ustalenia na podstawie ksiąg wieczystych, map geodezyjnych i akt sprawy, kto był i obecnie jest właścicielem nieruchomości położonych w R. przejętych orzeczeniem i wymienionych w protokole zdawczo - odbiorczym z (...) kwietnia 1948 r. oraz jak przebiegały zmiany prawa własności tych nieruchomości; czy następowały zmiany granic nieruchomości objętych protokołem zdawczo-odbiorczym oraz ich numeracji, a jeżeli tak, to jak przedstawiają się chronologicznie te zmiany; aktualnych numerów ewidencyjnych przedmiotowych nieruchomości. Opinia została sporządzona przez biegłego geodetę w styczniu 2013 r. Z uwagi na zastrzeżenia zgłaszane przez strony była kilkakrotnie uzupełniana i poprawiana. Ostatecznie biegły geodeta ustalił w zakresie 11 parceli, że stanowią one obecnie działkę o nr (...) o pow. (...) ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...), z której wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki "(...)" S.A. na podstawie decyzji Wojewody (...) z (...) maja 1994 r.

W dniu (...) grudnia 2014 r. Minister Zdrowia wydał decyzję stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia w zakresie 11 dawnych parceli, szczegółowo wskazanych w decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wprawdzie orzeczenie Ministra Zdrowia wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, czyli spełniona została jedna z przesłanek nieważnościowych określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki - wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) - nie można stwierdzić nieważności orzeczenia. Skarb Państwa, co jest potwierdzone wpisem do księgi wieczystej, nabył grunt obejmujący 11 parceli na podstawie orzeczenia, które, jak ustalił organ w toku postępowania, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji "(...)" S.A. nabyło prawo użytkowania wieczystego od podmiotu, który został wpisany w księdze wieczystej na podstawie wadliwego orzeczenia. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z 15 lutego 2011 r. (III CZP 90/10), gdy nabywca (w niniejszej sprawie - "(...)" S.A.) nabył prawo użytkowania wieczystego na podstawie wadliwego wpisu w księdze wieczystej wskazującego jako właściciela Skarb Państwa, chroni go rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361). A zatem w stosunku do nieruchomości obejmującej 11 parceli, obecnie działki o nr ew. (...), wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, w skutek czego organ nie mógł stwierdzić nieważności orzeczenia w zakresie objętym wnioskiem, a zatem wyeliminować tego aktu w tej części z obrotu prawnego, a jedynie stwierdzić, iż wydanie orzeczenia nastąpiło z naruszeniem prawa, o którym stanowi 156 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: "(...)" S.A., M. M., J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S.

"(...)" S.A. zarzuciło organowi naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie decyzji częściowej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie mimo, że stan faktyczny sprawy nie uprawniał do ich zastosowania.

M. M. zarzucił zaskarżonej decyzji między innymi naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że orzeczenie w zakresie 11 dawnych parceli wywołało nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie jego nieważności.

Wnioskodawcy podnieśli zarzut naruszenia: art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie w zakresie 11 dawnych parceli wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji zaniechanie przez Ministra Zdrowia stwierdzenia nieważności orzeczenie w części objętej decyzją; art. 7, 77 ust. 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności zbadania czynności, na podstawie których obecny użytkownik wieczysty nabył nieruchomość, pod kątem możliwości zastosowania art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy. Wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia.

W dniu 22 kwietnia 2015 r. do organu wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia z dnia (...) stycznia 2015 r. (Rep. A nr (...)), w którym stwierdzono, iż spadek po zmarłej w dniu 2 grudnia 2014 r. M. M. nabył na podstawie ustawy syn M. M.

W dniu 17 czerwca 2015 r. do organy wpłynęło pismo "(...)" S.A. zwracające uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję - wskazaną na wstępie decyzją z (...) września 2015 r. - Minister Zdrowia stwierdził, że w kwestii wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, podtrzymuje swoje dotychczasowe rozważania, zawarte w zaskarżonej decyzji z 3 grudnia 2014 r., a dotyczące zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzeczenie zostało bowiem wydane sprzecznie z warunkiem sine qua non wynikającym z art. 3 ust. 4, 5 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej. W myśl cytowanego przepisu orzeczenie w trybie niniejszego artykułu mogło nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem (...) marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uważać (przy braku wyraźnego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę) dzień pierwszej czynności, podjętej w ramach przysługującej kompetencji przez właściwy organ pod warunkiem poinformowania o tej czynności strony (tak np. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1/15 i akceptujący tezę tego postanowienia wyrok SN z 8 marca 2001 r., III KN 176/00, OSNP 2001/16/503). Przyjmując w rozstrzyganej sprawie, iż datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji, w niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do utrzymania, że zainteresowany właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego został w czasie poprzedzającym upływ terminu wymienionego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poinformowany o treści uchwały RM, czy też o czynnościach wcześniejszych. Uchwała Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. winna być traktowana, jak akt dający dopiero formalną podstawę do uruchomienia w ogóle trybu przyjęcia przedsiębiorstwa określonego w art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej zakończonego w niniejszej sprawie orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Bez wskazania konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów nie można przyjmować, że tryb ten został wdrożony i kontynuowany. Ten aspekt przemawia zatem za przyjęciem sprzeczności orzeczenia Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. z wymogiem z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została dopiero w dniu 23 maja 1947 r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w powołanym przepisie (31 marca 1947 r.). Ponadto w uchwale Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. powołano się na faktyczną wyłączność (trzech objętych przedsiębiorstw) "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej". Zacytowane uzasadnienie jest wadliwe z uwagi na fakt, że akcentowane znaczenie przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w granicach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej - w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że chodzi o "ważną gałąź gospodarki narodowej". Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu, zgodnie z art. 2 pkt 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468). Przedsiębiorstwa te podlegały odrębnemu trybowi wywłaszczenia zawartemu w art. 28 ustawy z dnia 23 marca 1922 r. o uzdrowiskach (Dz. U. Nr 31, poz. 254). Należy podkreślić, iż ustawa nacjonalizacyjna obejmowała przede wszystkim przedsiębiorstwa przemysłowe, a inne tylko wówczas, gdy ustawodawca wyraźnie na to wskazał. W konkluzji powyższego należy stwierdzić, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydano z rażącym naruszeniem przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, tj. art. 3 ust. 4 i ust. 6 tej ustawy.

Z tych wszystkich względów zupełnie chybiony jest zarzut sformułowany przez "(...)" S.A., dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.

Minister nie podzielił również zarzutu "(...)" S.A. naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest wydanie w niniejszej sprawie decyzji częściowej. W tym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11, w którym stwierdził: "Błędne jest stanowisko skargi, że w rozpatrywanej sprawie nie mogła zostać wydana decyzja częściowa. Zasługuje bowiem na uwzględnienie stanowisko organu, że o dopuszczalności wydania w danej sprawie administracyjnej decyzji częściowej decyduje to, czy sprawa ta jest podzielna, a zatem, czy - mając na uwadze przedmiot sprawy, a zatem charakter praw i obowiązków, o których ma orzekać organ administracji - możliwe jest wyodrębnienie w sprawie takich części składowych, w odniesieniu do których można orzec oddzielnymi orzeczeniami (chodzi zatem o sytuację, w której - z punktu widzenia materialnoprawnego wyniku sprawy - nie ma znaczenia, czy przedmiotem orzeczenia są poszczególne części sprawy oddzielnie, czy też łącznie.

Podkreślenia wymaga jednak fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak jest jednocześnie okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, a które zostały wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływ czasu.

W zaskarżonej decyzji organ nadzoru uznał, że w stosunku do nieruchomości obejmującej 11 dawnych parceli, stanowiących obecnie działkę o nr ew. (...), wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, z tego powodu, że aktualnie działki te są przedmiotem użytkowania wieczystego spółki "(...)" S.A. Z uwagi na powyższe organ uznał, że nie może stwierdzić nieważności orzeczenia, a zatem wyeliminować tego aktu w tej części z obrotu prawnego, a jedynie stwierdzić, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Powyższe stanowisko organu zostało zakwestionowane przez M. M. oraz J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S.

Minister Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przychylił się do powyższych zarzutów, uznając, iż z uwagi na szczególny (ustawowy) tryb nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, Przedsiębiorstwo Państwowe (...) (obecnie "(...)" S.A.) nie korzysta z ochrony jaką daje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przedsiębiorstwo Państwowe (...) stało się bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowych będących w jego zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, a nie w wyniku czynności prawnej dokonanej między właścicielem nieruchomości (Skarbem Państwa), a zarządcą nieruchomości (Przedsiębiorstwem Państwowym (...)) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r. Przepis art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyraźnie stanowi, że "treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych)."

Ograniczenie zasięgu działania powołanej wyżej normy z art. 5 u.k.w.h. do przypadków nabycia użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej zostało jednoznacznie potwierdzone w orzecznictwie sądowym. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 25 lipca 2013 r., II CSK 451/12, SN stwierdził, iż "do skutecznego nabycia prawa na podstawie rękojmi muszą być spełnione kumulatywnie trzy przesłanki - istnienie księgi wieczystej, niezgodność stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym oraz dokonanie między osobą trzecią, a osobą wpisaną do księgi wieczystej czynności prawnej, która prowadzi do nabycia prawa. W braku którejkolwiek z nich oraz w wypadku wystąpienia okoliczności wyłączających działanie rękojmi określonych w art. 6 i 7 u.k.w.h., nabywca nie podlega ochronie." Analogiczny pogląd wyrażono wcześniej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2011 r., I OSK 1630/10, gdzie stwierdzono, że "Skoro warunkiem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest nabycie własności nieruchomości przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że "Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca z mocy prawa w drodze decyzji administracyjnej uzyskała prawo użytkowania wieczystego."

Wobec powyższych rozważań organ doszedł do wniosku, iż uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, nie stoi w sprzeczności z powołanymi wyżej orzeczeniami sądowymi. Sąd Najwyższy oceniał bowiem w tej uchwale zasadniczo odmienny stan faktyczny, niż w niniejszej sprawie, gdyż tam chodziło o ochronę nabywcy prawa użytkowania wieczystego na podstawie czynności prawnej, w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej właściciela nieruchomości gruntowej.

Mając powyższe na uwadze, Minister Zdrowia w niniejszym postępowaniu nie stwierdził zaistnienia przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Jednakże kolejną kwestią, którą zajął się organ nadzoru w postępowaniu odwoławczym była analiza powołanego przez "(...)" S.A. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". TK zwrócił uwagę, że z obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między - przewidzianą w art. 7 Konstytucji - zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a - wynikającymi z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej - Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału na gruncie zasady praworządności należy rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności. Ten ostatni nakaz, zdaniem Trybunału, może podlegać ograniczeniom, w tym ograniczeniom płynącym z zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Według Trybunału Konstytucyjnego zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie.

Minister Zdrowia stwierdził, że powyższy wyrok ma charakter zakresowego wyroku o pominięciu prawodawczym, tj. takiego wyroku, w których Trybunał uznaje za niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Nie można jednak pominąć tutaj istotnej roli sądów i innych organów państwa w zakresie przestrzegania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o pominięciu prawodawczym i zapewnienia spójności systemu prawnego i hierarchicznej zgodności norm z Konstytucją, ochrony dobra wspólnego oraz wolności i praw człowieka i obywatela, jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek działań przez ustawodawcę. "Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych" (M. Florczak- Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.).

Omawiany wyrok TK znalazł też już swoje odzwierciedlenie w zapadłych przed WSA wyrokach, tj. w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2015 r., II SA/Rz 130/15; w wyroku WSA w Warszawie z 18 czerwca 2015 r., I SA/Wa 382/15 oraz pośrednio w wyroku WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., I SA/Wa 383/15.

Mając na uwadze powyższe Minister doszedł do przekonania, że również przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, powinien w swoich rozważaniach wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Spełnienie łącznie dwóch przesłanek (nabycia prawa na podstawie orzeczenia i znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia) rozpatrywanych również przez pryzmat zasad konstytucyjnych określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, spowoduje, że nie będzie można stwierdzić nieważności orzeczenia. W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie obydwie te przesłanki zostały spełnione (nabycie własności przez Skarb Państwa na podstawie decyzji konstytutywnej i upływ 70 lat od jej wydania). Pozwala to na stwierdzenie, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra Zdrowia z (...) września 2015 r. zostały wniesione trzy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autorami skarg byli: 1. M. M. (zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 2126/15); 2. M. M. (zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 2127/15); 3. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S. (zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 2149/15).

Postanowieniem z 21 marca 2016 r. sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Wa 2126/15.

M. M. w swojej skardze zaskarżonej decyzji zarzucił:

1.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. w sytuacji, gdy decyzja ta była bezspornie wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy której to wadzie upływ czasu nie ma znaczenia, albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie dotyczy sytuacji zaistniałej na gruncie niniejszej sprawy;

2.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w tych przepisach i odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. bezspornie i ewidentnie wydanego z rażącym naruszeniem prawa jedynie z uwagi na to, że od jego wydania upłynął znaczny okres w sytuacji, gdy do owego upływu czasu doprowadziły działania organów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono między innymi, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, ma na celu ochronę jednostki przed wadliwym działaniem organów administracji państwowej i taka powinna być jego wykładnia. Nie jest zasadne w szczególności interpretowanie tego orzeczenia na korzyść Skarbu Państwa, celem ochrony jego interesów i usankcjonowania nabycia przez Skarb Państwa prawa na skutek decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

M. M. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1.

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z (...) grudnia 2014 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej przedsiębiorstwa (...) (część "a") w zakresie 11 dawnych parceli, albowiem w sprawie niniejszej nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne;

2.

naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne ograniczające możliwość dokonania oceny kwestionowanego orzeczenia Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa (...) (część "a") w zakresie 11 dawnych parceli do stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy niniejsze orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych niemożliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym i brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a zatem zasadnym było zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną w związku z wydaniem w warunkach rażącego naruszenia prawa;

3.

naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej w części będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W skardze J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T. i K. S. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, oraz że w zaistniałym stanie faktycznym, niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli między innymi, że Minister Zdrowia słusznie uznał, iż (...) S.A. (wcześniej Przedsiębiorstwo Państwowe (...)) w związku ze sposobem nabycia przedmiotowych działek nie korzysta z ochrony wiary publicznej ksiąg wieczystych. W decyzji z (...) września 2015 r. Minister nie stwierdził natomiast nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego pod pretekstem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Absolutnie nie do pogodzenia z twierdzeniami Trybunału Konstytucyjnego jest pomysł, aby w obecnej sprawie, niezgodna nawet z prawem lat czterdziestych XX wieku decyzja nacjonalizacyjna pozostała w obrocie, pod pozorem ochrony interesów spółki Skarbu Państwa, przekształconej z przedsiębiorstwa państwowego, której nawet nie przysługuje ochrona z wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tego Trybunał na pewno nie napisał i nie postulował. Zatem rozważania Ministra w skarżonej decyzji dotyczące definicji nabycia prawa i upływu czasu są całkowicie jałowe, gdyż nie to jest istotą orzeczenia, ale konkretna sytuacja i kolizja zasad praworządności i pewności prawa. Na gruncie niniejszej sprawy, nie istnieją żadne argumenty uzasadniające utrzymanie decyzji nacjonalizacyjnej w obrocie prawnym. Jest ona wręcz wprost przeciwna od stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Zdrowia wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w nich podniesione są zasadne (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją z (...) września 2015 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z (...) grudnia 2014 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych (...) na własność Państwa (M. P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego (...) w zakresie 11 dawnych parceli o oznaczeniach: (...) - stanowiących obecnie działkę ewidencyjną nr (...).

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Bez wątpienia doszło do przejęcia na własność Państwa - w trybie art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 z późn. zm.; ustawa nacjonalizacyjna) - przedsiębiorstwa uzdrowiskowego (...), w oparciu o orzeczenie Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych (...) na własność Państwa (M. P. Nr (...), poz. (...)). Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, w części dotyczącej przedsiębiorstwa uzdrowiskowego (...), został - w niniejszej sprawie - ograniczony do jedenastu wskazanych wyżej dawnych parceli, stanowiących obecnie działkę ewidencyjną nr (...) o pow. (...) ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta (...). Z księgi tej wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki "(...)" S.A. na podstawie decyzji Wojewody (...) z (...) maja 1994 r.

Jeśli chodzi o ustalenia prawne, jakie poczynił Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji z (...) września 2015 r., wyjaśnić należy, że Minister uznał, iż orzeczenie z (...) marca 1948 r. (powoływane jako orzeczenie) zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 4, 5 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej, a zatem spełniona została podstawa do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wyjaśnił Minister, w myśl art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa mogło zostać wydane tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Minister Zdrowia prawidłowo wskazał, że datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji (§ 17, § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). W przypadku przejęcia w trybie fakultatywnym (art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej) w grę może wchodzić również uchwała, o jakiej mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do uznania, że zainteresowani właściciele przedsiębiorstwa uzdrowiskowego zostali w czasie poprzedzającym upływ terminu przewidzianego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poinformowani o treści uchwały Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. Również bez wskazania konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów, jak w niniejszej sprawie, nie można przyjmować, że tryb ten został wdrożony i kontynuowany. Ten aspekt - jak słusznie uznał Minister - przemawia za sprzecznością orzeczenia Ministra Zdrowia z (...) marca 1948 r. z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została dopiero w dniu 23 maja 1947 r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w powołanym przepisie (31 marca 1947 r.).

Ponadto w uchwale Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. powołano się na faktyczną wyłączność trzech objętych nią przedsiębiorstw "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej". Znaczenie przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w ramach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej - w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że chodzi o "ważną gałąź gospodarki narodowej". Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu, zgodnie z art. 2 pkt 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468). W związku z tym Minister Zdrowia stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydano z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 4 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej.

Sąd w całości te ustalenia podziela.

Jednakże Minister Zdrowia nie stwierdził nieważności orzeczenia z (...) marca 1948 r. (w odniesieniu do ograniczonego przedmiotu rozstrzygania, o czym była mowa wyżej), a jedynie wydanie go z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.). Wbrew temu, co podniesiono w dwóch ostatnich skargach, powodem takiego rozstrzygnięcia (w przypadku decyzji z (...) września 2015 r.) nie było wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia, lecz upływ czasu od jego wydania (70 lat), w powiązaniu z nabyciem prawa rzeczowego przez Przedsiębiorstwo Państwowe (...) (obecnie "(...)" S.A.). Słusznie bowiem Minister Zdrowia w decyzji z (...) września 2015 r. stwierdził - powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 25 lipca 2013 r., II CSK 451/12 - że "do skutecznego nabycia prawa na podstawie rękojmi muszą być spełnione kumulatywnie trzy przesłanki - istnienie księgi wieczystej, niezgodność stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym oraz dokonanie między osobą trzecią, a osobą wpisaną do księgi wieczystej czynności prawnej, która prowadzi do nabycia prawa. W braku którejkolwiek z nich oraz w wypadku wystąpienia okoliczności wyłączających działanie rękojmi określonych w art. 6 i 7 u.k.w.h., nabywca nie podlega ochronie." Analogiczny pogląd wyraził wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2011 r., I OSK 1630/10, stwierdzając, że "Skoro warunkiem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest nabycie własności nieruchomości przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń." (...) "Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca z mocy prawa w drodze decyzji administracyjnej uzyskała prawo użytkowania wieczystego" (LEX nr 1149207).

Zupełna analogia w zakresie podstawy prawnej uzyskania prawa użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo (...) w niniejszej sprawie, na podstawie decyzji Wojewody (...) z (...) maja 1994 r., sprawia, że poglądy powyższe sąd w niniejszej sprawie w zupełności podziela, jak również ocenę Ministra Zdrowia o niewystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, które można by wiązać z orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Zaś skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe (...) prawa użytkowania wieczystego gruntu nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w k.p.a., skoro nabywca tego prawa nie jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym Minister przyznał, że ten aspekt sprawy ocenił niewłaściwie w decyzji z (...) grudnia 2014 r., gdzie powodem uznania naruszenia prawa przez orzeczenie (wyłączającym stwierdzenie jego nieważności) było wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych.

Sąd w obecnym składzie nie podziela za to przekonania Ministra Zdrowia, że na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia z (...) marca 1948 r. w omawianym tu zakresie, mimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), stoi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Zdrowia określił ten wyrok jako zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Minister stwierdził, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale - odwołując się do doktryny - wyjaśnił, że "[s]twierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych" (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Uznał też, że ową brakującą normę da się wywieść z samego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku TK. Mianowicie, negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., Minister widzi w nabyciu prawa na jego podstawie i znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanego w nadzorze orzeczenia.

Sąd w tej ostatniej kwestii jest innego zdania. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.

Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie Minister Zdrowia doszukuje się analogii do stanu prawnego występującego w sprawie rozpatrywanej przez TK w nabyciu prawa własności przez Skarb Państwa w drodze aktu nacjonalizacji, a następnie obciążeniu tego prawa użytkowaniem wieczystym na rzecz podmiotu państwowego.

Ponadto, istotną częścią normy zrekonstruowanej przez Ministra Zdrowia jest upływ czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu - jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej (podkreślenie sądu), w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK nie jest odczytywany w jednolity sposób. Część orzeczeń stoi na stanowisku, że dowodzi on większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 1550/14). Inna linia orzecznicza stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (zob. np. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 2230/15; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., I OSK 2486/15). Oczywiście jest to jedynie ogólne streszczenie poglądów wypowiadanych w powołanych orzeczeniach NSA. Tym niemniej, sąd w obecnym składzie, zważywszy na własne argumenty wskazane wyżej, przychyla się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi TK nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca.

W konsekwencji uznać należy, że Minister Zdrowia w decyzji z (...) września 2015 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z (...) grudnia 2014 r., orzekającą o wydaniu orzeczenia z (...) marca 1948 r. (w części wskazanej przez wnioskodawców) z naruszeniem prawa, w oparciu o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., naruszył powołane przepisy uznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, stoi na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia (w omawianym zakresie), mimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W decyzji z (...) grudnia 2014 r. naruszył zaś te same przepisy uznając, że orzeczenie z (...) marca 1948 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach (pkt 2 i 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Zdrowia weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną wyżej w rozważaniach sądu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.