I SA/Wa 2000/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3072596

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. I SA/Wa 2000/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich.

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Iwona Kosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania

1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...);

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego (...) kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) lipca 2019 r., nr (...), po rozpatrzeniu odwołania (...) w (...) Okręg (...) w (...) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...), odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem (...) stycznia 2016 r. przez (...) prawa użytkowania gruntu stanowiącego własność (...), położonego w (...) przy Al. (...), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) o powierzchni (...).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem (...) stycznia 2016 r. przez (...) w (...) prawa użytkowania gruntu stanowiącego własność (...), położonego w (...) przy Al. (...), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) o powierzchni (...). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działka nr (...) została wydzielona z działki o nr (...) i stanowi własność (...). Grunt ten wraz z terenem pochodzącym z działki nr (...), stanowią łącznik pomiędzy działkami nr (...) i (...). Na działkach o nr (...), (...), (...), (...) funkcjonuje (...). (...). nie włada sporną działką, co potwierdza informacja z rejestru gruntów. Okręgowy Zarząd (...) w złożonym w dniu (...) listopada 2018 r. wniosku powołał się na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) lipca 1968 r. nr (...). (...) (czasowej do końca 1980 r.). Przedmiotowa decyzja z dnia (...) lipca 1968 r. nie obejmowała gruntu, oznaczonego obecnie jako działka nr (...). Co więcej, jak wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonego (...) września 1996 r. dla działki nr (...), która sąsiadowała z działką nr (...), (...) (wcześniej (...)), mieścił się w granicach działki o nr (...), a zatem działka nr (...) nie była częścią ogrodu działkowego położonego w rejonie ulic (...) i Al. (...). W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów, że sporna działka stanowiła część ogrodów działkowych zlokalizowanych na ww. terenie w 1968 r. Wobec czego nie było podstaw do stwierdzenia, że (...) w (...) nabył prawo użytkowania tej działki.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, (...) złożył odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 oraz ust. 7, w zw. z art. 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2176) poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez (...) prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo że (...) nie został zlikwidowany i zajmował tę nieruchomość w dniu (...) stycznia 2016 r. W tej sytuacji odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w całości i stwierdzenie nabycia przez (...) prawa użytkowania spornego gruntu. Z ostrożności procesowej wniesiono również, na wypadek nieuwzględnienia wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą zgłoszonego przez odwołującego żądania był przepis art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2176). Organ II instancji przywołał treść art. 75 powołanej ustawy. Podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący od dnia 19 grudnia 2016 r. stan prawny.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie niesporne jest, że ogród działkowy, o którym mowa, został wpisany jako ogród stały do rejestru pod konkretnym numerem i nadal istnieje, a przy tym nie została wydana w zakreślonym terminie decyzja o jego likwidacji. Sporną natomiast jest kwestia, jaką powierzchnię zajmuje ten ogród, w szczególności, czy obejmuje on swoim zakresem działkę nr (...) wskazaną we wniosku.

Jak wynika z akt sprawy, ogród działkowy (...) został zlokalizowany na "terenie (...) położonym przy (...), (...) i (...) oznaczonym literami (...) na załączonym wyrysie z mapy miasta w skali 1:1000, który stanowi integralną część niniejszej decyzji. Powierzchnia terenu wynosi około (...) ha.", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) lipca 1968 r. nr (...) (czasowej do końca 1980 r.) wydaną na podstawie przepisów art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 25, poz. 129) w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dzielnicy zatwierdzony Uchwałą PRN (...) Nr (...) z dnia (...) stycznia 1961 r. Z tego wynika, że stosując powołane przepisy właściwy organ dokonał lokalizacji (...) (dawniej (...)), która polegała na wskazaniu miejsca, w którym miał on powstać. Świadczy o tym nie tylko treść ww. przepisów, lecz także rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 1968 r. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe jest zatem stanowisko, że skoro ww. przepisy posługują się pojęciem "lokalizacja", to w odniesieniu do ogrodu działkowego oznacza to, że ogród taki może zostać utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w decyzji administracyjnej. Przy czym należy stwierdzić, że formą czynności prawnej zastrzeżoną dla wywołania skutku, tj. powstania czasowego ogrodu działkowego, mogła być jedynie decyzja administracyjna jako akt o charakterze konstytutywnym. Z uwagi więc na tak doniosłe skutki w zakresie dysponowania gruntem publicznym, zasadne było precyzyjne określenie w takiej decyzji, jakiego gruntu dotyczy oddanie w użytkowanie, a więc w konsekwencji utworzenie ogrodu. Z tego organ II instancji wywodzi, że skoro w decyzji administracyjnej oddającej w użytkowanie na cele ogrodu organ wskazał grunt, to przyznanie praw rzeczowych dotyczy tylko i wyłącznie tego gruntu.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego lokalizacja w odniesieniu do ogrodu działkowego, którym to pojęciem posługuje się ustawodawca zarówno w ww. przepisach, jak i ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, winna być rozumiana jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przeciwne stanowisko, wiążące lokalizację z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu prowadziłoby bowiem do tego, że utworzony ogród mógłby z upływem czasu w sposób ekspansywny zajmować kolejne działki sąsiadujące z terenem wprost określonym w decyzji, funkcjonować na nich, a następnie wnosić o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania także tego dodatkowego, samodzielnie zajętego terenu. Z taką sytuacją mamy miejsce w niniejszej sprawie. Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy wynika, że wobec przebiegu granic terenu wskazanego na wyrysie z mapy miasta nr (...), decyzja lokalizacyjna z dnia (...) lipca 1968 r. nie obejmowała gruntu będącego obecnie działką o nr (...). Co więcej, z wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonego w dniu (...) września 1996 r. dla działki o nr (...), która sąsiadowała z działką o nr (...), (...) (dawniej (...)) mieścił się w granicach działki nr (...). Skoro zatem decyzja lokalizacyjna z 1968 r. lokalizowała ogród działkowy na terenie wskazanym w tej decyzji, to tylko w obszarze powierzchni tej nieruchomości możliwe był utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przekroczenie tych granic możliwe by było jedynie na mocy szczególnych postanowień decyzji bądź przepisów prawa, co jednak nie miało miejsca. Wobec powyższego organ II instancji nie podzielił stanowiska odwołującego się co do tego, że skoro na wnioskowanej działce funkcjonuje ogród działkowy (...), świadczy to o zlokalizowaniu na tym terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Aby stwierdzić lokalizację ogrodu na określonym gruncie, musi istnieć ku temu podstawa prawna, a jest nią decyzja lokalizacyjna, wskazująca konkretne miejsce powstania ogrodu. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której ogród działkowy samowolnie zajmuje przyległe mu tereny, nawet na cele związane z jego funkcjonowaniem, gdyż dla wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 ustawy o rodzinnym ogrodzie działkowym, konieczne jest nie stwierdzenie, że na wnioskowanym terenie ogród funkcjonuje, ale że funkcjonowanie to jest legalne, oparte na odpowiedniej podstawie prawnej, tj. decyzji administracyjnej lokalizującej ogród. Fakt zajęcia działki sąsiedniej nr (...) przy okazji tworzenia ogrodu na działce objętej lokalizacją, a nawet funkcjonowanie ogrodu na takiej nieruchomości nie może zostać uznane za lokalizację rodzinnego ogrodu działkowego, z którą związane jest uprawnienie do zgłoszenia żądania, o którym mowa w art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnym ogrodzie działkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ciężar wykazania tytułu prawnego do działki o nr (...) w niniejszej sprawie spoczywał na odwołującym się, a nie na organie administracji wydającym decyzję w sprawie. Niemniej jednak w świetle art. 7 k.p.a. organ, prowadząc postępowanie, podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzając postępowanie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył (...) w (...). W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu niezbędnego do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, tj. dowodu z opinii biegłego co do tego, czy działka nr (...) objęta była decyzją o lokalizacji szczegółowej ogrodu z dnia (...) lipca 1968 r. nr (...) i ustalenie przez organ negatywnie tej okoliczności pomimo braku odpowiedniego dowodu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji bowiem z tego względu odmówiono stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez (...) do przedmiotowej działki ewidencyjnej,

- art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 oraz art. 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez odmowę stwierdzenia nabycia przez (...) prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo że (...) zajmował tę nieruchomość w dniu (...) stycznia 2016 r. i nie został zlikwidowany w tej części, przy czym odmowa nastąpiła w związku z błędnym uznaniem przez organ, że dodatkowym warunkiem stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest również objęcie danego terenu decyzją o lokalizacji ogrodu działkowego, a w konsekwencji

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta (...).

W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2176). Zgodnie z tym przepisem: w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (ust. 1); w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6); stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7). W art. 76 ust. 1 tej ustawy uregulowano przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a także sytuacje, w której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 19 stycznia 2014 r.).

Z literalnego brzmienia przywołanych przepisów wynika zatem, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz po kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do dnia 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków o których mowa w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie już z dniem wejścia w życie ustawy.

Celem przepisów art. 75-77 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest zatem uregulowanie statusu prawnego ogrodów działkowych. Na ich podstawie właściciel terenu zajętego przez ogród albo mógł wydać decyzję o jego likwidacji, albo - w przypadku zaniechania jej wydania w określonym terminie - powinien stwierdzić nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że ogród działkowy (...) jest ogrodem stałym i nadal istnieje, a przy tym nie została wydana w zakreślonym ustawą terminie decyzja o jego likwidacji. Nie jest także sporne, że stowarzyszenie ogrodowe nie legitymuje się tytułem prawnym do spornej części nieruchomości. Sporną natomiast, w ocenie organów orzekających, jest kwestia, jaką powierzchnię zajmuje ten ogród, w szczególności, czy obejmuje on swoim zakresem działkę nr (...) wskazaną we wniosku. Zdaniem organów pojęcie "lokalizacja" w odniesieniu do ogrodu działkowego, którym to pojęciem posługuje się ustawodawca w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, winna być rozumiana jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpiło utworzenie i funkcjonuje ogród. Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy wynika, że przebieg granic terenu wskazanego na wyrysie z mapy miasta nr (...), załączonej do decyzji lokalizacyjnej z dnia (...) lipca 1968 r. nie obejmował gruntu będącego obecnie działką o nr (...). Ponadto z wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonego w dniu (...) września 1996 r. dla działki o nr (...), która sąsiadowała z działką o nr (...), wynika, że (...) (dawniej (...)) mieścił się w granicach działki nr (...). Skoro zatem decyzja lokalizacyjna z 1968 r. lokalizowała ogród działkowy na terenie wskazanym w tej decyzji, to tylko w obszarze powierzchni tej nieruchomości możliwe było utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Aby stwierdzić lokalizację ogrodu na określonym gruncie, musi istnieć ku temu podstawa prawna, a jest nią decyzja lokalizacyjna, wskazująca konkretne miejsce powstania ogrodu. Zdaniem organu nie można bowiem akceptować sytuacji, w której ogród działkowy samowolnie zajmuje przyległe tereny, nawet na cele związane z jego funkcjonowaniem, gdyż dla wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 ustawy o rodzinnym ogrodzie działkowym, konieczne jest nie stwierdzenie, że na wnioskowanym terenie ogród funkcjonuje, ale że funkcjonowanie to jest legalne, oparte na odpowiedniej podstawie prawnej, tj. decyzji administracyjnej lokalizującej ogród. Fakt zajęcia działki sąsiedniej nr (...) przy okazji tworzenia ogrodu na działce objętej lokalizacją, a nawet funkcjonowanie ogrodu na takiej nieruchomości nie może zostać uznane, w ocenie organu, za lokalizację rodzinnego ogrodu działkowego, z którym związane jest uprawnienie do zgłoszenia żądania, o którym mowa w art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnym ogrodzie działkowym.

Zaprezentowana przez organy orzekające wykładnia przepisów art. 75-77 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wykracza, zdaniem Sądu orzekającego, poza wykładnię językową. Opiera się bowiem na wąskim rozumieniu pojęcia "zlokalizowany", które nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ustawodawca użył pojęcia "ogród, który posiadał ustaloną lokalizację". Można zatem co najmniej przypuszczać, że oba te pojęcia mają odmienne znaczenie prawne na gruncie omawianej ustawy. Analizując akta sprawy, Sąd orzekający uznał jednak, że ocena zaprezentowanej przez organy orzekające wykładni jest w chwili obecnej co najmniej przedwczesna, jako że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie są wystarczające, aby na ich podstawie móc prawidłowo określić stan faktyczny, do którego mogłyby być zastosowane przepisy art. 75 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nawet rozumiane tak, jak proponują organy orzekające.

Należy zwrócić uwagę, że decyzja lokalizacyjna z dnia (...) lipca 1968 r., wskazująca teren przeznaczony pod ogród działkowy, nie posługuje się numerami działek ewidencyjnych, lecz odwołuje się jedynie do punktów oznaczonych na załączonej do decyzji mapie i łączących je linii. W ocenie Sądu, ze względu na skalę załączonej mapy oraz użyty do jej sporządzenia podkład nie jest możliwe proste ustalenie, czy sporna działka (...) o powierzchni (...) była objęta decyzją lokalizacyjną, czy też znajdowała się poza obszarem oznaczonym punktami (...) na załączonej mapie. Takie ustalenie wymagałoby co najmniej opinii biegłego geodety w formie tzw. synchronizacji mapy załączonej do decyzji z dnia (...) lipca 1968 r. z aktualną mapą ewidencyjną.

Z porównania mapy dołączonej do decyzji lokalizacyjnej z dnia (...) lipca 1968 r. z aktualnym zagospodarowaniem terenu można wywnioskować, że tereny użytkowane obecnie jako ogrody działkowe prawdopodobnie znajdują się także poza obszarem wskazanym w omawianej decyzji. Organy orzekające nie wyjaśniły przy tym, czy zgodnie z ich koncepcją nie istnieją w obiegu prawnym inne dokumenty, które mogłyby stanowić podstawę funkcjonowania ogrodów działkowych poza obszarem wskazanym w decyzji lokalizacyjnej z dnia (...) lipca 1968 r.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

W realiach rozpatrywanej sprawy, jeżeli materiał dowodowy nie pozwala na bezsporne ustalenie, że dzisiejsza działka nr (...) nie znajdowała się na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną z dnia (...) lipca 1968 r., przedwczesne jest wyciąganie jakichkolwiek prawnych konsekwencji z tego faktu.

Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 395/18, który zawiera stanowisko takie same jak organu odwoławczego co do sposobu rozumienia ustawowego pojęcia "zlokalizowane". Zwrócić jednak należy uwagę, że wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym i dotyczył działki, która wchodziła w skład pasa drogowego drogi powiatowej i znajdowała się w liniach rozgraniczających podstawowego układu dróg i ulic, a więc działki, do której miała zastosowanie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Nadto orzeczenie to nie podlegało kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 75 ust. 6 powołanej ustawy ogród działkowy "nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy". W tej sytuacji, jeśli w ocenie organu w rozpatrywanej sprawie istotne jest jedynie rozumienie pojęcia "zlokalizowany" i to w taki sposób, jaki przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, a nie tylko fakt zajmowania bez tytułu prawnego przez ogród działkowy określonego gruntu, to przy braku ustawowego wyjaśnienia pojęcia "zlokalizowany" i możliwym innym, niż przyjął organ II instancji jego rozumieniu, np. jako faktycznego usytuowania ogrodu działkowego, organ winien dokładnie wyjaśnić, dlaczego z dwóch możliwych rozumień pojęcia "zlokalizowanego" przyjmuje rozumienie to bardziej restrykcyjne i niekorzystne dla strony, mimo braku takiego obowiązku wynikającego z przepisów powołanej ustawy. Wyjaśnienia organu wymaga również kwestia, dlaczego według organu w rozpatrywanej sprawie ważny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej (w rozpatrywanej sprawie z 1968 r.), nie zaś stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2176), czyli w dniu 19 stycznia 2014 r.

Zwrócić również należy uwagę, że organy orzekające nie ustaliły w sposób bezsporny, czy sporna działka nr (...) była użytkowana przez ogród działkowy w dniu (...) stycznia 2014 r. i w dniu (...) stycznia 2016 r., a więc w datach istotnych z punktu widzenia możliwości zastosowania przepisów art. 75-77 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Dopiero natomiast takie ustalenie pozwala zastosować przywołane przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, niezależnie od ich wykładni.

Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę, nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę ocenę prawną Sądu zawartą w tym wyroku, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w ten sposób, aby na jego podstawie możliwe było ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności, jeżeli organ orzekający uzna, że w sprawie istotne są ustalenia decyzji lokalizacyjnej z dnia (...) lipca 1968 r., zleci wykonanie przez uprawnionego geodetę mapy synchronizacyjnej, która umożliwi jednoznaczne i bezsporne ustalenie, czy decyzja ta obejmowała obszar obecnej działki nr (...). Skoro zaś organ w uzasadnieniu decyzji powołuje się na ustalenia wynikające z decyzji podziałowej z dnia (...) grudnia 2001 r., to załączy do akt sprawy i przeanalizuje mapę zawierającą projekt podziału zatwierdzony tą decyzją, której obecnie brak w aktach sprawy. Organ ustali także, kiedy powstały ogrodzenia widoczne na załączonych do akt sprawy zdjęciach - zarówno ogrodzenie działki nr (...), jak i ogrodzenie z siatki metalowej wchodzące w obszar działki nr (...), i kto je postawił. Informacje takie są niezbędne do ustalenia zasięgu władztwa określonych podmiotów w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy datach. Organ dołączy również do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów dotyczący obecnej działki nr (...) aktualny na dzień wejścia w życie ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2176). Organ rozważy także potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ dokona ponownej analizy wszystkich zebranych w sprawie dokumentów i wydana decyzję w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., która odzwierciedlać będzie rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania organu, prowadzącą do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.