Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1563992

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 maja 2014 r.
I SA/Wa 1927/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak.

Sędziowie WSA: Emilia Lewandowska (spr.), Dariusz Chaciński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) kwietnia 2012 r. nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w (...) z (...) marca 1974 r. nr (...) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni (...) m2, oznaczonej na mapie podziału nr (...), położonej w (...), stanowiącej współwłasność spadkobierców po F.Z.

Z ustaleń organu wynika, że wnioskiem z dnia (...).02.2005 r. I. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu w (...) z (...).03.1974 r. W przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem wywłaszczenia było spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na ten cel potwierdzała decyzja zatwierdzająca plan realizacji inwestycji z (...).08.1973 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...). Została więc spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W aktach sprawy zachowały się wymagane treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., oferty dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości z dnia (...).01.1974 r. skierowane do byłych współwłaścicieli nieruchomości, tj. do J. K., S. W., Z. S., M. P., A. O. i B. Z. Wobec braku odpowiedzi na powyższą ofertę nie było możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy. Pismem z (...).03.1974 r. Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie. Wniosek zawierał wszystkie wymagane przez art. 16 ustawy elementy. W aktach sprawy zachowało się zawiadomienie z (...).03.1974 r. Naczelnika Powiatu w (...) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu (...).03.1974 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Organ przyznał, że brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie zachowała się opinia szacunkowa inż. J. M. - rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. poprawiona przez biegłego w dniu (...).11.1974 r. w oparciu o zarządzenie nr (...) z dnia (...).12.1973 r. w sprawie podwyżki cen na grunty wywłaszczone. Biegły ustalił odszkodowanie za grunty w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej i zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia (...).09.1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły dokonał tez wyceny znajdujących się na gruncie naniesień budowlanych. Byli właściciele znali kwotę odszkodowania, gdyż była ona wskazana w ofercie i nie kwestionowali jej wysokości.

Zarazem, zdaniem organu, nie ma znaczenia dla oceny decyzji wywłaszczeniowej fakt dokonania wyceny nieruchomości jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Organ odwoławczy uznał zasadność rozstrzygnięcia Wojewody (...) z (...).04.2012 r. i utrzymał w mocy decyzję tego organu.

W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej I. Z. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1)

naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy i pominięcie okoliczności istotnych dla zbadania przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie:

a)

niewyczerpujące rozważenie znaczenia okoliczności, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości wystąpił jedynie w stosunku do części z ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;

b)

błędne ustalenie, że biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, w szczególności pominięcie znaczenia okoliczności, że operat szacunkowy J. M. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego a na rozprawie administracyjnej w dniu (...) marca 1974 r. całkowicie pominięto kwestie związane z wyceną nieruchomości oraz ustaleniem wysokości odszkodowania;

c)

pominięcie okoliczności, że operat szacunkowy J. M. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie zawierał szczegółowego uzasadnienia o którym mowa w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64);

d)

pominięcie okoliczności, że operat szacunkowy J. M. stanowiący podstawę ¡ rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie szacował wszystkich składników wymienionych w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej;

e)

pominięcie okoliczności, że biegły sporządzający operat szacunkowy sporządził swoją opinię na zlecenie inwestora (wnioskodawcy wywłaszczenia), a nie zgodnie z treści przepisu jako powołany przez naczelnika powiatu, co mogło mieć istotny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, w szczególności w tej części w jakiej operat ten obejmował wysokość odszkodowania za (...), gdyż w tym zakresie odszkodowanie miało charakter uznaniowy, bez odwołania się do cen "sztywnych";

f)

nieuzasadnione przyjęcie, że byli właściciele nie kwestionowali wysokości odszkodowania wskazanej w ofercie poprzedzającej postępowanie wywłaszczeniowe, w sytuacji gdy z okoliczności, że oferta inwestora nie została przez żadnego ze współwłaścicieli przyjęta (pomijając, że jak wyżej wskazano nie do wszystkich ona dotarła) wynikało domniemanie zupełnie odwrotne;

2)

naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów:

a)

art. 16 ust. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określających wymogi formalne wniosku o wywłaszczenie;

b)

art. 17, 18 i 19 ww. ustawy określających tryb zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, możliwości zapoznania się z aktami oraz trybie wyznaczenia rozprawy administracyjnej;

c)

art. 22 ww. ustawy określającego wymogi ustalenia wysokości odszkodowania przy uczestnictwie przynajmniej dwóch biegłych oraz wymogi stawiane operatowi szacunkowemu;

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia do właściciela, przed wszczęciem postępowania, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości za cenę nie wyższa od ustalonej według zasad tej ustawy. W aktach sprawy zachowało się pismo Zarządu Gospodarki Terenami w L. - wnioskodawcy wywłaszczenia, wystosowane w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zawierające ofertę dobrowolnego odstąpienia na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości za cenę (...) zł. W piśmie zakreślono termin na udzielenie odpowiedzi na ofertę do dnia (...) lutego 1974 r. Do pisma załączono operat szacunkowy. Pismo z ofertą zostało skierowane do M. P., A. O., B. Z., J. K., S. W. i Z.S., a dowody zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma przez adresatów znajdują się w aktach wywłaszczeniowych.

Ze znajdującego się w tych aktach zaświadczenia z dnia (...) września 1973 r., wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne w (...), na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami Prezydium PRN w (...) wynika, że przedmiotowa nieruchomość należała do spadkobierców B. Z. - M. P., A. O. i B. Z. Wnioskodawca wywłaszczenia skierował więc ofertę do tych osób i oni także byli stroną postępowania wywłaszczeniowego. Jeżeli wnioskodawca wywłaszczenia nie określił w sposób wyczerpujący kręgu współwłaścicieli nieruchomości i nie skierował oferty do wszystkich współwłaścicieli okoliczność ta może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, określną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. To samo dotyczy niezapewnienia przez organ wywłaszczeniowy wszystkim stronom udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tym samym nie jest zasadny zarzut podniesiony w pkt 1a skargi.

Również niezasadne są zarzuty podniesione w pkt 1b, c, d, e i 2c. Przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ.

W przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym rozprawa została przeprowadzona w dniu 27 marca 1974 r. Jest bezsporne, że w rozprawie nie brał udziału biegły, który sporządził opinie na podstawie, której zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wynika to wprost z zachowanego protokołu rozprawy.

W ostatnich latach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwaliło się stanowisko, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 powołanej ustawy, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wskazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09).

Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej nie brali w niej udziału współwłaściciele nieruchomości, zawiadomieni o terminie rozprawy. Opinia biegłego inż. J. M. była im znana, gdyż została im doręczona wraz z ofertą z dnia (...).01.1974 r. Do dnia rozprawy wywłaszczeniowej nie ustosunkowali się do opinii biegłego, a w szczególności nie kwestionowali wskazanej w niej wyceny poszczególnych składników nieruchomości jak i nie zgłaszali, że wycena nie obejmuje wszystkich składników gruntu.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opinia sporządzona przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań i to na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinie biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Aby więc stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej należałoby wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona prze biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczenia. Skarżący tego nie wykazał i nawet nie podniósł tego zarzutu a zarzuty skargi sprowadzają się tylko do podniesienia, ze opinia została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na zlecenie inwestora.

W rozpoznawanej sprawie opinię sporządził biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.

Opinia ta została skorygowana, na korzyść wywłaszczonych, przez tego biegłego w toku postępowania wywłaszczeniowego bo w dniu 28 stycznia 1974 r. z uwagi na podwyżkę cen wywłaszczonego gruntu za 1 m2 z kwoty (...) zł na (...) zł zarządzeniem nr (...) z dnia (...).12.1973 r. Naczelnika Powiatu w (...) w sprawie ustalenia wysokości stawek za grunty podlegające wywłaszczeniu. Skarżący nie wykazał, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na opinii biegłego inż. J. M., która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Brak jest więc podstaw aby naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej uznać za rażące. Należy wskazać także, że zupełnie dowolny jest zarzut skargi, że art. 22 (przed nowelizacja oznaczony jako art. 21) ustawy wywłaszczeniowej określał wymóg ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie opinii przynajmniej dwóch biegłych, gdyż treść tego przepisu w ogóle na to nie wskazuje.

Brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 16 ust. 3 pkt 1 i 3, art. 17, 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej co zarzuca skarżący w pkt 2a i b skargi. Rażąco naruszać prawo może decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia (...) marca 1974 r. zawiadomiono strony, że rozprawa odbędzie się w dniu (...) marca 1974 r. oraz, że do dnia rozprawy osoby zainteresowane moją prawo przeglądać wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego. Mimo, że terminy wskazane w tym zawiadomieniu nie odpowiadają ściśle terminom wskazanym w art. 18, 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej to zaistniałe naruszenie tych przepisów nie może być uznane za rażące, gdyż współwłaściciele w ogóle nie wykazali żadnej aktywności w tym postępowaniu co wynika z materiału dowodowego a szczególnie z protokołu rozprawy.

Ponieważ nie zostało stwierdzone by kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa z (...) marca 1974 r., jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie, rażąco naruszały prawo organ nadzoru zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, w tym trybie, może nastąpić tylko gdy zaistnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.