Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706287

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 18 maja 2010 r.
I SA/Wa 1779/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński.

Sędziowie WSA: Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Bogdan Wolski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) września 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) maja 2009 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta L., w pasie drogi krajowej (...) od węzła "(...)" do granicy z drogą (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, położonej w obrębie (...), gmina J., będącej własnością Z. K. oraz ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie (...) zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wojewoda (...) decyzją z dnia maja 2005 r., nr (...) ustalił lokalizację drogi (...) krajowej dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej nr (...) na odcinku węzeł "(...)" włącznie - do granicy z gminą K., na długości (...) k.m. Wnioskiem z 5 czerwca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody (...) o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w obrębie(...), gm. J., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) o pow. (...) ha przeznaczonej pod budowę drogi obwodnicy m. L. w ciągu drogi krajowej (...). Następnie decyzją z (...) maja 2009 r. Wojewoda (...) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta L., w pasie drogi krajowej (...) od węzła "(...)" do granicy z drogą (...) nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, położonej w obrębie (...), gmina J., będącej własnością Z. K. oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie (...) zł.

Od decyzji tej złożył odwołanie Z. K. - dalej skarżący, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i podnosząc, iż po rozpoczęciu budowy drogi działka nr (...) powstała po podziale działki (...) nie będzie posiadała drogi dojazdowej, co spowoduje że stanie się odłogiem. Element ten jest istotny w ocenie sytuacji i ocenie wartości przyjętych do porównań nieruchomości.

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody (...) decyzją z dnia (...) września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołano przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z którego wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1 wyznaczonego przez Wojewodę na piśmie właścicielowi tych nieruchomości, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od otrzymania przez właściciela pisemnej oferty umowy. Ofertą z 13 maja 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do skarżącego z propozycją nabycie niniejszej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem z 5 czerwca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody (...) o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wskazując na brak zgody właściciela na sprzedaż gruntu. Pismem z 26 czerwca 2008 r. Wojewoda (...) wyznaczył stronom ostateczny termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości, a następnie po bezskutecznym upływie terminu pismem z 11 lipca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy administracyjnej, na którą nie wezwano biegłego rzeczoznawcy majątkowego, skarżący zgłosił uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Uwagi te przekazano rzeczoznawcy majątkowemu, który w piśmie z 27 stycznia 2009 r. ustosunkował się do nich. Następnie Wojewoda powiadomił strony o możliwości zapoznania się z odpowiedzią biegłego. W ocenie organu postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone zostało prawidłowo. Sporną kwestią pozostaje odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami - art. 18 ust. 2 cyt. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Analiza operatu z dnia 18 grudnia 2008 r. sporządzonego dla potrzeb ustalenia odszkodowania ustalającego wartość prawa własności gruntu na kwotę (...) zł wskazuje, iż został on sporządzony zgodnie z z przepisami ustawy z z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej ugn, oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości określa się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W myśl art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając przede wszystkim cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej" stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach, dochodach, cechach nieruchomości podobnych. W opracowanym dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, z uwzględnieniem zasady z § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej rozporządzenie. Przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, cechy tech nieruchomości - § 4 ust. 3 rozporządzenia. Rzeczoznawca przyjął do porównania kilkanaście transakcji odnotowanych przy nabywaniu gruntów na cele budowy dróg publicznych. Ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości mających wpływ na ich wartości rynkowe takie jak: położenie i otoczenie nieruchomości, dojazd, dostęp, uzbrojenie terenu. Analiza operatu szacunkowego wskazuje, iż zawiera on wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa, nadto opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister podniósł, iż kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomości sąsiedniej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W obowiązującym stanie prawnym okoliczności faktyczne jakie mogą składać się na przyszły uszczerbek majątkowy nie mogą być rekompensowane przez podwyższenie wartości przejętej nieruchomości, możliwe natomiast jest żądanie wykupu całej nieruchomości przez inwestora. Odszkodowanie za nabycie gruntu odnosi się tylko do przejętej nieruchomości, a więc tego co zgodnie z decyzją lokalizacyjna zostaje odjęte z majątku osoby pozbawionej prawa własności.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury dnia 2 września 2009 r.,

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. K. zarzucając:

-

naruszenie podstawowych norm konstytucyjnych - art. 32 i 64 poprzez nierówne traktowanie ochrony własności, art. 21 Konstytucji przez ustalenie niesłusznego odszkodowania, nie odzwierciedlającego cen rynkowych nieruchomości,

-

naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez jedynie powierzchowne zbadanie stanu sprawy, art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnień zasadności przesłanek którymi kierował się organ,

-

naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez ustalenie wysokości odszkodowania jako kwoty nierynkowej,

-

naruszenie art. 151 ugn poprzez ustalenie ceny odszkodowania nie najbardziej prawdopodobnej, możliwej do uzyskania na rynku określonej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych,

-

szereg błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, pominięcie położenia działki pośród działek zabudowanych i uzbrojonych co doprowadziło do celowego zaniżenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu podał też, iż ceny nieruchomości w obrębie gminy Jastków są dużo wyższe niż te przyjęte przez rzeczoznawcę co wynika z ofert, których adresy internetowe wskazał. Stwierdził też że przyjęte w operacie ceny są nierynkowe i nie uwzględniają sąsiedztwa działek zabudowanych i uzbrojonych. Podniósł, iż rozmiar szkód w jego przypadku wiąże się z niemożnością wykorzystania pozostałej po podziale reszty nieruchomości jako siedlisko z uwagi na bliskie sąsiedztwo pasa drogowego, czego organ administracji nie chce uwzględnić.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego ani przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie podstawą prawna decyzji w części ustalającej odszkodowanie były przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się, według jej wartości rynkowej w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które (art. 128 - 135) przewidują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się również jedynie według wartości tej nieruchomości, a nie według wysokości szkody, jakie poniósł były właściciel na skutek wywłaszczenia.

Powyższe oznacza zatem, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod pasy drogowe może być przyznane jedynie odszkodowanie odpowiadające wartości tej nieruchomości, natomiast pozostałe ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z tą nieruchomością mogą być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym. Nadmienić wypada, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jeżeli jest nabywana przez inwestora tylko część danej nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela, tej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powyższy obowiązek dotyczy zatem jedynie inwestora, a więc nie przekłada się na postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone wyłącznie w odniesieniu do mienia podlegającemu wywłaszczeniu na cel publiczny. Zarzucane w związku z tym organowi nieprawidłowości we wszczęciu i prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy skarżący godził się na sprzedaż spornej działki pod warunkiem wykupu całej nieruchomości, nie było uzasadnione.

Analiza operatu szacunkowego będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, iż stanowisko skarżącego dotyczącego wyceny nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, a wartość tę stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. Określając zaś wartość rynkową nieruchomości bierze się pod uwagę jej: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano na nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonując wyceny w sprawie niniejszej zastosował podejście porównawcze i uwzględniając charakter rynku wybrał jako najwłaściwszą metodę korygowania ceny średniej. Metoda ta polega na określeniu wartości wycenianego gruntu na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu rynkowego. Podobieństwo odnosi się zwłaszcza do rodzaju nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizacji na terenie przyjętego rynku. Wybór rynku nieruchomości przyjętych do procesu wyceny determinuje treść § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Do wyceny przyjęto na podstawie wyniku oględzin z 15 grudnia 2008 r. działkę niezabudowaną, bez nasadzeń wieloletnich, użytkowaną jako grunt rolny. Wysokość odszkodowania ustalono według stanu nieruchomości z (...) maja 2005 r., w którym to dniu wydana została decyzja Wojewody (...) ustalająca lokalizację drogi. Jak wynika z operatu przyjęto rynek nieruchomości niezabudowanych, nabywanych pod budowę obwodnicy (...) położonych w gminie J. również w obrębie (...). Do wyceny przyjęto 19 transakcji w cenie m. kw.: (...) zł -(...) zł. co daje cenę średnią (...) zł/m. kw. W stosunku do transakcji odległych czasowo zastosowano współczynnik korygujący przyjęty na podstawie analizy rynku w wysokości + 20% w stosunku do transakcji z drugiej połowy 2007 r. oraz +10% w stosunku do transakcji z pierwszej połowy 2008 r. Jak stwierdził rzeczoznawca przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Ponadto cechami, które wpływają na ceny nieruchomości na badanym rynku są: położenie, otoczenie, dojazd, uzbrojenie terenu. Po skorygowaniu ceny średniej wskaźnikami odzwierciedlającymi różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania uzyskano wartość rynkową (...) zł za m. kw. Wartość ta jest ulokowana na poziomie powyżej średniej ceny transakcyjnej za nieruchomości stanowiące podstawę wyceny, pomimo przeznaczenia wycenianego gruntu pod uprawy polowe. Wynika to z jego położenia: w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych - z rozproszoną zabudową siedliskową. Reasumując stwierdzić należy, iż ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości mających wpływ na ich wartości rynkowe takie jak: położenie i otoczenie nieruchomości, dojazd, dostęp, uzbrojenie terenu. Analiza operatu szacunkowego wskazuje, iż zawiera on wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa, spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w szczególności w § 55 ust. 2 i 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nadto opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Nie może więc odmieść skutku zarzut skarżącego o nieuwzględnieniu w operacie bliskości działek zabudowanych, bowiem okoliczność ta była brana pod uwagę przy określaniu ceny działki i między innymi w związku z tym faktem wartość m. kw. niniejszej działki określona została powyżej średniej ceny transakcyjnej za nieruchomości stanowiące podstawę wyceny. Podane przez skarżącego wyższe ceny nieruchomości w obrębie gminy J. niż te przyjęte przez rzeczoznawcę, których adresy internetowe wskazał nie są cenami, które zapłacono a cenami oczekiwanymi przez sprzedawców; nadto nie są to ceny uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w związku z tym nie mogą być porównywane z ceną wskazaną w operacie.

W świetle powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP polegających na nierównym traktowaniu ochrony własności i na ustaleniu niesłusznego odszkodowania, nie odzwierciedlającego cen rynkowych nieruchomości.

Orzeczenie wydano na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.