Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2462836

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 lutego 2018 r.
I SA/Wa 1698/17
Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Dargas Elżbieta Lenart.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Miasta (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) sierpnia 2017 r., nr (...) Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Miasta (...) od decyzji Wojewody (...) z (...) marca 2013 r., nr (...) odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że Wojewoda (...), działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z (...) marca 2013 r., nr (...) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto (...) prawa własności nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...), w obrębie (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), o pow. (...) ha, objętej księgą wieczystą nr (...) prowadzoną w Sądzie Rejonowym (...), stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność K. N. wskazując, iż nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta (...) podnosząc, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną została spełniona.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister wyjaśnił, że 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) (część dawnej działki nr (...)) była K. N. (P.) na podstawie umowy sprzedaży z (...) lipca 1996 r., rep. (...). Obecnie właścicielem jest A. N. Zatem 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Z rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) wynika, że ulica (...) w (...) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 § 3 ustawy z 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2015 r. poz. 460 tj.).

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Analizując niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła część gospodarstwa rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów nr (...) o pow. (...) ha, co potwierdza archiwalny wypis z rejestru gruntów. Wprawdzie zapisy w operacie ewidencji gruntów i księgach wieczystych same przez się nie determinują granic faktycznego zajęcia pod drogę publiczną, to jednak brak jest w aktach sprawy dowodu wskazującego na zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

W materiale dowodowym znajduje się mapa sytuacyjna do celów prawnych z projektem podziału sporządzona przez uprawnionego geodetę w dniu (...) stycznia 2008 r. i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) lutego 2008 r. pod numerem (...), ilustrująca stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod ulicę (...). Powyższa mapa nie zawiera jednak wzmianki, że stan zajęcia nieruchomości istniał na dzień 31 grudnia 1998 r.

Uzupełnieniem mapy jest oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu w (...) z (...) lipca 2009 r., z którego wynika, że 31 grudnia 1998 r. działka nr (...) była zajęta pod drogę publiczną - ulicę (...). Jednakże, w ocenie organu, oświadczenia beneficjentów wywłaszczenia nie mogą stanowić samodzielnego dowodu w sprawie, a właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych z adnotacją, iż przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1260/13). Załączona mapa powinna w sposób jednoznaczny przedstawiać granice przedmiotowej działki oraz przebieg pasa drogowego ilustrujący stan zajętości działki na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda pozyskał opinię uprawnionego geodety, który poddał analizie księgę wieczystą nieruchomości (stan na 31 grudnia 1998 r. oraz stan obecny), wypisy z rejestru gruntów (archiwalne oraz obecne), pismo Zarządu Dróg i Transportu z (...) lipca 2009 r., operat modernizacji ewidencji gruntów nr (...), szkic pomiaru sytuacyjnego z sierpnia 2002 r., szkic pomiaru uzupełniającego nr (...) z (...) lutego 2008 r., mapę ewidencyjną oraz mapę sytuacyjno-wysokościową. W konkluzji opinii z (...) września 2012 r. uprawniony geodeta stwierdził, że przedmiotowa działka nr (...) stanowi obecnie drogę (część ulicy (...)), lecz nie stanowiła drogi 31 grudnia 1998 r.

Wojewoda ustalając brak zajętości przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oparł się na ustaleniach uprawnionego geodety.

Minister podkreślił, że uprawniony geodeta posiada wiadomości specjalne, zatem organ ma za zadanie jedynie ocenić dowodową wartość złożonej opinii, tj. zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Wobec braku dowodu przeciwnego, wskazującego na zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister uznał, że prawidłowe są ustalenia Wojewody.

Organ wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest władanie. Zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 XI 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007). Udokumentowane władanie winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

Pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Ponadto dla wykazania władania publicznego wystarczające są dokumenty, z których wynikałby, np. remont nawierzchni ulicy, prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego czy zimowe utrzymanie ulicy w skład której weszła przedmiotowa nieruchomość, przy czym dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienienie w tych dokumentach numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład ulicy.

Minister zwrócił uwagę, że w materiale dowodowym znajduje się metryka drogi - ul. (...) założona (...) lutego 1980 r. i dołączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu w (...) z 25 maja 2010 r. Z powyższego dokumentu wynika, że w latach 1968 oraz 1989 przeprowadzano modernizację ulicy, a w latach 1996-1997 wybudowano chodnik. Ponadto ulica już w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku była oświetlona (oświetlenie rtęciowe na masztach oświetleniowych żelbetonowych, a dalej żarowe zamocowane na słupach linii energetycznej niskiego napięcia).

Powyższy dokument wskazuje, iż ulica (...) na całej długości jej przebiegu w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Brak spełnienia przesłanki zajętości nie pozwala jednak na stwierdzenie, że władanie publicznoprawne obejmowało również przedmiotową nieruchomość o nr (...).

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) sierpnia 2017 r. skargę złożyło Miasto (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowiskom organów I i II instancji, przedmiotowa część nieruchomości 31 grudnia 1998 r., była zajęta pod drogę publiczną - ul. (...) oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Wynika to z pism Zarządu Dróg i Transportu w (...) z (...) lipca 2009 r. i z (...) maja 2010 r. Potwierdzają to również ortofotomapy z 1978 r., z 1996-1998 r., i z lat późniejszych, dostępnych na stronie internetowej http://geoportal.lodzkie.pl. Wynika z nich, że stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie zmieniał się, tj. na części działki od strony jezdni znajduje się chodnik natomiast pozostała cześć stanowi pas zieleni.

Skarżący podniósł, że art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowił, iż droga lub pas drogowy jest wydzielonym pasem terenu przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulicą jest droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Skarżący wskazał na złączoną do skargi kserokopię pisma Zarządu Dróg i Transportu z (...) listopada 2009 r., nr (...) wraz z kopią mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulicę na dzień 31 grudnia 1998 r., które co prawda dotyczą działki sąsiedniej nr (...), ale na załączonej mapie jest również widoczny przebieg linii rozgraniczającej ul. (...), obejmujący swym zasięgiem działkę (...), która to znajduje się w całości w pasie drogowym ul. (...).

Skarżący podkreślił, że powoływana przez Wojewodę oraz Ministra, jako dowód w sprawie, analiza dokumentów jest tylko opinią geodety uprawionego i nie może być utożsamiania z dokumentem urzędowym, tj. z mapą lub dokumentacją geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Kartograficznego. Jedynie mapa sporządzona przez uprawionego geodetę w oparciu dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane bez dogłębnego i prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Podstawą materialnoprawaną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast z rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim wynika, że ulica (...) w (...), na której położona jest działka, została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 § 3 ustawy z 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową, bowiem nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r.

Prawidłowo Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych).

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Rozpoznając sprawę organy jako najistotniejszy dowód w sprawie powołały opracowanie sporządzone przez geodetę (bez wskazania tej osoby z nazwiska; z akt sprawy wynika, że chodzi o geodetę (...)).

Organ I instancji nie dokonał oceny tego dowodu, natomiast organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że skoro geodeta posiada wiadomości specjalne, to organ ma za zadanie zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna logiczna i wiarygodna. Jednakże takiej oceny organy II instancji ani Wojewoda w żaden sposób nie dokonały. Tymczasem analiza opracowania geodezyjnego prowadzi do wniosku o nieprzydatności tego dowodu w niniejszej sprawie. Otóż biegła swoją konkluzję w przedmiocie braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wywiodła głównie z badania dokumentów powstałych po 31 grudnia 1998 r. Dokumentami sprzed tej daty była księga wieczysta i wypis z ewidencji gruntów. Przy czym, gdy chodzi o stan prawny na datę istotną w sprawie, to było okolicznością bezsporną, że działka była wówczas własnością osoby fizycznej. Natomiast zapisy w ewidencji gruntów nie mogą świadczyć o granicach faktycznego zajęcia pod drogę publiczną, tym bardziej, że modernizacja ewidencji miała miejsce dopiero w 2004 r. To, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka wchodziła w skład większej nieruchomości i w ewidencji gruntów była oznaczona jako rola nie przesądza, że jej część (później oznaczona jako działka nr (...)) nie mogła być w tej dacie faktycznie zajęta pod drogę publiczną.

Wywodzenie na podstawie wpisu do ewidencji gruntów, że działka wchodziła w skład nieruchomości rolnej i nie stanowiła drogi publicznej jest nieuprawnione. Oznaczenie numeru działki, użytków i klasyfikacji gleby nie może bowiem stanowić dowodu rzeczywistego zajęcia nieruchomości pod drogę Natomiast powołana przez Ministra mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę (...) stycznia 2008 r. przedstawia stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod ulicę (...) na datę w niej wskazaną. Okoliczność, że mapa ta nie zawiera wzmianki, że stan zajęcia nieruchomości istniał na dzień 31 grudnia 1998 r. nie oznacza, że stan taki faktycznie nie miał miejsca. Mapa nieruchomości sporządzona na ten dzień przez uprawnionego geodetę mogła by przyczynić się do wyjaśnienia kwestii istnienia lub nie drogi na datę istotną, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Jak wynika z dokumentów nadesłanych przez Zarząd Dróg i Transportu w (...), tj. pism: z 10 lipca 2009 r., z 12 października 2009 r. i z 25 maja 2010 r. sporna działka była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną - ul. (...) oraz, że objęta była ona całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były remonty i bieżące naprawy, prace porządkowe, utrzymanie czystości na poboczu, prace związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości. Stanowisko organu, że pisma te pochodzą od beneficjentów wywłaszczenia, wobec czego nie mogą być dowodem w sprawie jest nieuprawnione. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Składanie pisemnych oświadczeń i wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. O ile organ uznał te dokumenty za niewystarczające mógł dopuścić dowód z przesłuchania w charakterze świadków osób podpisanych pod tymi pismami lub innych osób, które mają wiedzę na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak dokumentacji finansowej i innej dotyczącej wykonywanych prac na drodze i jej utrzymania, w tym na spornej działce, z powodu przechowywania tej kategorii dokumentów przez pięć lat, nie oznacza, że sprawowania władztwa nie można dowodzić w inny sposób, w tym zeznaniami świadków.

W aktach sprawy znajduje się także metryka ul. (...), z której wynika, że w latach 60-tych, 80-tych, w 1996 r. oraz w 1997 r. były wykonywane określone prace na tej ulicy. Do metryki złączony jest fragment szkicu (mapy) ze wskazaniem przedmiotowej działki - ul. (...). Położenie wskazuje, że działka mogła być usytuowana w pasie drogowym. Organ nie zbadał z jakiej daty jest ten szkic. Jednakże, co istotne, został on załączony do metryki ul. (...), w której to metryce wpisy dotyczące modernizacji, remontów pochodzą sprzed 1998 r. Metryka i załączone do niej dokumenty nie były przedmiotem wnikliwej oceny organów.

Z przyczyn wyżej omówionych zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.