Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145347

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 lutego 2012 r.
I SA/Wa 1518/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba.

Sędziowie WSA: Maria Tarnowska (spr.), Małgorzata Boniecka-Płaczkowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

I. Stan faktyczny

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. nr (...) zmieniającej za zgodą stron decyzję Wojewody (...) z dnia 1993 r. nr (...) dotyczącą przekazania na rzecz Gminy W. na mienie komunalne nieruchomości Skarbu Państwa - utrzymał w mocy własną decyzję.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 1993 r. zmienił za zgodą stron własną decyzję z dnia (...) stycznia 1993 r. dotyczącą przekazania na rzecz Gminy W. na mienie komunalne nieruchomości Skarbu Państwa w następujący sposób - zdanie: "przekazuje się na rzecz Gminy W. na mienie komunalne nieruchomość Skarbu Państwa położoną w obrębie Z. oznaczoną numerami działek (...), zastąpiono zdaniem "przekazuje się na rzecz Gminy W. na mienie komunalne nieruchomość Skarbu Państwa położoną w obrębie Z. oznaczoną numerem działki (...).

Z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. wystąpił Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., wskazując, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość stanowi wody płynące jeziora U., przez co - zgodnie z obowiązującą w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne - nie podlega komunalizacji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...), a po rozpatrzeniu akt sprawy stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. zmieniającej za zgodą stron decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1993 r.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) stanowiła własność Skarbu Państwa, ale nie podlegała komunalizacji z uwagi na art. 1 i 4 Prawa wodnego, obowiązującego w dniu wydawania tej decyzji komunalizacyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że organ, wydając zaskarżoną decyzję był świadom faktu, że przedmiotowa działka oznaczona była symbolem "Ws" (wody stojące), zostało ono jednak, jako błędne, zmienione na "Wp" (wody płynące). Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w 1993 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem (...) stanowiła grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi.

Organ podkreślił, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do brzmienia tego przepisu gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Tak sformułowany przepis oznacza, że przekazanie mienia ogólnonarodowego bezpośrednio musi się wiązać z realizacją ściśle określonych zadań gminy, a nie wyłącznie tych, które są w orbicie jej zamierzeń, planów, bliżej nie sprecyzowanych, zarówno co do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia. Podkreślił, iż wnioskując o przekazanie mienia gmina nie wskazała, na realizację jakich zadań dotyczących działalności gminy jest jej niezbędne przedmiotowe mienie (pismo z dnia 22 grudnia 1992 r.). Tymczasem, jak to wynika z informacji przekazanych przez Wojewodę (...), po dokonanej komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie służyła realizacji zadań własnych gminy (pismo z dnia 12 stycznia 2010 r.).

Z uwagi na to należy uznać, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

1. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W.; zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do ponownego rozpatrzenia.

Strona skarżąca zarzuciła, że wszczynając z urzędu postępowanie nieważnościowe, jako przedmiot postępowania wskazano (pismo z dnia 11 czerwca 2010 r.) decyzję z dnia (...) stycznia 1993 r. wydaną przez Wojewodę (...), przekazującą działkę z jeziorem U. w majątek Gminy W. Tymczasem decyzja kończąca postępowanie stwierdza nieważność innej decyzji tj. zmieniającej jedynie treść decyzji merytorycznej tj. uwłaszczającej Gminę W. Skutkiem tego w obrocie prawnym pozostaje decyzja pierwotna, przekazująca działkę z jeziorem U. w majątek gminy, zawierająca błędne (na dzień dzisiejszy) oznaczenie położenia tej nieruchomości, ale nie zmieniająca stosunków własnościowych. Skarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oparta została na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. na zarzucie rażącego naruszenia prawa. Zarzut ten oparto na tym, że przedmiotem komunalizacji nie mogły być (i nadal nie mogą być) wody płynące (Wp), lecz jedynie wody stojąca (Ws). Nie kwestionując regulacji prawnych stwierdzić należy, iż organ prowadzący postępowanie ustalił w toku postępowania, iż działka (...), w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej oznaczona była symbolem "Ws" (wody stojące). Następnie (nie wskazano kiedy) zmieniono błędny zapis w ewidencji gruntów i obecnie wody jeziora U. są zaliczane do wód płynących powierzchniowych i oznaczone symbolem "Wp" (wody płynące). Wobec takich ustaleń organu nie może być wątpliwości co do tego, że w chwili wydawania decyzji uwłaszczającej Gminę W. na jeziorze U., decyzja ta nie naruszała przepisów prawa, a już na pewno nie czyniła tego w sposób rażący, jak twierdzi organ administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowadministracyjnym ukształtowała się dość jednorodna linia orzecznicza, w myśl której do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą takiego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W analizowanej sprawie, takie zestawienie nie prowadzi do wniosku o rażącym naruszeniu prawa.

Zdaniem skarżącego nie może się również ostać postawiony w decyzji organu odwoławczego zarzut niewykorzystywania uwłaszczonej nieruchomości. Zarzut taki, o ile zostanie dowiedziony, można postawić w innym postępowaniu, nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Uzasadnienie prawne

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) lutego 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. zmieniającej za zgodą stron decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1993 r. dotyczącą przekazania na rzecz Gminy W. na mienie komunalne nieruchomości Skarbu Państwa.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

3. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. stanowił art. 155 k.p.a., który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

4. Z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy W. pismem z dnia 22 grudnia 1992 r. wystąpił z wnioskiem o komunalizację m.in. jeziora U., wskazując w uzasadnieniu wniosku, iż jezioro zostanie wykorzystane do wykonywania zadań własnych gminy. W uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej z dnia (...) stycznia 1993 r. wskazano natomiast, iż działka nr (...), stanowiąca jezioro U., przekazana zostaje na zaspokojenie potrzeb zbiorowych gminy, w tym przede wszystkim realizacji zadań własnych w zakresie kultury fizycznej, terenów rekreacyjnych, ochrony środowiska oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Następnie Zarząd Gminy W. wystąpił z prośbą o zmianę decyzji Wojewody S. z dnia (...) stycznia 1993 r. z powodu błędnego zapisu danych ewidencyjnych przedmiotowej nieruchomości, bowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów nieruchomość stanowiąca grunt pod wodami jeziora U. oznaczona jest numerem (...), tak więc Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 1993 r. zmienił decyzję z dnia (...) stycznia 1993 r. poprzez wskazanie nr (...), jako prawidłowego oznaczenia nieruchomości.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż działka nr (...) oznaczona była w dacie wydania przedmiotowej decyzji symbolem Ws, czyli wody stojące, a następnie zmieniono błędny zapis w ewidencji gruntów i obecnie wody jeziora U. są zaliczane do wód płynących powierzchniowych i oznaczone symbolem Wp, czyli wody płynące, co potwierdza aktualny wypis z rejestru gruntów.

5. Zgodnie z obowiązującą w dacie wydania decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.), wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 1); powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują (art. 2), natomiast zgodnie z art. 4 tej ustawy, grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowią własność Państwa w granicach określonych liniami brzegów.

Stosownie do art. 6 tej ustawy, wody, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, są wodami śródlądowymi, które dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Wody powierzchniowe dzielą się na: (1) płynące w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach o przepływach stałych lub okresowych oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, (2) stojące, znajdujące się w jeziorach i innych zbiornikach. Przepisy o wodach płynących stosuje się do jezior i innych zbiorników, z których cieki wypływają lub do których uchodzą.

6. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne wynika, że grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowią własność Państwa w granicach określonych liniami brzegów.

Przyznać należy rację organowi, który stwierdził, iż z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że utrzymanie kompetencji organów administracji rządowej w odniesieniu do zarządzania i korzystania z wód powierzchniowych stanowiących własność Skarbu Państwa, i brak odpowiednich regulacji prawnych przyznających równolegle takie uprawnienie organom samorządowym powoduje, iż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej wody powierzchniowe stanowiące własność Państwa nadal utrzymywały ten status, co wyłączało ich komunalizację na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 1998 r. I SA 265/98 LEX nr 44552). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził również, że dokonaniu reformy w 1990 r. i wprowadzeniu pojęcia "mienia komunalnego" nie towarzyszyło wprowadzenie przez ustawodawcę - w ustawie z 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw lub w drodze odpowiedniej nowelizacji Prawa wodnego - pojęcia własności komunalnej w odniesieniu do wód powierzchniowych i określenie kompetencji organów samorządowych w tym zakresie, jak przykładowo miało to miejsce w odniesieniu do nieruchomości gruntowych, co znalazło odpowiednie uregulowanie zarówno w ustawie kompetencyjnej, jak i ustawie z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (v. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 1998 r. I SA 402/98, LEX nr 45026).

Poglądy te niniejszy skład orzekający podziela w zupełności.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy uznać więc należy, że grunty znajdujące się pod wodami płynącymi służyły wykonywaniu zadań należących do organów administracji rządowej, w związku z czym nie mogły służyć realizacji zadań własnych Gminy W.

W konsekwencji powyższego uznać należało, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) stanowiła własność Skarbu Państwa, jednakże nie podlegała komunalizacji z uwagi na art. 1 i 4 Prawa wodnego, obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Dlatego też słusznie stwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. dotycząca nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

7. Podnieść również należy, iż skoro została stwierdzona nieważność tylko decyzji z dnia (...) kwietnia 1993 r. zmieniającej decyzję komunalizacyjną z dnia (...) stycznia 1993 r., to nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna dotyczącą działki ewid. nr (...).

Dlatego też nie jest zasadna skarga, bowiem w obrocie prawnym wprawdzie pozostaje decyzja komunalizacyjna z dnia (...) stycznia 1993 r. dotycząca działki ewid. nr (...), jednakże nie dotyczy ona jeziora U.

8. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.