I SA/Wa 1353/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3173341

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. I SA/Wa 1353/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska.

Sędziowie WSA: Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Dariusz Pirogowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg K. K. i Miasta (...) na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia (...) maja 2020 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa

1) uchyla zaskarżoną decyzję;

2) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta (...) kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwana dalej "Komisją") decyzją z (...) maja 2020 r. nr (...) orzekła, że decyzja Prezydenta (...) z (...) lutego 2000 r. nr (...) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (...) przy ul. (...), stanowiącej działkę nr (...) z obrębu (...), wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzja Komisji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Położona w (...) przy ul. (...) zabudowana nieruchomość o pow. (...) m2, oznaczona dawną księgą hip. nr (...) (po jej zamknięciu w 1948 r. księgą nr (...)), objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret" lub" "dekret warszawski" i zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w (...) z (...) sierpnia 1948 r. nr (...) stanowiła własność W. K. co do 1/3 części i K. P. co do 2/3 części. Posadowione na niej budynki mieszkalne (cztero i jednokondygnacyjny) wybudowane zostały ok 1900 r. W efekcie działań wojennych stwierdzono w nich jedynie drobne uszkodzenia, nadające się do naprawy.

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło (...) sierpnia 1948 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr (...) Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego (...). Wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości złożyła (...) września 1948 r. W. K.

Prezydium Rady Narodowej w (...) orzeczeniem administracyjnym z (...) września 1953 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z (...) stycznia 1953 r., odmówiło przyznania W. K. i K. P. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z (...) lutego 1999 r. nr (...) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że ww. decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej, w części dotyczącej sprzedanego lokalu nr (...) oraz udziału przypadającego właścicielowi tego lokalu w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcy tego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części stwierdził jej nieważność. W tym stanie rzeczy odwołanie od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej (...) podlegało ponownemu rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), które decyzją z (...) sierpnia 1999 r. nr (...) uchyliło ww. orzeczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po zmarłym w 1946 r. K. P. dziedziczył B. P. (post. Sądu Grodzkiego w (...) z (...).12.1948 r.), po którym z kolei spadek nabyła żona Z. G. (post. Sądu Rejonowego dla (...) z (...).02.1991 r. (...)). Aktem notarialnym z (...) lutego 1998 r. rep. A nr (...) sprzedała ona za kwotę (...) złotych cały przynależny jej po B. P. spadek (obejmujący m.in. roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy (...)) A. i M. małżonkom (...), którzy nabyli go na zasadach wspólności ustawowej.

Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna obejmuje: zbudowaną czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (frontowym) działkę nr (...) o pow. (...) m2; zbudowaną budynkiem mieszkalnym jednokondygancyjnym działkę nr (...) o pow. (...) m2, na której zlokalizowane jest także podwórko oraz zabudowaną budynkiem mieszkalnym czterokondygnacyjnym działkę nr (...) o pow. (...) m2 - wszystkie w obrębie (...). Dla działki nr (...) prowadzona jest księga wieczysta nr (...), dla działki nr (...) księga wieczysta nr (...), a działki nr (...) księga wieczysta nr (...).

Prezydent (...) decyzją z (...) lutego 2000 r. (przywoływaną dalej jako: "decyzja dekretowa" lub "decyzja reprywatyzacyjna"), wydaną na podstawie art. 7 dekretu, w następstwie rozpoznania wniosku z 1948 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...), na rzecz: W. K. - w udziale wynoszącym 1/3 niepodzielnej części oraz M. i A. małż. (...) na zasadach wspólności ustawowej w udziale 2/3 niepodzielnej części (pkt I). W punkcie II decyzji ustalił opłatę symboliczną (czynsz symboliczny) z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego w wysokości (...) zł, co stanowiło 0,3% ceny gruntu. W kolejnych punktach II i IV zawarto dodatkowe postanowienia związane z przyznanym prawem i wykonaniem decyzji.

Wysokość czynszu symbolicznego ustalono w oparciu o § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezydenta (...) z dnia (...) lutego 1998 r. nr (...) w sprawie ustalania wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze (...) - stanowiących własność Gminy (...).

Zarząd i administrowanie działki nr (...) przekazano beneficjentom decyzji protokołem z (...) lipca 2001 r. Wykonanie decyzji dekretowej nastąpiło zaś aktem notarialnym z (...) sierpnia 2001 r. rep. A nr (...).

Z kolei aktem notarialnym z (...) stycznia 2004 r. (rep. A nr (...)), stanowiącym akt założycielski spółki (...) z siedzibą w (...), M. i A. małż. (...) objęli na zasadach wspólności ustawowej (...) udziałów tej spółki o łącznej wartości (...) zł, a na ich pokrycie zobowiązali się wnieść stanowiące składniki ich majątku wspólnego: udział wynoszący 2/3 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr (...) i udział wynoszący (...) części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr (...), wraz z takimi samymi udziałami w prawach współwłasności znajdujących się na tych działkach budynków. W. K. na podstawie tego samego aktu objęła (...) udziały Spółki o łącznej wartości (...) zł, zobowiązując się wnieść na ich pokrycie cały przysługujący jej udział w prawie użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Przeniesienie tych praw na spółkę nastąpiło aktem notarialnym z (...) stycznia 2004 r. (rep. A nr (...)), jednakże było to nieskuteczne wobec nieujawnienia prawa w księdze wieczystej. Wspólnikami spółki byli wówczas M. B., A. B., K. K. i M. K.

W. K. zmarła (...) listopada 2009 r., a spadek po niej nabyli synowie - K. K. i M. K., co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego dla (...) z (...) maja 2010 r. (...).

Decyzją z (...) maja 2014 r. nr (...) r. Zarząd Dzielnicy (...) przekształcił nieodpłatnie przysługujące A. B., M. B., K. K. i M. K. prawo użytkowania wieczystego do gruntu działki nr (...) w prawo własności w stosownych udziałach.

Aktem notarialnym z (...) kwietnia 2017 r. (rep. A nr (...)) M. i A. małż. (...) dokonali podziału majątku wspólnego w ten sposób, że A. B. nabyła bez spłat i dopłat m.in. udział 2/3 części we wspólności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) i udział (...) części we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...). Aktem notarialnym z (...) października 2018 r. (rep. A nr (...)) A. B. sprzedała (...), reprezentowanej wówczas przez prezesa zarządu T. W., cały przysługujący jej udział w wysokości 2/3 części we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) oraz cały przysługujący jej udział we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) za łączną kwotę (...) zł. Aktem notarialnym z tej samej daty, rep. A nr (...), K. K. i M. K. sprzedali ww. spółce. przynależne im udziały w łącznej wysokości 1/3 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz wszelkie przysługujące im udziały w (...) części we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) za łączną kwotę (...) zł. W dacie przeniesienia udziałów we współwłasności nieruchomości na spółkę jej jedynymi wspólnikami byli K. K. i A. B.

Decyzja Prezydenta (...) z (...) lutego 2000 r. stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r.", która decyzją z (...) maja 2020 r. orzekła o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Komisja powołała się na art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., który to przepis umożliwiał jej podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia w sytuacji gdy decyzja reprywatyzacyjna (prawnie wadliwa) wywołała nieodwracalne skutki prawne. Samej natomiast wadliwości tej decyzji upatrywała w okolicznościach opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 u.s.d.r.

Wad opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 4a (obejmujących m.in. inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego) Komisja upatrywała w istotnym naruszeniu przy jej podejmowaniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, w efekcie niezbadania przez Prezydenta (...) przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego w chwili złożenia wniosku - co z kolei wiązało się także z wadą opisaną w art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. (tj. sytuacją, gdy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu). Wskazując na zasadność badania tej przesłanki Komisja odwoływała się m.in. do wykładniart. 7 ust. 1 dekretu, dokonanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. w sprawie k.p. 3/15, a także orzeczeń sądów administracyjnych, w których wymieniono ją wśród przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku. Komisja dokonała przy tym obszernej analizy instytucji posiadania w aspekcie obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu przepisów Kodeksu Napoleona, jak również przepisów prawa rzeczowego z 1946 r. oraz poglądów doktryny wywodząc, że posiadanie jako relewantny stan faktyczny - wiązać należy z faktycznym władaniem nieruchomością. W badanej natomiast sprawie Prezydent (...), wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził w tym aspekcie odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał czy dawni właściciele spełnili tę przesłankę, a tym samym, czy byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Doszło zatem w sprawie do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a.). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłego właściciela w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej powoduje, że nie spełnia ono wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. (obejmujących sytuację, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (...)), Komisja upatrywała z kolei w przeniesieniu roszczeń do nieruchomości przy ul. (...) w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że małżonkowie A. i M. (...) nabyli od Z. G. aktem notarialnym z (...) lutego 1998 r. cały spadek po B. P., w tym roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. (...) (obejmujące wszystkie trzy działki) za cenę (...) złotych. Tymczasem jak ustaliła Komisja, w oparciu o operaty szacunkowe z (...) lutego 2020 r., sporządzone na jej zlecenie przez biegłą S. M., tylko wartość prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr (...) według stanu i cen na dzień (...) lutego 1998 r. wynosiła (...) zł, a według stanu i cen na dzień (...) lutego 2000 r. - czyli na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej - (...) zł.

Jednocześnie Komisja stwierdziła, że w części w jakiej badana decyzja ustalała wymiar opłaty symbolicznej (czynszu symbolicznego), podjęta została bez podstawy prawnej, co oznacza, że obarczona jest także wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. oraz w tożsamy sposób opisanej wadą z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. Podstawą ustalenia tej opłaty nie mogło być bowiem przywoływane w decyzji dekretowej zarządzenie Prezydenta (...), ale jedynie odpowiednia uchwała rady gminy, której w owym czasie nie było. Do wyłącznej bowiem właściwości rady gminy ustawodawca przekazał kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych.

Mimo tych wadliwości nie można zdaniem Komisji stwierdzić nieważności decyzji dekretowej ani jej uchylić i skierować sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r., przy uwzględnieniu zdefiniowanego w art. 41a ust. 3 tej ustawy pojęcia "złej wiary". Tak rozumiane nieodwracalne skutki prawne na gruncie rozpoznawanej sprawy wiązała ona z kolei z odpłatnym przeniesieniem w dniu (...) października 2018 r. na (...) prawa do przedmiotowej nieruchomości. Nie stwierdzono zaś by osoba reprezentująca w dacie zawierania umów spółkę (T. W.) działał w złej wierze. Natomiast beneficjanci decyzji nie zasiadali w jej organach. Z tego względu w odniesieniu do decyzji z (...) lutego 2000 r. Komisja ograniczyła swoje rozstrzygniecie do stwierdzenia, w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., że wydana ona została naruszeniem prawa.

Miasto (...) wnioskiem z (...) maja 2020 r. wystąpiło do Komisji o uzupełnienie, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., wydanej w sprawie decyzji o rozstrzygnięcie w zakresie orzeczenia na zasadzie art. 31 u.s.d.r. o obowiązku zwrotu na rzecz Miasta równowartości nienależnego świadczenia. Komisja nie uwzględniła powyższego wniosku i postanowieniem z (...) lipca 2020 r. nr (...) odmówiła uzupełnienia swojej decyzji, podnosząc, że samo zbycie w drodze odpłatnej czynności prawnej prawa do nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, nie powoduje z mocy prawa konieczności orzeczenia o nałożeniu obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia.

Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Miasto (...) (w części dotyczącej uzasadnienia), oraz K. K. (w całości). Przy czym Miasto wniosło swoją skargę przed wydaniem wspomnianego wyżej postanowienia, uzupełniając ją następnie pismem z (...) września 2020 r. (również oznaczonym jako skarga).

Miasto (...) zarzuciło decyzji naruszenie:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.1. (str. 11.) w całości; w pkt 1II.1.1. (str. 11-12.) w zakresie przytoczonym in extenso w treści zarzutu, a dotyczącym zawartych tam stwierdzeń o naruszeniu przez Prezydenta (...) przepisów postępowania, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania; w pkt III.1.4. (str. 13.) w całości; w pkt III.1.5. (str. 13-16.) w całości; w pkt III.1.6. (str. 16-18.) w całości; w pkt III.1.7. (str. 19.) w całości; w pkt III.1.8. (str. 19-20.) w zakresie przytoczonym in extenso w treści zarzutu; w pkt III.1.9. (str. 20-21.) w całości; w pkt III.1.10. (str. 21-22.) w całości; w pkt III.1.11. (str. 22.) w całości; w pkt III.4.3. (str. 28.) w zakresie w jaki Komisja podniosła, że " (...) w rozpoznawanym przypadku Prezydent (...) nie ustalił, czy została spełniona przesłanka "posiadania gruntu", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu"; podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi (...), że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego; (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli); (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu; (d) Prezydent (...) nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości; (e) prawidłowość decyzji Prezydenta (...) winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III 4.3. (str. 28.) przytoczonych in extenso w treści zarzutu, a odnoszących się do wywodów Komisji o dysproporcji świadczeń wzajemnych przy nabywaniu przez małżonków (...) roszczeń. Podczas gdy: (a) Prezydent (...) nie dokonywał oceny czy przeniesienie roszczeń do przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, albowiem żaden z przepisów prawa, w tym przepisów dekretu, nie dawał Prezydentowi (...) podstaw do rozstrzygania tego zagadnienia; (b) przesłanka interesu społecznego nie została ujęta w przepisie prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji reprywatyzacyjnej; (c) ponieważ w dacie orzekania przez Prezydenta (...) nie istniały przepisy prawa, które dawałyby podstawę do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na interes społeczny lub też z uwagi na przeniesienie roszczeń do nieruchomości za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, wobec tego decyzja Prezydenta (...) nie powinna być oceniana pod tym kątem i nie zawiera ona w tym zakresie jakiejkolwiek niezgodności z prawem;

3) art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez odmowę - mocą postanowienia z (...) lipca 2020 r. - uzupełnienia decyzji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej: podczas gdy: (1) w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki faktyczne oraz prawne do orzeczenia przez Komisję o obowiązku zwrotu na rzecz (...) nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej; (2) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy dotychczasowej praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta (...) zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlagających zwrotowi; (3) nieorzeczenie przez Komisję o obowiązku zwrotu równowartości świadczenia narusza interesy majątkowe (...), jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez (...) dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

K. K. zarzucił decyzji błędną wykładnią art. 7 ust. 1 dekretu, a w konsekwencji naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. wobec jego nieuprawnionego zastosowania, a nadto naruszenie poprzez nieuprawnione zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy.

W motywach skargi odwołując się do poglądów prezentowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na tle spraw rozstrzyganych przez Komisją w kontekście ujętej w art. 7 ust. 1 dekretu przesłanki posiadania, skarżący zwracał uwagę, że dotyczyła ona jedynie następcy prawnego dawnego właściciela i służyć miała udokumentowaniu przez niego legitymacji do bycia stroną postępowania. Przy czym jako przesłanka dopuszczalności wniosku straciła ona znaczenie prawne po (...) stycznia 1947 r. w związku z unifikacją prawa cywilnego.

W odniesieniu zaś do unormowania z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., wywodził, że ujęta w tym przepisie przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości (...) było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (...), może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku kontroli decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Zwracał jednocześnie uwagę, że roszczenie do nieruchomości jest kategorią całkowicie odmienną od samej nieruchomości i już z tych tylko przyczyn wartości te z istoty rzeczy będą zróżnicowane.

Skarżący podkreślał również, że w okolicznościach faktycznych sprawy przeniesienie roszczeń nastąpiło pomiędzy osobami bliskimi, spowinowaconymi ze sobą. Jak przy tym wynika z treści oświadczenia Z. G. z (...) marca 2020 r., zbycie tego roszczenia nastąpiło z jej inicjatywy, na warunkach przez nią uzgodnionych i w pełni ją satysfakcjonujących. Nie rzutowało ono przy tym na sytuację prawną i faktyczną osób trzecich, zatem jakikolwiek interes społeczny nie tylko nie został naruszony, ale co więcej nie mógł być on w jakikolwiek sposób zagrożony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła: o odrzucenie skargi Miasta (...) z uwagi na jej przedwczesne złożenie (przed rozpoznaniem wniosku o uzupełnienie decyzji) względnie o jej oddalenie oraz o oddalenie jako niezasadnej skargi K. K.

O oddalenie skarg wnioskowało również, dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie (...), podzielając ocenę Komisji co do wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej, z tym że stało ono na stanowisku, iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające jej uchylenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargi są dopuszczalne. Wniesione zostały w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odnosząc się zaś do stanowiska Komisji, jakoby skarga Miasta (...) została wniesione przedwcześnie (wobec nierozpoznania przed jej wniesieniem zgłoszonego przez Miasto żądania uzupełnienia kwestionowanej decyzji) wyjaśnić wypada, że art. 111 § 2 k.p.a., stanowiąc że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b (o odmowie lub uzupełnieniu decyzji), termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia, nie ma charakteru lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, w tym także w odniesieniu do określonego w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej: "p.p.s.a.", terminu wniesienia skargi. Nie wyłącza on więc ich zastosowania, ale je jedynie uzupełnia. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2018 r. I OSK 2005/18 (Lex nr 2625808) - którego pogląd skład orzekający w sprawie podziela - przepis ten "nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie". W tej sytuacji fakt wniesienia skargi w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., ale przed wydaniem postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, nie czyni jej przedwczesną.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie materialnoprawnych podstaw jej wydania oraz przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji dekretowej Prezydenta (...) z (...) lutego 2000 r., przypomnieć na wstępie wypada kontekst historyczno-prawny, w jakim wprowadzany był dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze (...) oraz konsekwencje, jakie w sferze stosunków własnościowych na obszarze jego działania akt ten wywołał. Okoliczności te rzutują bowiem na wykładnię przepisów w nim zawartych, które - co nie jest bez znaczenie także dla praktyki ich stosowania - mimo upływu przeszło siedemdziesięciu lat obowiązują w brzmieniu pierwotnie ustalonym przez prawodawcę. Na powyższe dodatkowo nakładają się konsekwencje, jakie wynikają z prawnej możliwości stwierdzenia nieważności negatywnych decyzji dekretowych z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, prowadzące do "odżywania" (nawet po kilkudziesięciu latach) wniosków dekretowych i restytucji praw rzeczowych i roszczeń przewidzianych w dekrecie, tak jakby do wydania wyeliminowanych decyzji nigdy nie doszło.

Przyjęcie dekretu miało miejsce, na co zwraca uwagę skądinąd sama Komisja, w warunkach niemal całkowitego zniszczenia (...), gdzie średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76% wszystkich budynków, a na lewym brzegu aż 84%, a także masowej migracji ludności, która próbowała się w tej powojennej sytuacji odnaleźć. Powodowało to, że przeddekretowi właściciele nie zawsze mogli mieszkać w swoich zrujnowanych lub uszkodzonych budynkach i zmuszeni byli do przebywania pod innymi adresami. Regułą zaś było, że władze miejskie komunikowały się z mieszkańcami za pomocą publicznych obwieszczeń. Zgodnie z deklarowanym w jego art. 1 celem, dekret miał umożliwić racjonalne przeprowadzenie odbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze (...) stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) własnością gminy (...) (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy (...) (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nim posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność (...) (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu określonego w art. 7 ust. 1 terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny -Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Dekret nie zakładał także fizycznego rugowania właścicieli z należącej do nich nieruchomości. Obejmowanie jej w posiadania przez gminę (...) miało zaś wyłącznie charakter formalny. Uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli natomiast, w myśl ust. 1 art. 7 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu". W art. 7 ust. 2 dekretu określono natomiast materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne - ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej.

Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu, jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich owego gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych przywoływanych przez Komisję, czy przywoływanego przez nią również wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie k.p. 3/15, Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela. Przy wykładni przepisów dekretu nie sposób bowiem pominąć wprowadzonych wraz z nim unormowań dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny, z którymi dekret warszawski pozostawał w korelacji, jeśli chodzi choćby o określenie statusu budynku posadowionego na gruncie, czy obowiązki administracyjnoprawne nakładane na właścicieli bądź ich prawnych następców w zakresie prac rozbiórkowych i remontowych. Różnicując przy tym w sposób wyraźny pojęcie "właściciela budynku" oraz "będących w posiadaniu budynku prawnych następców właściciela" (por. art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie budynków). Nie sposób także abstrahować od obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu przepisów regulujących stosunki prawnorzeczowe oraz cywilne, które ówczesny prawodawca, dążąc do zapewnienia spójności systemowej przyjmowanych rozwiązań prawnych i efektywności realizacji założonego celu dekretowego, musiał respektować. Uwzględniać musiał zatem fakt, że po wejściu w życie dekretu (i komunalizacji na jego podstawie gruntów), prawni następcy byłych właścicieli gruntów warszawskich będą mieli trudności w dokumentowaniu przynależnych im do nich praw, skoro ich ujawnienie w księgach hipotecznych po tej dacie będzie już prawnie niemożliwe. Takimi prawami natomiast musieli się legitymować jeśli mieli mieć status strony tak w postępowaniu prowadzonym na gruncie przepisów dekretu warszawskiego, jak i dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

W dacie wejścia w życie ww. dekretów na terenie (...) obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli, tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu Napoleona). Inna natomiast była sytuacja, np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych istniejącego w dacie przyjmowania dekretu warszawskiego, a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący je uczyni stroną postępowania wyłącznie te, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Podobnie rzecz się miała w przypadku prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej, albo roszczenia dekretowe do gruntu zabudowanego budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku. Musieli bowiem oni wykazać, że nabyli te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tych praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz. U. Nr 82, poz. 598 z późn. zm.). Temu właśnie służyło zawarte w art. 7 ust. 1 dekretu dopełnienie opisu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku ujęte w formule "będący w posiadaniu gruntu". Stąd łączyć je należy wyłącznie z następcami dotychczasowego właściciela, a nie tym ostatnim i to jedynie w znaczeniu potwierdzenia (udokumentowania) owego następstwa prawnego, a nie efektywnego władania gruntem.

Przy czym warunek ów - jak wyjaśnił to tut. Sąd w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. w sprawie I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela - z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz. U. Nr 60, poz. 329; art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym -Dz. U. Nr 63, poz. 346). Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - Dz. U. Nr 57, poz. 321). Prawo własności czasowej miało natomiast bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe -Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych - jak zasadnie wywodzili skarżący - było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów warszawskich ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. W uchwale Nr (...) z dnia (...) stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze (...) w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych (§ 1 ust. 1 Uchwały). Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 u.g.n. przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Zgodzić się zatem przyjdzie ze skarżącymi, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec Prezydenta (...) (a dokładniej rzecz ujmując wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zasady prawdy obiektywnej i nieprzeprowadzenia postępowania w warunkach transparentności, a w konsekwencji uchybienia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., upatrywanego - w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego - co z kolei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4a in principio u.s.d.r., a także art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r., który to przepis wskazuje jako samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nieustalenie posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Komisja w sposób błędny bowiem identyfikuje użyte w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu sformułowanie "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu", chrakteryzujące podmioty legitymowane do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, z wymogiem efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji ww. czynności. Przywoływany z kolei przez nią art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy miałby zastosowanie wówczas, gdyby niniejsza sprawa dotyczyła decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed (...) stycznia 1947 r., uwzględniającej wniosek dekretowy złożony przez prawnego następcę dotychczasowego właściciela, mimo, że nie wykazał on stosownym dokumentem swego następstwa prawnego (np. wprowadzenia w posiadanie spadku, wydania mu rzeczy, z którą związane byłyby nabyte prawa i roszczenia dekretowe) na datę złożenia wniosku dekretowego i okoliczność ta nie wynikałaby z akt sprawy dekretowej lub dowodów zebranych w postępowaniu rozpoznawczym. Tym samym zasadny pozostaje także zarzut wydania przez Komisję decyzji z istotnym naruszeniem przepisów art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b, poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, który nie odpowiadał hipotezie normy prawnej w nich zwartej rekonstruowanej w związku z art. 7 ust. 1 dekretu.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy co najmniej przedwczesne również było kwestionowanie decyzji reprywatyzacyjnej z przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r, tj. zaistnienia sytuacji gdy "przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej". Ze względu na istotę wadliwości aktu przenoszącego roszczenia wskazywaną w ww. przepisie, operującym klauzulami generalnymi, nawiązującymi do przesłanki bezwzględnej nieważności czynności prawnej, o której mowa w art. 58 § 2 k.c. (sprzeczności czynności z zasadami współżycia społecznego), aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organem administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnień tych nie sposób doszukiwać się ani w literalnej treści omawianego przepisu, ani także w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 u.s.d.r. regule ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją. Zwłaszcza, że gdyby chcieć ją zastosować w sposób tym przepisem określony, należałoby przyjąć trudne do zaakceptowania założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tejże nieruchomości istniejącego kilka lat później.

W procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z dnia 9 marca 2017 r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana został w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.d.r.). Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie k.p.a. - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2). Tego w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości (...) ustawodawca nie przewidział. Warto przy tym zauważyć, że uzyskanie takiego prejudykatu w odniesieniu do umowy przenoszącej roszczenia, ma w tym przypadku także ten walor, że pozwala uniknąć sytuacji, w której Komisja, traktując normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., jako wzorzec kontroli decyzji reprywatyzacyjnej, nieprowadzący jednak do nieważności samej umowy, uchylać będzie decyzję reprywatyzacyjną ze względu na rażącą jej sprzeczność z interesem społecznym i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy. Ten zaś, rozpoznając ponownie wniosek, nie będąc jednocześnie adresatem norm zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. (tym pozostaje Komisja), nadal wynikające z tej umowy konsekwencje prawne będzie musiał respektować. Zgodnie z zasadą legalizmu może on działać bowiem wyłącznie w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Kierować się więc będzie musiał przy rozpoznawaniu wniosku, jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego treścią art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n. W przepisach tych brak jest natomiast normy prawnej uzależniającej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy od zgodności umowy przenoszącej roszczenia dekretowe z zasadami współżycia społecznego. Dostrzegając jak się wydaje ten problem ustawodawca wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 u.s.d.r.). Kodeks ów w art. 7 zdanie pierwsze przewiduje natomiast możliwość żądania przez prokuratora (a zatem także Komisję) wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.

W rozpoznawanej sprawie prejudykatem stwierdzającym rażącą sprzeczność przeniesienia roszczeń (w ramach umowy o zbyciu spadku) z interesem społecznym Komisja nie dysponowała. To zaś wykluczało możliwość uchylenia, czy jak w rozpoznawanej sprawie uznania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., że decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, z powołaniem się na przyczynę owego naruszenia wskazaną w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który jej do tego nie uprawniał. Z tym, że owo naruszenie nie wynikało - jak wywodził to skarżący K. K. - z braku możliwości zastosowania normy w tym przepisie ujętej do decyzji wydanych przed wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., ale z faktu niedysponowania przez Komisję odpowiednim prejudykatem. W tym zatem aspekcie argumentacja jego skargi pozostaje chybiona.

Ostatnią podstawą prawną zakwestionowania decyzji reprywatyzacyjnej z (...) lutego 2000 r., wskazywaną przez Komisję, był art. 30 ust. 1 pkt 4 in principio u.s.d.r. stanowiący, że Komisja wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 (m.in. stwierdzającą wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa) "jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wydana została bez podstawy prawnej (...)". Wadliwości tej upatruje zaś w ustaleniu w niej wymiaru opłaty symbolicznej w oparciu o zarządzenie Prezydenta (...), podczas gdy materialnoprawną podstawą tej opłaty mógł stanowić co do zasady akt normatywny pochodzący od organu stanowiącego gminy. Odnosząc się do tych argumentów, zgodzić się należy z Komisją, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez Prezydenta (...) decyzji nr (...), brak było przepisu prawa powszechnie obowiązującego uprawniającego go do ustalenia wymiaru czynszu symbolicznego za oddawane w użytkowanie wieczyste grunty. Za takie nie mogły bowiem być uznane unormowania zawarte w przywoływanym w niej zarządzeniu Prezydenta (...) z (...) lutego 1998 r. Nr (...). Stanowienie zasad ustalania wysokości opłat za zbywane nieruchomości (przez co również należy rozumieć oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie wieczyste w ramach realizacji roszczeń dekretowych) nie pozostawało wówczas, podobnie jak ma to miejsce obecnie, w gestii organu wykonawczego jednostki samorządu, ale musiało znajdować oparcie w powszechnie obowiązującej uchwale, podjętej przez jej organ stanowiący (radę gminy). To bowiem do jej wyłącznej kompetencji ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych (art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74). Taka natomiast, w dacie wydania decyzji przez Prezydenta (...) nie została uchwalona. Z tych względów można przyznać rację Komisji, że ustalając bez owej uchwały wymiar opłaty symbolicznej, Prezydent (...) działał bez podstawy prawnej, przez co podjęta przezeń decyzja w ww. zakresie obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r.). Powyższe jednak nie czyni jej w całości prawnie wadliwej, a jedynie tę jej część, do której organ nie miał podstawy prawnej uprawniającej go do władczego kształtowania obowiązków finansowych użytkowników wieczystych.

Skoro zatem w stanie faktycznym ustalonym w sprawie i mającym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, weryfikowanej decyzji Prezydenta (...) z (...) lutego 2000 r. można jedynie przypisać wadę nieważności w odniesieniu do tej części, która nie przesądzała o spełnieniu materialnoprawnych podstaw do ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. (...), jak również nie zostały względem niej potwierdzone przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 u.s.d.r., to wydanie względem niej decyzji determinowanej treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a, 4b i 5 u.s.d.r. było nieuprawnione. Brak z kolei możliwości stwierdzenia, że decyzja z (...) m.st. lutego 2000 r. w zakresie w jakim przesądza o spełnieniu materialnoprawnych podstaw uwzględnienia wniosku dekretowego, wydana została z naruszeniem prawa, powoduje że zbędne jest obecnie rozważanie kwestii ewentualnego rozstrzygania przez Komisję o nałożeniu, na zasadzie art. 31 ust. 1 u.s.d.r., na wskazane osoby zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Zagadnienie to bowiem aktualizuje się w sytuacji zaistnienia podstaw do wzruszenia ww. decyzji, przy jednoczesnym zaistnieniu przeszkody, jej uchylenia w postaci nieodwracalnych skutków nią wywołanych, co wnika wprost z ww. przywołanego przepisu. W tym stanie rzeczy także bezprzedmiotowe staje się odnoszenie do zasadności nieuwzględnienia przez Komisję zgłoszonego w tym zakresie żądania Miasta dotyczącego uzupełnienia decyzji, a w konsekwencji także sformułowanych na tym tle zarzutów skargi Miasta (...). Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, konsumuje jednocześnie zgłoszone przez Miasto żądanie dotyczące derogacji wskazanych w skardze fragmentów jej uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych Miastu (...) oraz K. K. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę Komisja, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, rozważy zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 3 pkt 4 u.s.d.r., pod kątem możliwości uzyskania prejudykatu w przedmiocie umowy przenoszącej spadek z (...) lutego 1998 r. Przy czym rozważając tę ewentualność winna mieć na względzie, że umowa ta zawarta została pomiędzy osobami skoligaconymi, a jej zawarcie nastąpiło z inicjatywy zbywczyni, na warunkach w pełni przez nią akceptowanych, czemu dała ona wyraz w złożonym w toku postępowania rozpoznawczego oświadczeniu z (...) marca 2020 r., które to oświadczenia zostało skądinąd przez Komisję obecnie zignorowane. Następnie zaś, uwzględniając poczynione w ww. zakresie ustalenia oraz ewentualnie pozyskane nowe dowody, podejmie stosowne rozstrzygniecie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza.

--1

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.