I SA/Wa 1306/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

I SA/Wa 1306/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2338411

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. I SA/Wa 1306/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas.

Sędziowie WSA: Dorota Apostolidis Dariusz Chaciński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skarg D. J. i J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi

Uzasadnienie faktyczne

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z (...) czerwca 2016 r. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z (...) maja 2011 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (...) czerwca 1951 r., a także utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z (...) lipca 1950 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w W. po rozpatrzeniu wniosku J. H. oraz M. G. orzeczeniem administracyjnym z (...) lipca 1950 r. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (...) położonej przy ulicy (...), ozn. nr hip. (...) i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości (...) położonej przy ul. (...) jest przeznaczony pod budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z (...) czerwca 1951 r. po rozpatrzeniu odwołania J. H. utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z (...) lipca 1950 r.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku B. M. decyzją z (...) maja 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) czerwca 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z (...) lipca 1950 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (...) położonej przy ul. (...), ozn. nr hip. (...).

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. L. i J. Z. Wnioskodawcy zarzucili, iż Minister Infrastruktury nie zbadał, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ulicy (...) został złożony w terminie, nie dokonał oceny w jakim stopniu budynek został zniszczony na skutek działań wojennych oraz kto i w jakiej wysokości poniósł nakłady na jego odbudowę. Ponadto w opinii wnioskodawców nie ustalono, czy właściciele nieruchomości nie otrzymali odszkodowania na podstawie umów indemnizacyjnych oraz że w stosunku do lokali sprzedanych należało stwierdzić jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważności w całości.

W decyzji z (...) czerwca 2016 r., orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ulicy (...) złożony został w dniu (...) lutego 1948 r. przez J. H. oraz (...) - pełnomocnika M. G., a zatem w terminie, bowiem ogłoszenie o objęciu gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę W. ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr 14 z dnia 14 sierpnia 1947 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego organy dekretowe miały obowiązek przyznać prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel mógł wykorzystywać ten grunt zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ dekretowy był więc zobligowany do ustalenia, jakim planem objęta jest dana nieruchomość oraz jakie jest jej przeznaczenie, a następnie do wszechstronnego rozważenia, czy dotychczasowy właściciel może w ten sposób korzystać z tej nieruchomości.

Jak ustalono na podstawie opisu budynków na posesji przy ul. (...) sporządzonego przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w W. w dniu 19 listopada 1948 r. na posesji tej znajdowały się następujące budynki:

(...)

(...).

(...)

W budynkach czynne były instalacje sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, elektryczność.

W trakcie postępowania w trybie nadzoru prowadzonego przez Ministra Infrastruktury działającego jako organ pierwszej instancji ustalono, że grunt nieruchomości położonej przy ul. (...) w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęty był Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr (...) uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. na wniosek Ministra Odbudowy w dniu (...) września 1949 r. (Monitor Polski z 1949 r., nr (...), poz. (...)). Zgodnie z tym planem nieruchomość ozn. hip. (...) mieściła się w całości w obszarze przeznaczonym pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Oceny decyzji dekretowych opartych na takich zapisach planu należy dokonać w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008., I OPS 5/08, gdzie stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. NSA stwierdził również, że (...) nie jest pozbawione znaczenia prawnego to, w jaki sposób określone zostało przeznaczenie terenu w planie. Przeznaczenie terenu w planie na tyle ogólnie, żeby później arbitralnie, w trybie decyzyjnym rozstrzygać o sposobie jego zagospodarowania, nie może być pominięte w toku oceny legalności kwestionowanej decyzji.

Cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym, że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

W niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości hip. (...) na cele użyteczności publicznej nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane. W dacie wydania kwestionowanych decyzji oraz później nieruchomość hip. (...) stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...) nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu. Nieruchomość ta nie została wykorzystana do dnia dzisiejszego pod żadne inwestycje użyteczności publicznej. Brak jest również informacji, aby w dacie wydania kwestionowanych decyzji lub też w okresie późniejszym planowana była zmiana istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z (...) lipca 1950 r. wynika natomiast, że rzeczywistą przyczyną odmowy była wielkość budynku i fakt, iż pozostawienie powyższego budynku w posiadaniu prywatnych właścicieli byłoby sprzeczne, że względów społeczno-ekonomicznych z polityką budowlaną Prezydium Rady Narodowej w W.

Oznacza to, że organy dekretowe rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej, mimo braku postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy korzystanie z tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli jest sprzeczne z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega wątpliwości, że Prezydium Rady Narodowej w W. oraz Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nie rozważyły w sposób prawidłowy, czy dotychczasowi właściciele mogą ją wykorzystywać zgodnie z jej przeznaczeniem, co było w myśl art. 7 ust. 2 warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Organ dekretowy naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. RP Nr 36, poz. 341).

Ponadto decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) czerwca 1951 r. została wydana w stosunku do nieżyjącego w dacie jej wydania J. H. (zmarłego (...) listopada 1950 r.). Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Aby mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona o której prawach organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawna powstaje zaś z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika jednoznacznie, że osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania dekretowego. Tym samym zapadłe rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, uznać należy za rażąco naruszające prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ dekretowy prowadząc postępowanie w stosunku do określonej nieruchomości powinien był ustalić wszystkich jej właścicieli lub ich spadkobierców oraz skierować do nich decyzję.

Odnosząc się natomiast do podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów Minister stwierdził, iż bezzasadne jest twierdzenie wnioskodawców, iż organ nie dokonał ustaleń, czy przedwojenni właściciele nie otrzymali od państw, których byli obywatelami odszkodowania za majątek pozostawiony w Polsce. Ministerstwo Infrastruktury pismem z 11 sierpnia 2010 r. zwróciło się do Ministerstwa Finansów o nadesłanie informacji, czy za nieruchomość położoną przy ul. (...) w W. zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych. Ministerstwo Finansów pismem z 1 września 2010 r. poinformowało, że z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby za przedmiotową nieruchomość wypłacono odszkodowanie. Powyższe pisma znajdują się w aktach sprawy i strony postępowania mogły się z nimi zapoznać. W świetle powyższego Ministerstwo Infrastruktury dokonało odpowiednich ustaleń, na podstawie których stwierdzono, iż nie wypłacono odszkodowania za niniejszą nieruchomość. Przy czym możliwość uzyskania odszkodowania na podstawie umów indemnizacyjnych dotyczyła tylko obywateli kilkunastu państw, z którymi takie umowy zostały podpisane. Natomiast J. H. był obywatelem polskim, który mieszkał i zmarł w W., w związku z czym nie mógł otrzymać takiego odszkodowania. Ponieważ nie zostały nigdy uchwalone przepisy wykonawcze do art. 8 dekretu, a przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały możliwość wypłaty odszkodowania tylko za określone kategorie nieruchomości (dom jednorodzinny, jedną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego oraz gospodarstwo rolne) właściciele nieruchomości położonej przy ul. (...) nie mogli otrzymać za nią odszkodowania.

Nie można zgodzić się również z zarzutem, że organ nie dokonał oceny w ilu procentach budynek został zniszczony na skutek działań wojennych, ani też kto poniósł koszty odbudowy i w jakiej wysokości. Postępowanie niniejsze jest postępowaniem w trybie nadzoru w stosunku do decyzji o odmowie prawa własności czasowej. Przesłanką przyznania prawa własności czasowej była możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia, kto poniósł koszty remontu uszkodzonego w trakcie działań wojennych budynku, bowiem budynek ten do dnia (...) czerwca 1951 r. był własnością rodziny H. i jest to kwestia rozliczeń na drodze cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem a ewentualnym inwestorem. Również, jeśli lokatorzy czynili nakłady na wynajmowane lokale byli w pełni świadomi, że są najemcami i ponoszą nakłady na cudzą własność.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze sprzedażą wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. (...) Minister podkreślił, że w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna chociaż obarczona ciężkimi wadami istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności (uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93; uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Przy ocenie czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinno brać się pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 541/04, LEX nr 191986). W związku z powyższym prawidłowe jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do lokali nr (...), bowiem zostały one zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, poprzedzonej decyzją administracyjną o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu.

W trakcie postępowania prowadzonego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, iż nadal ujawniona w księdze wieczystej lokalu nr (...) (KW (...)) J. B. zmarła w dniu (...) czerwca 2007 r., o czym Minister Infrastruktury działający jako organ I Instancji nie został poinformowany, w związku z czym bez własnej winy skierował decyzję do osoby zmarłej. Ponieważ, jak wskazano wyżej, osoba zmarła nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania decyzję Ministra Infrastruktury z (...) maja 2011 r. należało uchylić jako wadliwą.

Jednocześnie, w świetle wyżej opisanych wad Minister stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) czerwca 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z (...) lipca 1950 r.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) czerwca 2016 r. zostały wniesione trzy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez: D. J. (I SA/Wa 1306/16), J. L. (I SA/Wa 1307/16) i E. L. (I SA/Wa 1305/16). Skarga E. L. została odrzucona postanowieniem z (...) marca 2017 r. Sprawy z dwóch pierwszych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Wa 1306/16 (art. 111 § 1 p.p.s.a.), postanowieniem z 25 kwietnia 2017 r.

D. J. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podniosła, że w ostatnich latach nieruchomość przy ulicy (...) była wykorzystywana przynajmniej w części przez dwa podmioty publiczne. W roku 2007 w nieruchomości przy ulicy (...) mieściła się siedziba (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zlokalizowane było biuro Muzeum (...), na mocy uchwały nr (...) Zarządu Dzielnicy (...) z 1 lutego 2012 r. Niewątpliwie zarówno działalność (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Muzeum (...) wpisuję się w definicję użyteczności publicznej. Ten fakt wskazuje na błąd w ustaleniach faktycznych, przeprowadzonych przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, który stanowił jeden z powodów, dla których podjęto decyzję uchylającą i unieważniającą.

Istotnym elementem, wnoszącym nowy status prawny, jest ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r. za zgodną z Konstytucją. Przepisy niniejszej ustawy dotyczą w znaczącej części materii prawnej powiązanej z problematyką tzw. reprywatyzacji na terenie W. W szczególności art. 214a i 214b, dodane przez ten akt prawny, wskazują na możliwości odmówienia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednich właścicieli gruntów, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

J. L. w swojej skardze podniósł między innymi, że w budynkach przy ulicy (...) mieściły się między innymi spożywcze sklepy państwowe, Centrala (...), odpowiedzialna za (...), w tym zaopatrzenia polskiej gospodarki w 90% (...), przedsiębiorstwo (...) należące do (...) Gospodarstwa (...), itp. Powyższe przedsiębiorstwa prowadziły działalność o charakterze działalności publicznej i niezbędne im były, np. w przypadku przedsiębiorstwa (...) nie tylko (...), a w przypadku (...), ale także określone urządzenia, budowle i budynki, w tym budynki wykorzystywane przez administracje tych przedsiębiorstw na cele biurowe.

Niezgodne z faktyczną sytuacją jest więc stwierdzenie w zaskarżonej decyzji Ministra, że w niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości hip. (...) na cele użyteczności publicznej nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane. Nie była ona objęta, żadną decyzją lokalizacyjną, ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu. Powyższa posesji była i jest nadal użytkowana do celów użyteczności publicznej, gdyż mieszczą się w niej, oprócz lokali komunalnych i prywatnych, zakład (...), restauracje i w większości biura. Była ona i jest zarządzana w części komunalnej przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy (...).

Również podważanie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z (...) czerwca 1951 r. na bazie tego, że została ona wydana w stosunku do nieżyjącego w dacie jej wydania J. H., jest nieuzasadnione zważywszy, że był on tylko jedną ze stron.

Skarżący podważa też ustalenia organu w kwestii braku odszkodowania dla byłych właścicieli twierdząc, że zgodnie z Dziennikiem Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr (...) z (...) sierpnia 1947 r., prawo do odszkodowania nie wykluczało obywateli polskich, w tym J. H.

Ponadto posesja przy ulicy (...) została odbudowana w latach 1945-1947 przez cale społeczeństwo polskie. Po przywróceniu jej do użytkowania, została zasiedlona przez podmiot państwowy najemcami, którzy nie zostali uświadomieni, że zajmują cudzą własność, gdyż przydział lokali odbywał się w obrębie działającego prawa. Oprócz odbudowania zrujnowanej przez wojnę posesji, państwo polskie łożyło dalsze środki na przebudowę i usprawnienie posesji, a lokatorzy, mając pewność stabilizacji, czynili nakłady na przydzielone im przez państwo polskie mieszkania, nie mając świadomości, że ponoszą nakłady na cudzą własność.

W odpowiedzi na skargi D. J. i J. L. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący są właścicielami odrębnych lokali w budynku położonym na nieruchomości przy ul. (...) w W. Zaskarżona decyzja stwierdza natomiast nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) czerwca 1951 r., a także utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z (...) lipca 1950 r., w przedmiocie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (...), położonej przy ulicy (...), ozn. nr hip. (...).

Powodem odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (...) przy ul. (...), według kontrolowanych w trybie nadzoru decyzji dekretowych z 1950 i 1951 r., było jej przeznaczenie "pod budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej". Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - powoływanym także jako dekret warszawski - dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina zaś musiała uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Stwierdzając nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) czerwca 1951 r. organ nadzoru miał na uwadze, że została ona skierowana do osoby zmarłej, gdyż J. H., jako jeden z wnioskodawców postępowania, zmarł (...) listopada 1950 r. Z oceną tą nie można skutecznie polemizować, gdyż od dawna i jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wiąże się to z utratą zdolności prawnej przez stronę z chwilą jej śmierci, a prowadzenie postępowania w takiej sytuacji i skierowanie decyzji do osoby zmarłej byłoby działaniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, LEX nr 2114245, i orzecznictwo tam powołane). Tak więc wobec decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) czerwca 1951 r. niewątpliwie zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności, w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Jeśli zaś chodzi o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z (...) lipca 1950 r. organ nadzoru odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), z której tezy wynika, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.)." Dekret warszawski ani ówczesny system prawny nie definiowały pojęcia "użyteczność publiczna". Dlatego też, jak stwierdził NSA w uzasadnieniu uchwały, "Trzeba też zauważyć, że (...) z przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r. nie wynika wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne. (...) Przeciwnie, trzeba uznać, że skoro ustawodawca expressis verbis nie postanowił inaczej, to cele użyteczności publicznej mogły być ówcześnie realizowane nie tylko przez podmioty państwowe i samorządowe. Niektóre ustawy szczególne z tamtego czasu wprost dopuszczały realizację celów publicznych przez podmioty spoza struktur państwowych (samorządowych), np. w zakresie prowadzenia hoteli uznanych za obiekty użyteczności publicznej na mocy obowiązującego w pierwszych latach Polski Ludowej rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Przede wszystkim zaś trzeba powołać obowiązującą w czasie, o którym mowa, ustawę z dnia 11 marca 1932 r. o prywatnych szkołach oraz zakładach naukowych i wychowawczych (Dz. U. Nr 33, poz. 343), która w art. 2 ust. 1 stanowiła, że szkołę może założyć obywatel polski. Podobnie było z zakładami leczniczymi, które - będąc obiektami użyteczności publicznej - mogły być wówczas prowadzone przez fundacje, kongregacje oraz związki i stowarzyszenia religijne, na mocy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 434). To utwierdza w przekonaniu, że aczkolwiek cele użyteczności publicznej były realizowane w ówczesnych warunkach ustrojowych głównie przez administrację publiczną, to nie można wykluczyć tego, iż mogły być niekiedy podejmowane i realizowane przez podmioty spoza tej administracji, w tym przez osoby fizyczne."

Odmawiając ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela prawa własności czasowej należało zatem wykazać, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego). Ogólne odwołanie się do przeznaczenia nieruchomości w planie pod budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej, bez sprecyzowania rodzaju użyteczności publicznej w taki sposób, który wykluczyłby jego realizację przez dotychczasowego właściciela, może być uznane za rażące naruszenie prawa, jeśli z żadnych innych dowodów nie wynika, że budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej nie mogły być realizowane przez dotychczasowego właściciela. W uzasadnieniu orzeczenia z (...) lipca 1950 r. podniesiono, że "pozostawienie powyższego budynku w posiadaniu prywatnych właścicieli byłoby sprzeczne, że względów społeczno-ekonomicznych z polityką budowlaną Prezydium Rady Narodowej w W.", gdyż czynsz dzierżawny przynosi znaczne dochody. Administrowanie czy zarządzanie odbudowanym budynkiem nie jest tego rodzaju czynnością, która nie mogłaby być wykonywana przez dotychczasowego właściciela.

Stanowiska tego nie zmienia fakt, że w nieruchomości przy ul. (...) swoje siedziby w kilku lokalach w różnym czasie miały instytucje publiczne lub przedsiębiorstwa państwowe (prowadzenie sklepu nie wypełnia celu użyteczności publicznej). Należy powtórzyć, że odmowa w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego mogła nastąpić tylko wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a nie z uwagi na faktyczne wykorzystanie nieruchomości. Tym bardziej, że zapisane w planie budownictwo okazało się w praktyce mieszkaniowo - usługowym, a nie realizującym cele użyteczności publicznej. Po drugie, jeżeli przedmiotem postępowania jest sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości (...) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, to należy ją rozstrzygać według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji (zobacz założenie przyjęte w uchwale I OPS 5/08), a nie według definicji budynku użyteczności publicznej, zawartej w późniejszych aktach prawnych. To samo dotyczy stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w dniu wydania kwestionowanych w trybie nadzoru decyzji. Brak jest natomiast w aktach sprawy dowodów, aby w tym czasie nieruchomość pełniła jakieś funkcje użyteczności publicznej, poza funkcją mieszkaniowo - biurową.

Jak słusznie zauważył organ nadzoru, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest to, kto ponosił koszty inwestycji (odbudowy) na nieruchomości. Ta okoliczność może być przedmiotem ewentualnego sporu cywilnego o zwrot nakładów (także w kontekście ewentualnych szkód dawnych właścicieli) i nie dotyczy to właścicieli wykupionych lokali. Prawo własności właścicieli odrębnych lokali nie jest też w takiej sytuacji w żaden sposób zagrożone, gdyż chroni ich rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Ze zbyciem odrębnej własności lokali wiąże się też kwestia ewentualnych skutków prawnych, jakie wywołały kwestionowane decyzje dekretowe. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie są one jednak nieodwracalne, a więc nie stanowią przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z 1950 i 1951 r. (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.). Jak zauważono w uchwale 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." (ONSA 1997/2/49). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały "Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów (...) umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie (jak w przypadku skarżących i innych właścicieli lokali w przedmiotowej nieruchomości), to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy." Poza tym, stwierdzenie nieważności odmownych decyzji dekretowych ma ten skutek, że ponownemu rozpoznaniu w trybie art. 7 dekretu warszawskiego podlegać będzie wniosek byłych właścicieli i ponowna decyzja w tym przedmiocie będzie musiała uwzględniać istnienie odrębnej własności lokali i związanego z nimi prawa użytkowania wieczystego do gruntu, które - jak zauważono wcześniej - będzie podlegało ochronie.

Nie są też zasadne zarzuty dotyczące ewentualnego wypłacenia odszkodowania dotychczasowym właścicielom, jako przeszkoda do stwierdzenia nieważności odmownych decyzji dekretowych z lat pięćdziesiątych. Gdyby takie odszkodowanie zostało przyznane, to byłaby to ewentualna przeszkoda w ponownym pozytywnym rozpatrzeniu wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a nie w stwierdzeniu nieważności odmownych decyzji dekretowych. Jest też rzeczą powszechnie znaną, że na podstawie dekretu warszawskiego nie wypłacono żadnych odszkodowań, gdyż na skutek braku przepisów wykonawczych przewidzianych w art. 9 ust. 3 dekretu brak było możliwości domagania się odszkodowania na podstawie przepisów dekretu, a z dniem 1 sierpnia 1985 r. ustawodawca ostatecznie wygasił prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Jak też ustalił organ nadzoru, za przedmiotową nieruchomość nie wypłacono również odszkodowań na podstawie umów indemnizacyjnych.

Zauważyć także należy, że art. 214a i 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą mieć ewentualne zastosowanie tylko przy ponownym rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a nie w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji z lat pięćdziesiątych, bowiem te ostatnie ocenia się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili ich wydania.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skarg.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.