I SA/Wa 1230/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3173558

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r. I SA/Wa 1230/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska.

Sędziowie WSA: Bożena Marciniak (spr.), Dariusz Pirogowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2019 r. nr (...);

2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) marca 2020 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z (...) października 2019 r., nr (...), o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła E. C.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) lutego 1960 r., wydanym na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 8 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 173), na własność Państwa przejęto nieruchomość o pow. (...) ha, położoną we wsi (...), zapisaną w księdze wieczystej (...) tom I k. 4, stanowiącą własność J. K. (pkt 1), uznano saldo (...) kwintali żyta (pkt 2) oraz przyznano spadkobiercom po zmarłym J. K. prawo do rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości (...) kwintali żyta na terenie Polski (pkt 3).

Pismem z (...) lutego 1960 r. F. K. (następca prawny J. K.) złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Orzeczeniem z (...) lutego 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...), działając na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71) uchyliło orzeczenie PPRN w (...) z (...) lutego 1960 r. (pkt 1) oraz przejęło ww. nieruchomość wraz z przynależnościami na własność Państwa bez odszkodowania (pkt 2).

Decyzją z (...) sierpnia 2007 r., sygn. akt (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia PWRN w (...) z (...) lutego 1961 r.

Decyzją z (...) listopada 2007 r., sygn. akt (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Decyzją z (...) kwietnia 2016 r., sygn. akt (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) stwierdziło nieważność własnej decyzji z (...) listopada 2007 r.

Decyzją z (...) czerwca 2016 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchyliło własną decyzję z (...) sierpnia 2007 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Sprawę przekazano według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Decyzją z (...) października 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z (...) lutego 1961 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła E. C.

Decyzją z (...) marca 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z (...) października 2019 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść stanowiącego podstawę prawną badanej decyzji art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące przejęcie nieruchomości w trybie powołanego przepisu. W szczególności, zebrane w sprawie dokumenty dowodzą, że przejęta na własność Państwa na mocy orzeczenia z (...) lutego 1960 r. nieruchomość niewątpliwie miała charakter rolny. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów pozwalających uznać, że przedmiotowa nieruchomość została objęta we władanie Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Odnosząc się do prawidłowości uchylenia przez PWRN w (...) orzeczenia PPRN w (...) organ wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w użytkowanie stosownie do przepisów dekretu z 8 lutego 1953 r. Zatem, w orzeczeniu PPRN w (...) z (...) lutego 1960 r. nieprawidłowo zastosowano względem tej nieruchomości art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 8 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, decyzja PWRN w (...) o uchyleniu orzeczenia PPRN w (...) nie narusza w sposób rażący prawa.

Minister nie podzielił również zarzutu, że przy wydaniu badanej decyzji z (...) lutego 1961 r. doszło do naruszenia właściwości funkcjonalnej (instancyjnej). W ocenie organu, zarówno na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., jak również art. 2 ust. 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 8 lutego 1953 r. właściwym organem orzeczniczym jest PPRN w (...). Ponadto, na gruncie obu powyższych ustaw organem odwoławczym było PWRN w (...). Organ podniósł, że obie te ustawy regulowały również tę samą materię, tj. kwestie związane z przejęciem nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy nieruchomości te znajdowały się już faktycznie w jego władaniu. Zatem, obie ustawy służyły celowi uporządkowania stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w posiadaniu Państwa.

Organ nadzoru podkreślił również, że w dacie wydania decyzji z (...) lutego 1961 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341). Przepisy tego aktu pozostawiały większą niż obecnie swobodę organom drugiej instancji w trakcie procedowania jak i orzekania. Nie zawierały one formalnego zakazu merytorycznego orzekania w takich sytuacjach przez organ drugiej instancji. Określały natomiast wprost, że władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji (art. 93 rozporządzenia). Ponadto, na gruncie ww. rozporządzenia nieznana była zasada zakazu reformationis in peius (zakaz zmiany decyzji na niekorzyść strony).

Minister nie podzielił również zarzutu, że oświadczenie z (...) września 1950 r. o zrzeczeniu się własności nieruchomości złożono pod przymusem i go nie podpisano. W ocenie organu, przedmiotowe oświadczenie ma w niniejszym postępowaniu znaczenie jedynie dowodowe, pozwalające na ocenę zaistniałego stanu faktycznego. Natomiast kwestia jego skutków prawnych pozostaje bez znaczenia dla prowadzonego postępowania.

Za niezasadny organ nadzoru uznał również zarzut, że skoro nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego, to nieruchomość ta nie znajdowała się we władaniu Państwa, a w użytkowaniu. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości objęcie nieruchomości we władanie przez Państwo. Znaczenie ma natomiast to, czy została ona oddana w użytkowanie w rozumieniu dekretu z 8 lutego 1953 r., czego organ nadzoru nie stwierdził.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła E. C. zarzucając tej decyzji:

1) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez naruszenie właściwości,

2) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie art. 9 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, który to przepis wyłącza spod przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości wymienione w art. 2 ustawy z 3 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych,

3) rażące naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez działanie przez organy administracji państwowej niezgodnie z przepisami prawa i prowadzenie przez 30 lat indywidualnej sprawy zainicjowanej wnioskiem F. K., J. K. i S. W. z (...) października 1990 r. złożonym do organu właściwego tj. Ministra Rolnictwa o uznanie za bezprawne i nieważne orzeczenia PWRN z (...) lutego 1961 r., które to działanie organów zaprzecza fundamentalnym zasadom postępowania i nie budzi zaufania obywateli do władzy państwowej.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z (...) października 2019 r., a także orzeczenia PWRN w (...) z (...) lutego 1961 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Za zasadny Sąd uznał podniesiony przez skarżącą zarzut rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z z 22 marca 1928 r."), które polegało na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

Podnieść trzeba, że prowadząc postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji z (...) lutego 1961 r. ówczesny organ odwoławczy procedował w oparciu o przepisy rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Choć bowiem decyzja PWRN w (...) została wydana i doręczona stronom już po wejściu w życie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej zwanej "k.p.a., to jednak art. 191 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji - Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.) stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie k.p.a. winny być rozpoznawane aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że badanie, czy decyzja z (...) lutego 1961 r. nie jest dotknięta wadami rażącego naruszenia prawa należało odnieść, w zakresie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, do rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

W niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, że w świetle przepisów rozporządzenia z 22 marca 1928 r. organ odwoławczy mógł podjąć każde rozstrzygnięcie, gdyż nie był związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami niższej instancji. O ile jednak rację ma organ nadzoru, że w myśl ówczesnych przepisów organ odwoławczy nie był związany zakresem odwołania, a także nie obowiązywał go zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego, o tyle nie można podzielić stanowiska, że przepisy rozporządzenia z 22 marca 1928 r. dawały ówczesnemu organowi odwoławczemu umocowanie do wydania decyzji drugiej instancji na odmiennej podstawie prawnej niż przyjęta przez organ pierwszej instancji. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) orzeczeniem z (...) lutego 1960 r., wydanym na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych orzekło w punkcie 1 o przejęciu na własność Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi całości nieruchomości rolnej o powierzchni (...) ha wraz z zabudowaniami, stanowiącej własność J. K., w punkcie 2 o uznaniu salda (...) kwintali żyta, zaś w punkcie 3 o przyznaniu spadkobiercom dawnego właściciela prawa do rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości. Natomiast Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...), po rozpoznaniu odwołania F. K., w punkcie 1 rozstrzygnięcia uchyliło zaskarżone orzeczenia organu pierwszej instancji, zaś w punkcie 2 orzekło o przejęciu spornej nieruchomości wraz z przynależnościami na własność Państwa bez odszkodowania.

Bezspornie z treści zastosowanych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy przepisów prawa materialnego wynika, że inne były przesłanki umożliwiające przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie art. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., a inne na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Inny musiał być zatem pod względem przedmiotowym zakres rozpoznawania sprawy przez organ. Potwierdza to wyraźnie treść uzasadnień decyzji obu instancji, z których wynika, że inne były stanowiące podstawę obu decyzji ustalenia faktyczne. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) opierało się bowiem na ustaleniu, że nieruchomość rolna (gospodarstwo rolne) J. K. przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych i następnie przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w (...), które poczyniło na niej nakłady inwestycyjne na sumę około (...) zł. Z kolei zapadła w drugiej instancji decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) opierała się na ustaleniu, że nieruchomość ta nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa i następnie, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, przekazana w użytkowanie Zespołowi Państwowych Gospodarstw Rolnych w (...). Istotną różnicą w ustaleniach faktycznych było także to, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w odróżnieniu od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, odwołano się do wspólnej deklaracji współwłaścicieli nieruchomości z (...) września 1950 r. o zrzeczeniu się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, będącej jakoby podstawą przejęcia ich gospodarstwa rolnego we władanie Państwa.

Z podanych przyczyn nie można podzielić prezentowanego przez organ nadzoru stanowiska, że przedmiot decyzji obu instancji był ten sam, bo dotyczył przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Przejęcie to jednak następowało w innym trybie, przy spełnieniu całkowicie odmiennych przesłanek - i co trafnie podnosi skarżąca - rodziło też dla spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości odmienne skutki. W trybie ustawy z 13 lipca 1957 r. właściciel (jego spadkobiercy) powinien otrzymać rekompensatę, zaś przejęcie nieruchomości w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. następowało bez odszkodowania.

Zatem, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej niż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w istocie pozbawiło spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości możliwości odwołania się i tym samym prawa do rozpoznania ich sprawy przez dwie instancje. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że takie prawo gwarantował ówcześnie obowiązujący art. 82 oraz art. 93 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Zgodnie z tymi przepisami, od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przy tym bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy wydane po dniu 14 września 1923 r. nie stanowią odmiennie (art. 82), zaś jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej (art. 93). Ponadto, jak wynika z art. 78 ust. 1 tego rozporządzenia, decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia oraz wszystkie istotne wnioski osób interesowanych w możliwie najbardziej zwięzłym i wyraźnym ujęciu, powołując się na podstawę prawną. Trudno zaś zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że można uznać "przedmiot rozpatrzenia" za tożsamy w ujęciu ustaw odmiennie regulujących przesłanki przejęcia nieruchomości i skutki tego przejęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1152/00, publ. Lex nr 81988). Rację ma skarżąca, że tak w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 15), jak też w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia z 22 marca 1928 r. (art. 82) obowiązywała i nadal obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażająca się w prawie strony do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i jej prawie do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji z naruszeniem tej zasady należy zatem zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36 oraz wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. I OSK 451/06, publ. lex 290649).

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew bowiem temu co w nich przyjęto - przy wydaniu weryfikowanego orzeczenia naruszono zasadę dwuinstancyjności. Przy tym, zdaniem Sądu, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo umieszczenia w ustawie o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego. Przepis ten stanowi bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc określonego ukształtowania stosunków prawnych. W związku z powyższym, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Ponadto, wobec uznania, że w ustalonym stanie faktycznym zasadne było stwierdzenie przez organ, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z (...) lutego 1961 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, konieczne będzie rozważenie, czy kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ma to bowiem znaczenie dla ustalenia, czy należy stwierdzić nieważność tej decyzji, czy też wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.). Powyższa kwestia z oczywistych względów (organ nadzoru uznał, że w sprawie nie wystąpiła wada rażącego naruszenia prawa) nie była zaś dotychczas w sprawie badana.

Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto, organ rozważy czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z (...) lutego 1961 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.