Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1813899

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 stycznia 2015 r.
I SA/Sz 802/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Maczewski.

Sędziowie WSA: Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Ewa Wojtysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. K., R. K. - organu prowadzącego P. (...) w Sz., P. (...) w Sz. oraz P. (...) na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 21 lutego 2013 r. nr 585/2014 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013 I stwierdza nieważność § 1 uchwały Zarządu Powiatu Szczecineckiego nr 585/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013 r. w zakresie dotyczącym zmiany stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na 2013 r. określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 29 stycznia 2013 r. nr 341/13 w uzupełniającym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych (lit. b) oraz szkole policealnej dla dorosłych kształcącej w kierunkach niemedycznych (lit. c); II stwierdza, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III zasądza od Zarządu Powiatu Szczecineckiego na rzecz skarżących D. K. i R. K. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Sądu uchwałą nr (...) z dnia (...) r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013, wydaną na postawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) - dalej: u.s.p., art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) - dalej: u.s.o. - oraz uchwały Nr (...) Rady Powiatu w S. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania Dz. Urz. Woj. Z. z 2012 r., poz. 3322), Zarząd Powiatu zmienił § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nr 341/13 Zarządu Powiatu S. z dnia (...) r. w ten sposób, że nadał nowe brzmienie lit. a-d wskazanej jednostki redakcyjnej, co wiązało się faktycznie z ustaleniem stawek dotacji w następujący sposób:

- liceum ogólnokształcące dla dorosłych - (...) zł,

- uzupełniające liceum ogólnokształcące dla dorosłych - (...) zł,

- szkoła policealna dla dorosłych w formie zaocznej - (...) zł,

- szkoła policealna dla dorosłych kształcąca w kierunkach niemedycznych:

- od stycznia do sierpnia - (...) zł,

- od września do grudnia (...) zł

- szkoła policealna dla młodzieży kształcąca w kierunkach medycznych - (...) zł.

Pismem z 1 kwietnia 2014 r. D. K. i R. K. - organ prowadzący P.P. S.Z. w S., P. L. O. Z. dla D. w S. oraz P. L. U. w S. - wezwali Starostę S. do zaprzestania naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr (...) Zarządu Powiatu S. z dnia (...) r., jako podjętej z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. przez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2013 przez organ samorządu terytorialnego. Wskazali, że podstawa prawna wyliczenia dotacji nie może wyłącznie opierać się na regulacjach u.s.o. na podstawie art. 90 ust. 3 i regulacjach Uchwały rady Powiatu nr (...) w sprawie trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania pomijając zapisy art. 90 ust. 3c oraz regulacje ustawy o finansach publicznych. Ponadto podnieśli, że uchwała nr (...) narusza art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz zasady ustalone w Uchwale Rady Powiatu nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu prawidłowości ich wykorzystania oraz treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 687/13 poprzez brak uzasadnienia wyboru najbliższego powiatu dla danego typu i rodzaju szkoły, brak ewidencji pozabilansowej wydatków bieżących szkoły publicznej danego typu, zmianę najbliższego powiatu w ciągu roku w ramach danego typu i rodzaju szkoły (zawody niemedyczne), zmianę wyboru szkoły w ciągu roku jako podstawy naliczenia dotacji w danym powiecie (LO), wskazanie szkoły z zawodami medycznymi bez podstawy prawnej na prowadzenie tego typu i rodzaju szkoły przez najbliższy powiat (zawody medyczne).

Odpowiadając na wymienione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu S. uchwałą nr (...) z dnia (...) r. uznał wymienione wezwanie za bezzasadne. Organ wskazał w załączniku do uchwały, że z poczynionych przez niego na podstawie informacji Starosty D. ustaleń wynika, że rzeczywiste wydatki szkół w 2013 r. różnią się od planowanych, ponadto w związku z tym, że w roku szkolnym 2013/14 dokonano naboru do prowadzonej przez Powiat S. Szkoły Policealnej nr (...) w S. (zwód niemedyczny), postanowiono, że dotacja należna od września do grudnia 2013 r. dla danego typu i rodzaju szkoły zostanie obliczona na podstawie wydatków bieżących ponoszonych w tej szkole. W odniesieniu natomiast do liceów ogólnokształcących dla dorosłych zdecydowano, że za podstawę obliczenia dotacji posłużą wydatki wszystkich liceów ogólnokształcących dla dorosłych, których organem prowadzącym jest Powiat S.

Wobec tego - na podstawie § 7 uchwały Rady Powiatu w S. nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym (...) dokonano weryfikacji stawek.

Pismem z 4 czerwca 2014 r. D. K. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wskazana na wstępie uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia (...) r.

Skarżący wskazali, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes jako beneficjentów dotacji poprzez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2013 przez organ samorządu terytorialnego, a przez to ustanowienie dla beneficjenta nowego zobowiązania pogarszającego jego sytuację bez podstawy prawnej.

Zaskarżonemu aktowi zarzucili:

1)

art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 i 3, § 7 uchwały Nr (...) Rady Powiatu w S. z dnia (...) r.

w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa (...) z 31 grudnia 2012 r., poz. 3322) poprzez zweryfikowanie stawek dotacji po ich przyznaniu i wykorzystaniu, co stanowi naruszenie zakazu wstecznego działania prawa, a także powołanych wyżej przepisów, z których wynika, że stawki dotacji ustalane są o planowane w budżecie wydatki bieżące, a ich ewentualna zmiana może następować jedynie na bieżąco, tj. w miesiącu przekazywania dotacji,

2)

art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 i 3, § 14 uchwały Nr (...) Rady Powiatu w S. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa (...) z 31 grudnia 2012 r., poz. 3322) w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885), poprzez ustalenie miesięcznych stawek dotacji na każdego ucznia/słuchacza w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, uzupełniającym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, szkole policealnej dla dorosłych kształcącej w kierunkach medycznych i niemedycznych bez wskazania uzasadnienia wyboru najbliższego powiatu, a także wyboru szkoły (typ i rodzaj), co skutkuje tym, że nie sposób zweryfikować uchwały z punktu widzenia jej zgodności z powołanymi przepisami prawa, w tym prawidłowości ustalenia wysokości dotacji,

3)

art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 i 3 uchwały Nr (...) Rady Powiatu w S. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa (...) z 31 grudnia 2012 r., poz. 3322), poprzez ustalenie dwóch stawek dotacji w przypadku szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w kierunkach niemedycznych odnoszącej się w różnych okresach do wydatków bieżących dwóch różnych szkól znajdujących się w dwóch innych powiatach, podczas gdy w świetle powołanych przepisów zabieg taki jest niedopuszczalny.

Podnosząc takie zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie § 1 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 - j.t.), zwanej dalej, w skrócie "u.s.p.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając wymogi formalne skargi Sąd stwierdził, że zostały one spełnione:

- z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "o zmianie uchwały w sprawie wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej,

- skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa,

- odpowiadając na wymienione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu S., uchwałą nr (...) z dnia (...) r., uznał wymienione wezwanie za bezzasadne.

Ponieważ Skarżący otrzymali ww. uchwałę 6 maja 2014 r., nie ma wątpliwości, ze skarga na uchwałę Zarządu Powiatu S. Nr (...), wniesiona do organu 6 czerwca 2014 r., została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II GSK 156/10, z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 515/11, z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 1108/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, podobnie, jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszej sprawie).

W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 87 ust. 1 u.s.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową Skarżących.

Przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu jest bowiem ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tą właśnie uchwałą.

W treści art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub w skrócie "u.s.o.", wskazanym jako jedna z podstaw zaskarżonej uchwały, mowa jest o dotacjach dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w ust. 2a. Adresatami zaskarżonego aktu są zatem podmioty prowadzące niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podmiot prowadzący taką szkołę ma wynikające z przepisów ustawy uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a zatem posiada interes prawny, aby kształtująca to uprawnienie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego pozostawała w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

D.K. i R. K. - prowadzą P. P. S. Z. w S., P. L. O. Z. dla D. w S. oraz P. L. U. w S., a zatem świadczą usługi edukacyjne na obszarze miasta S. oraz uzyskują z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z dotacji oświatowej przyznawanej na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie zachodzi zatem oczywisty związek między uprawnieniem Skarżących do otrzymywania dotacji, opartym na przepisach ustawy, a treścią zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu w S. Skarżący mają zatem niewątpliwie interes prawny do zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p.

Oceny zatem wymagało czy interes prawny Skarżących rzeczywiście został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uznanie, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga stwierdzenia zatem, że zaskarżona uchwała z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny Skarżących.

Dokonując więc takiej oceny tej uchwały, wskazać należy, że kwestie przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych regulują przepisy art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o.: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju".

Stosownie natomiast do ust. 4 tego artykułu: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.".

W wydanej, na podstawie ww. art. 90 ust. 4 u.s.o., uchwale Nr (...) Rady Powiatu w S. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w § 3 ust. 2 stwierdzono, że: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 1 przysługują na każdego ucznia, uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie Powiatu S. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia." W § 3 ust. 3 tej uchwały ustalono, że: "W przypadku braku na terenie Powiatu S. szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.".

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały: "Wysokość miesięcznych stawek dotacji przysługujących poszczególnym typom i rodzajom szkół/placówek na jednego ucznia ustala Zarząd." Stosownie natomiast do ust. 3 tego paragrafu: "Zarząd, niezwłocznie po ustaleniu stawek dotacji, o których mowa w ust. 1, przekaże organom prowadzącym szkoły/placówki informację o wysokości tych stawek."

Zauważyć więc należy, że ww. uchwała Nr (...) Rady Powiatu w § 3 ust. 2 i ust. 3 określiła sposób ustalania wysokości dotacji (w sposób zgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o.).

Na podstawie tej uchwały Zarząd Powiatu S. uchwałą Nr (...) z dnia (...) r. ustalił miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej dotowanej przez Powiat S. na rok 2013.

Natomiast, zaskarżoną uchwałą Nr (...) z (...) r. ustalone, wskazaną uchwałą Nr (...), stawki zostały zmienione w ten sposób, że stawkę dotacji na każdego ucznia uzupełniającego I.o. obniżono z (...) zł do (...) zł, stawkę dotacji na każdego ucznia szkoły policealnej dla dorosłych, kształcącą w kierunkach niemedycznych, w okresie od stycznia do sierpnia, obniżono do (...) zł, a w okresie od września do grudnia do (...) zł, podczas gdy wcześniej za cały rok wynosiła ona (...) zł, a stawkę dotacji na każdego ucznia szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w kierunkach medycznych obniżono do (...) zł, podczas gdy wcześniej wynosiła ona (...) zł.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że ww. uchwała Nr (...) Rady Powiatu w § 3 ust. 2 - zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. - określiła sposób ustalania wysokości dotacji. Zapis § 7 nie budzi zastrzeżeń, jeżeli jest rozumiany jako możliwość dokonywania zmian (korekty) wielkości przyjętych w uchwale budżetowej do ustalenia wysokości dotacji, a więc - co do zasady - poprzez odpowiednią zmianę uchwały budżetowej. Nie powinna przy tym budzić wątpliwości możliwość dokonania w ten sposób podwyższenia wysokości dotacji.

Niekwestionowaną przez Skarżących uchwałą Nr (...) z (...) r. Zarząd Powiatu ustalił miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej na rok 2013, zatem Skarżący mogli te stawki dotacji uwzględniać przy planowaniu na rok 2013 i ponoszeniu w ciągu tego roku wydatków związanych z prowadzeniem szkół. Zmiana tych stawek z mocą wsteczną dokonana przez Zarząd Powiatu zaskarżoną uchwałą nr (...) z dnia (...) r. - skutkiem czego było obniżenie łącznej kwoty dotacji - musi być więc oceniona pod kątem zgodności z ustawą o systemie oświaty.

Zauważyć należy, że Zarząd Powiatu nie wykazał, że omawiana zmiana stawek dotacji była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. Niezależnie od tego stwierdzić należy - podzielając w tym zakresie stanowisko Skarżących - że w myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. przedmiotowe dotacje "przysługują na każdego ucznia" (...) w wysokości nie niższej niż 50% "ustalonych w budżecie" odpowiedniej gminy lub powiatu "wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia". Uwzględniając także wymóg zgłaszania przez szkoły niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany jest ustalić wysokość dotacji na "każdego ucznia", czyli na wszystkich zgłoszonych przez szkołę uczniów. Oznacza to zarazem, że ustalając kwotę dotacji dla szkoły niepublicznej zarówno organy gminy, jak i organ prowadzący taką szkołę, mogą poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, bowiem wynika ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy.

Ta stawka dotacji (wynikająca w istocie już z uchwały budżetowej) stanowi więc dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu).

W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej - takiej uchwały w odniesieniu do zmiany stawek dotacji na rok 2013 organ nie wskazał. Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest, zdaniem Sądu, koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tą stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Takiego zmniejszenia stawek z mocą wsteczną nie uzasadnia argument, że w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca użył określenia "w wysokości nie niższej niż 50% (...) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych (...)". W ocenie Sądu, określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać w znaczeniu nadanym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885). W myśl art. 236 ust. 2 tej ustawy, przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza natomiast upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należy bowiem odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków (...)", a więc co do zasady wielkości stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu - z powodów wskazanych powyżej.

Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń

- w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu. Przewidziana więc w wydanej na podstawie ww. upoważnienia ustawowego uchwale Rady Powiatu w S.

Nr (...) z dnia (...) r. możliwość zmiany wielkości dotacji na dany rok

- w przypadku zmiany wielkości będących podstawą ustalenia/obliczenia, dotacji nie może być rozumiana (z ww. powodów) jako podstawa prawna do pomniejszania kwot (stawek) dotacji.

Dodatkowo należy przy tym zauważyć, że niezależnie także od niejednoznaczności zapisów zaskarżonej uchwały uchwał, np. jak rozumieć "miesięczne stawki dotacji ulegają weryfikacji w przypadku zmiany podstawy obliczenia dotacji dla szkoły/placówki", w § 7 ust. 3 uchwały z 31 grudnia 2012 r. (na podstawie której wydano zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu) stwierdzono, że: "Weryfikacja następuje wraz z jednoczesnym wyrównaniem kwoty dotacji przekazanej danej szkole/placówce od dnia 1 stycznia danego roku budżetowego". Z zapisu tego wynika więc w istocie, że przez "weryfikację" stawek dotacji organ stanowiący rozumie możliwość podwyższenia tych stawek, skoro równocześnie należy przyznać/wypłacić szkole wyrównanie kwoty dotacji. Zapis ten zatem z jednej strony potwierdza przytoczoną powyżej argumentację o niedopuszczalności (co do zasady) pomniejszania kwot/stawek dotacji, a z drugiej strony potwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z ww. uchwałą Rady Powiatu.

Oczywiście dopuszczalne jest jednak pomniejszenie kwoty dotacji wynikające z jej "rozliczenia", tj. uwzględnienia faktycznej liczby uprawnionych uczniów.

Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. bowiem bez oparcia w uchwale budżetowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).

Zasada niedziałania prawa wstecz oznacza, że stanowione prawo powinno działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie, zatem następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy.

W tym miejscu konieczne jest jednak rozważenie charakteru prawnego analizowanej uchwały Zarządu Powiatu S. Nr (...).

Zgodnie z zasadą określoną w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy, nie może być dorozumiane.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że ustalenie stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowej podstawy do wydania takiego właśnie aktu. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu jest natomiast aktem stosowania prawa. Nie ma więc charakteru generalnego aktu normatywnego, a jest adresowana do ściśle określonych podmiotów. O wykonawczym charakterze uchwały świadczy również to, że określenie wysokości dotacji następuje na podstawie kryteriów ściśle określonych w budżecie powiatu i tzw. "metryczce subwencji oświatowej" Ministerstwa Edukacji Narodowej. Rola zarządu powiatu sprowadza się więc w tym przypadku w istocie do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w uchwale.

Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy natomiast przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Skoro jednak zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie jest aktem normatywnym, to nie ma do niej zastosowania, niejako automatycznie, rozumiana w taki sposób zasada lex retro non agit (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 66/13).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazujących wskazujące na wadliwość zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Niewątpliwie zamieszczenie w uchwale o ustaleniu stawek dotacji wskazań (informacji) o sposobie wyliczenia stawek (w tym np. wskazanie "najbliższego" powiatu, typu lub rodzaju szkół uwzględnianych przy ustaleniu stawek) niewątpliwie ułatwia adresatom takiej uchwały poznanie i zrozumienie przesłanek prawnych i faktycznych, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, brak takich wskazań nie skutkuje jednak uznaniem, że uchwałę należy wyeliminować z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zauważyć należy, że prawna istota takiej uchwały polega właśnie na ustaleniu wysokości stawek, natomiast sposób ich wyliczenia może być wskazany (uzupełniony) np. w załączniku do uchwały lub w innych zgromadzonych dokumentach. O sposobie wyliczenia stawek adresaci uchwały powinni być poinformowani pisemnie - czego organ dokonał. Beneficjenci dotacji mogą też żądać przedłożenia takiej dokumentacji bądź podania dodatkowych informacji. Brak takiego działania organu może stanowić podstawę zarzutu o bezczynności organu. Niezależnie od tego, kwestionując sposób wyliczenia stawek (ich zaniżenie) beneficjent dotacji może ponadto wezwać organ do usunięcia takiego naruszenia - z czego Skarżący skorzystali - co stanowi także warunek formalny wniesienia skargi na uchwałę do sądu.

Uznać więc należy, że mimo braku ww. informacji w treści uchwały jej adresaci mogą je uzyskać w inny sposób, pozwalający na zapoznanie się z przesłankami ustalenia stawek dotacji i ich oceną. Braki takie nie powinny więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzić przy tym należy, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje "najbliższego powiatu" - w rozumieniu art. 90 ust. 3 tej ustawy - i brak podstaw (także z powodów wskazywanych przez organ) do żądania, aby taka definicja miała być uchwalona przez organy samorządu terytorialnego. Nadto w art. 90 ust. 3 in fine wskazano na "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat", a nie na wydatki ponoszone na konkretne szkoły. Oczywiście nie oznacza to, że beneficjent dotacji nie może uzyskać takich informacji, m.in. poprzez zwrócenie się do tego wskazanego przez organ "najbliższego" powiatu.

Na podstawie tak uzyskanych informacji beneficjent dotacji może więc wykazać w jaki sposób organ naruszył jego uprawnienia (zaniżył wysokość dotacji).

Odnosząc się do podnoszonego w skardze naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczącego niewskazania przez organ typu i rodzaju szkoły, bez wskazana uzasadnienia dokonanego wyboru, czy też uzasadnienia różnicowania stawki w roku szkolnym zauważyć też należy, że w przepisie tym w odniesieniu do szkół położonych na terenie powiatu ustawodawca dwukrotnie wskazał, że dotyczy to szkół "tego samego typu i rodzaju", natomiast w odniesieniu do szkół z "najbliższego" powiatu użył określenia "tego samego typu lub rodzaju". Uznać należy, że nie jest to przeoczenie ustawodawcy, lecz świadome ograniczenie wymogów formalnych przy uwzględnianiu wydatków ponoszonych przez "najbliższy" (czyli inny) powiat, przez uwzględnienie typu lub rodzaju szkoły. Ustawodawca pozostawił więc w takiej sytuacji organom samorządu terytorialnego pewną swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu, nie wskazując szczegółowych zasad dokonywania ustalenia stawek dotacji.

A zatem, w powyższym zakresie Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie podzielił zarzutów skargi.

Mając wszystko powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O niewykonywaniu zaskarżonej uchwały Nr (...), w części w jakiej stwierdzono jej nieważność, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.