Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3028755

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 17 czerwca 2020 r.
I SA/Sz 48/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Kwiecińska, Elżbieta Woźniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r.

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego L. L. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Z. Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. decyzją z dnia (...) listopada 2019 r., nr (...) utrzymał w mocy wydaną wobec L. L. (dalej: "Strona", "Skarżący") decyzję Kierownika Biura Powiatu (...)

Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Z. z dnia (...) września 2019 r., nr (...), w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu (...) maja 2014 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2014 r. do upraw na obszarze (...) ha, zaś w dniu (...) maja 2014 r. oraz w dniu (...) czerwca 2014 r. zmiany do ww. wniosku.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) organ I instancji przyznał Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, tj. jednolitą płatność obszarową (JPO) do zatwierdzonego obszaru (...) ha w kwocie (...) zł (po pomniejszeniu płatności o kwotę w wysokości (...) zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego) oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości (...) zł.

W treści decyzji organ I instancji wskazał, iż podczas kontroli administracyjnej na podstawie danych z systemu informacji geograficznej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności ((...) ha) jest mniejsza niż zadeklarowana ((...) ha) we wniosku. W związku z tym płatność przyznano do powierzchni stwierdzonej

((...) ha), w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej - PEG odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. Płatności zostały wypłacone Stronie.

Zawiadomieniem z dnia (...) października 2017 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2014-2020. Wskazał, iż w trakcie ponownej weryfikacji wniosku w oparciu o zaktualizowane dane w systemie ewidencyjnym działek rolnych, maksymalny kwalifikowany obszar okazał się być mniejszy niż ten, do którego wypłacono Stronie płatności na podstawie decyzji z dnia (...) stycznia 2015 r. Przedmiotowe zawiadomienie zawierało pouczenie o przysługującym rolnikowi na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesyłka z pismem została skutecznie doręczona dnia (...) października 2017 r. Strona nie zgłosiła żadnych wyjaśnień, uwag ani zastrzeżeń do prowadzonego postępowania.

W dniu (...) stycznia 2018 r. organ I instancji wydał decyzję nr (...) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości (...) zł. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2018 r. organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę pisarską ww. decyzji poprawiając słowny zapis ustalonej należności.

Zgodnie z uzasadnieniem decyzji, w wyniku aktualizacji ortofotomapy organ I instancji przeprowadził ponowną weryfikację wniosku Strony o przyznanie dopłat do gruntów rolnych za rok 2014 i stwierdził zmianę powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), czyli powierzchni referencyjnej uprawnionej do płatności dla działek ewidencyjnych nr:

- (...) obręb B., gmina Z., powiat (...) z deklarowanej (...) ha na stwierdzoną (...) ha (różnica (...) ha);

- (...) obręb L., gmina Z., powiat (...) z deklarowanej (...) ha na stwierdzoną (...) ha (różnica (...) ha);

- (...) obręb R., gmina D. P., powiat (...) z deklarowanej (...) ha na stwierdzoną (...) ha (różnica (...) ha);

- (...) obręb (...), gmina C., powiat (...) z deklarowanej (...) ha na stwierdzoną (...) ha (różnica (...) ha).

Organ wskazał, że łączny areał działek rolnych zadeklarowany we wniosku na rok 2014, do którego rolnik otrzymał płatność był większy od powierzchni upraw kwalifikującej się do dopłat, która została ustalona w oparciu o zaktualizowane dane PEG. W wyniku czego, rolnik otrzymał zawyżoną płatność do gruntów rolnych, które nie były użytkowane rolniczo, czyli nie kwalifikowały się do przyznania pomocy, zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, tj. z późn. zm.;

dalej: "u.p.s.w.b."), który stanowi, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, z późn. zm.;

dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009"), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Organ I instancji wskazał, że powierzchnie referencyjne dla działek ewidencyjnych deklarowanych do przyznania płatności ustalane są w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, z późn. zm.; dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009"), zgodnie z którym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Ortoobrazy, stanowiące źródło danych dla wskazanego powyżej systemu informacji geograficznej pozyskiwane są dla poszczególnych obszarów okresowo, w odstępie 3 lat.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, do którego dołączyła kserokopie pism organu I instancji odnośnie ustalonych PEG-ów dla poszczególnych działek ewidencyjnych dla lat 2013 i 2014 (tj. (...) listopada 2013 r. i z dnia (...) maja 2014 r.). Natomiast w dniu (...) maja 2018 r. do organu II instancji wpłynęło pismo Strony z dnia (...) maja 2018 r., będące uzupełnieniem odwołania.

Strona wskazała w nim, że przed złożeniem wniosku oraz sporządzeniem wymaganych pomiarów, dokonała pomiaru działek rolnych, a ponadto pozostawała ona niezmieniona przez okres kilku lat.

Strona zarzuciła organowi I instancji, że w sprawie doszło do przedawnienia należności w oparciu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Podkreśliła, że nie jest prawdą, iż błąd odnoszący się do innego pomiaru PEG mógł być dostrzeżony przez Stronę. W zakresie ustaleń dotyczących spornych powierzchni Strona wniosła, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowego określenia powierzchni PEG, prawidłowości zastosowanych obliczeń oraz zgodności odwzorowania stanu faktycznego w terenie na rok 2014.

Dodatkowo strona zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549, z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"), gdyż organ winien odstąpić od ustalenia należności w sprawie, bowiem pomiędzy wszczęciem postępowania, a wykryciem nieprawidłowości minęło 18 miesięcy. Strona podkreśliła, że sam organ stwierdził, że wiedze o nieprawidłowości posiadał najpóźniej w dniu (...) stycznia 2015 r.

Po przeprowadzeniu postępowania organ II instancji w dniu (...) maja 2018 r. wydał decyzję nr (...) o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że Strona otrzymała jednolitą płatność obszarową w wysokości (...) zł za rok 2014 do zatwierdzonej powierzchni upraw o łącznym areale (...) ha. Jednakże w wyniku aktualizacji ortofotomapy w związku z wykonaniem w dniach 18-19 lipca 2014 r. nowych zdjęć lotniczych dla działek ewidencyjnych nr: (...), (...), (...), (...) zostały ustalone nowe powierzchnie kwalifikujące się do dopłat - PEG, które wykazały, że Strona otrzymała jednolitą płatność obszarową w zawyżonej wysokości, z powodu zaliczenia terenu o łącznym areale (...) ha jako użytkowanego rolniczo w roku 2014. Obszar ten obejmuje zakrzaczenia, zadrzewienia, do których nie przyznaje się płatności. Organ II instancji podał, że wypłacona za 2014 rok stanowiła płatność nienależną zgodnie z obowiązującym prawem. Podkreślił, że nie przedstawiła Strona żadnych dowodów na to, że organ nieprawidłowo wyznaczył powierzchnie referencyjne PEG przedmiotowych działek ewidencyjnych kwalifikujących się do dopłat na podstawie nowych zdjęć lotniczych wykonanych w dniach (...) - (...) lipca 2014 r. Organ II instancji potwierdził, że Strona uzyskała od organu I instancji informacje na temat PEG-ów dla ww. działek ewidencyjnych, gdy ortofotomapa nie była zaktualizowana. Strona jednak nie dokonała weryfikacji uzyskanych PEG-ów tych działek z ich stanem i użytkowaniem faktycznym. W związku, z tym uznano zarzuty dotyczące błędnego ustalenia powierzchni upraw dla 2014 r. po aktualizacji ortofotomapy za nieuzasadnione.

Odnosząc się do wniosku Strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wskazaną w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że PEG-i działek na zaktualizowanej ortofotomapie zostały błędnie wyznaczone. Organ II instancji uznał również, że nie jest możliwe odwzorowanie stanu faktycznego z roku 2014 w terenie, ponieważ stan działek rolnych i rodzaj prowadzonych upraw przez te kilka lat uległ zmianie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 podano, że jest on bezzasadny. Regulacja ta nie dotyczy beneficjenta, tylko państwa członkowskiego - tj. Polski. W przepisie tym nie ma mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności regulują w niniejszej sprawie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1 z 23 grudnia 1995 r. z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W ocenie organu II instancji, prawidłowo działał organ I instancji i nie naruszył przepisów. W sprawie nie zaistniały przesłanki, wymienione w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Płatności za rok 2014 zostały wypłacone i choć płatność JPO wynikała z błędu organu, to jednak obowiązek prawidłowego zgłaszania użytkowanej rolniczo powierzchni działek rolnych do dopłat leży po stronie wnioskodawcy starającego się o przyznanie tych płatności. Strona powinna zweryfikować w terenie powierzchnie upraw kwalifikujących się do płatności przed złożeniem wniosku. Natomiast błąd organu Strona mogła wykryć w zwykłych okolicznościach.

W dniu 2 lipca 2018 r. Strona złożyła skargę na decyzję organu II instancji, po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 537/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...). Wyrok jest prawomocny.

W wyroku Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczy pobranej przez rolnika płatności za rok 2014, którą organ uznał za nienależnie pobraną w wyniku przyznania na skutek błędu przez organ wyższej kwoty przedmiotowej płatności niż należna.

Sąd stwierdził, iż na tle stanu faktycznego sprawy organ powinien wyjaśnić, czy zwrot pobranej przez Stronę przedmiotowej płatności stanowi kwotę płatności pobranej nienależnie, czy kwotę płatności pobranej w nadmiernej wysokości zgodnie z art. 29 u.a.r.i.m.r. wobec braku definicji ustawowej tych pojęć. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie wobec brzmienia art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, które dotyczą nienależnej płatności.

Sąd zwrócił uwagę, że co do zasady nienależna płatność powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami. Konieczność zwrotu nie zaistnieje jednak, gdy wystąpią jednocześnie dwie przesłanki: tj. błąd popełnił organ i nie mógł on być wykryty przez Stronę w zwykłych okolicznościach. Sąd wskazał, iż bezspornie w sprawie organ popełnił błąd, przyznając Stronie płatność w wysokości większej niż należna. Natomiast organ powinien rozważyć przesłankę możliwości wykrycia przez Stronę błędu w zwykłych okolicznościach. Organ bowiem uznał, że Strona mogła wykryć błąd, gdyż to do niej należy obowiązek właściwego wypełnienia wniosku. Następuje to na podstawie ortofotomapy przekazanej przez organ wraz ze wskazaniem maksymalnego obszaru PEG, lecz Strona zaznaczając obszar upraw na działce ma obowiązek dokonania odwzorowania na niej zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy.

Sąd stwierdził, że maksymalny obszar PEG uznany za prawidłowy przez organ nie był znany Stronie w dacie złożenia wniosku. Nie jest jego zdaniem właściwe stanowisko organu, zgodnie z którym świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu przyznawania płatności przesądza o uznaniu, że Strona mogła wykryć błąd organu w zwykłych okolicznościach. Możliwość wykrycia błędu przez Stronę musiała bowiem odnosić się do sfery faktów dotyczących powierzchni, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia. Tym bardziej, że organ jako agenda rządowa sama błąd dostrzegła dopiero po przyznaniu płatności.

Sąd wskazał, że organ powinien wyjaśnić, czy popełniony błąd jest błędem dotyczącym elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, o którym mówi art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Wyjaśnienie tej kwestii przesądzi o możliwości wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności jedynie w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji o przyznaniu płatności.

Zdaniem Sądu, organ powinien również dokonać analizy art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i wyjaśnić jego relację z ww. art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Następnie organ powinien wyjaśnić relacje ww. przepisów z przepisem art. 41 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (we) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. U. L 255 z 28.8.2014, s. 18; dalej: "rozporządzenia nr 907/2014").

Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność, iż przepis art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 skierowany jest do państwa członkowskiego nie wyklucza jego wpływu na sytuację konkretnego rolnika w postępowaniu o zwrot pobranych płatności. Wyjaśnienia przez organ wymaga, czy przepis ten ma charakter instrukcyjny, czy w przypadku naruszenia przez organ tego terminu, państwo członkowskie odpowiada przed Komisją Europejską.

Sąd stwierdził przeprowadzenie postępowania przez organy z naruszeniem art. 6, 7, 8 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia czy ustalona kwota do zwrotu dotyczy nienależnie czy też nadmiernie pobranych płatności; brak analizy przesłanek zawartych w art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w zakresie błędu co do stanu faktycznego, popełnionego przez organ przy przyznawaniu płatności, który nie mógł zostać wykryty przez Stronę w zwykłych okolicznościach; brak wskazania czy wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za 2014 r. nastąpiło w odpowiednim czasie w oparciu o przepisy art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1306/2013; brak analizy kwestii przedawnienia oraz odstąpienia od ustalenia należności w świetle istniejących przepisów prawnych.

W zaleceniach Sąd zobowiązał organy obu instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r. i ewentualnie odwoławczego oraz wyeliminowania błędów wskazanych w uzasadnieniu wyroku.

Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu (...) września 2019 r. wydał decyzje nr (...) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r., w wysokości (...) zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Strona złożyła odwołanie. Organ II instancji po rozpoznaniu zarzutów zamieszczonych w odwołaniu decyzją z dnia (...) listopada 2019 r., nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał na obowiązek wypełnienia zaleceń Sądu zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2018 r., I SA/Sz 537/18. W pierwszej kolejności przeanalizował przepis art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i stanął na stanowisku, że przepis ten wskazuje na konieczność odzyskania przez Polskę od beneficjanta (nie od państwa polskiego) każdej kwoty nienależnie/nadmiernie pobranej w ciągu 18 miesięcy od zatwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości lub od wpływu raportu wskazującego na wystąpienie nieprawidłowości. Zdaniem organu, pod pojęciem początku biegu terminu 18 miesięcy należy rozumieć jeden z pierwszych dokumentów, w chronologii sprawy, stwierdzający, że nieprawidłowość miała miejsce.

Ponadto organ powoła przepisy art. 32 ust. 4 lit. a, art. 33 ust. 5 lit. a, art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. Wskazał, iż pod pojęciem "data pierwszego ustalenia sądowego lub administracyjnego" należy rozumieć: - datę poczynienia przez organ faktycznych ustaleń w zakresie naruszeń prawa skutkujących nieuzasadnionym wydatkiem lub chociażby mogących spowodować szkodę w budżecie UE, - datę wydania każdego dokumentu właściwej władzy, z którego po raz pierwszy wynika konkretna nieprawidłowość. Nieprawidłowość zaś oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego (UE) wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem - zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nieprawidłowości zostały stwierdzone po ocenie wstecznej danych w systemie informatycznym LPIS w związku z aktualizacją ortofotomapy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania ws. ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało skutecznie doręczone Stronie w dniu (...) października 2017 r. Tak, więc w niniejszym przypadku o przedawnieniu płatności stanowią przepisy rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Dlatego też termin określonego w art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 nie należy wiązać z terminami przedawnienia.

Organ wyjaśnił również, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Do płatności nienależnej zalicza się wszelkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika - np. deklaracja we wniosku niezgodna ze stanem faktycznym, brak realizacji obowiązków związanych z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów, czy też zaniechanie realizacji zobowiązania w odniesieniu do płatności w ramach PROW. A więc są to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości. Kwoty zaś nadmiernie pobranych środków/należności, to nieprawidłowo pobrane środki, które powstały wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu i brak jest możliwości stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika.

Organ II instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ustalił, że Strona otrzymała płatność nienależną, czy płatność przyznaną niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności w przepisach krajowych. Uchybienie któregokolwiek z warunków przyznania płatności tj. przyznanie płatności do zawyżonej powierzchni gruntów rolnych - przekraczającej powierzchnię referencyjną PEG dla działek ewidencyjnych nr: (...), (...), (...) i (...) oznacza nieprawidłowe wypłacenie kwoty pomocy, której zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury.

Organ II instancji uznał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo odmówił i dokładnie wyjaśnił podstawy ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. Przeprowadzono prawidłowe postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r., podjął wszelkie czynności w trakcie prowadzonego postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i załatwił sprawę działając zgodnie z przepisami prawa oraz właściwie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie naruszył żadnych przepisów k.p.a., czy przepisów zawartych w u.p.s.w.b.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że kwota płatności w wysokości (...) zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki. Jednocześnie jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o której mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Strona złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił organowi naruszenie.

1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy, przejawiającą się w uznaniu przez organ I instancji, iż na części deklarowanych użytków rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza, gdy w rzeczywistości powierzchnia użytków rolnych zgodna była z deklaracją;

2. art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosku dowodowego z opinii biegłego na okoliczność określenia prawidłowości określenia powierzchni PEG, za pomocą systemu teleinformatycznego;

3. art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia do strony o zwrot z upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 15 maja 2014 r.;

4. art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, polegające na jego nie zastosowaniu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki obligujące organy do uznania roszczenia za przedawnione W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, tj. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302, t.j. z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wskazanych przepisów sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Wskazać należy, że zaskarżoną skargą decyzja organu II instancji (jak również decyzja organu I instancji) została wydana w wyniku ponownego postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 października 2018 r., I SA/Sz 537/18, że organ w toku poprzednio prowadzonego postępowania naruszył przepisy postępowania przez niewyjaśnienie kwestii: charakteru płatności podlegającej zwrotowi; charakteru błędu organu przy ustaleniu stanu faktycznego; charakteru błędu popełnionego przez organ, który mógł być wykryty przez Stronę w zwykłych okolicznościach; ram czasowych umożliwiających prowadzenie postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności. Zalecenia Sądu sprowadzały się do wyjaśnienia i uzasadnienia przez organ ww. kwestii.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, zatem zarówno organy administracyjne, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez sąd administracyjny we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis art. 153 p.p.s.a. posiada charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Kwestia, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi zatem główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (ponownej oceny).

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wydał w dniu (...) września 2019 r. decyzję, w której uznał środki publiczne (tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r.) przekazane na rachunek bankowy Skarżącego na podstawie decyzji z dnia (...) stycznia 2015 r. w wysokości (...) zł za kwotę nienależnie pobraną, podlegającą zwrotowi stosownie do art. 29 ust. 1 u.a.r.i.m.r. Stwierdził, że w sprawie doszło, do nienależnego pobrania płatności i obowiązkiem organu jest dochodzenie ich zwrotu. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) września 2019 r. W rozstrzygnięciu powołał się na zalecenia Sądu zamieszczone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 3 października 2018 r.

Przypomnieć należy, iż spór w sprawie dotyczy zwrotu części pobranej przez Skarżącego płatności za rok 2014, którą organ uznał za nienależnie pobraną w wyniku przyznania na skutek błędu organu wyższej niż należna kwoty przedmiotowej płatności.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.a.r.i.m.r., organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 29 ust. 2 u.a.r.i.m.r., właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

W sprawie zastosowanie znajdują również przepisy art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którymi w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. (ust. 1). Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 3).

Zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.

W myśl art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014 w celu stosowania art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w przypadkach zgłoszonych lub przypadkach, które mają być zgłoszone Komisji, w odniesieniu do lat finansowych 2013 i 2014, o których mowa w art. 6 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 885/2006, ma nadal zastosowanie rok budżetowy pierwszego ustalenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. W przypadkach, w których pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe nieprawidłowości nie nastąpiło przed dniem 16 października 2014 r. mają zastosowanie przepisy art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Ze znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 u.a.r.i.m.r. wynika, że organ w drodze decyzji ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z wymienionych w nim źródeł. Jak wskazywał Sąd w powoływanych wyżej zaleceniach na tle stanu faktycznego zaistniałego w sprawie wyjaśnienia wymagało, czy zwrot płatności stanowi kwotę płatności pobranej nienależnie czy też kwotę płatności pobranej w nadmiernej wysokości. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe dla prawidłowego zastosowania regulacji z art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009.

Bezspornie w sprawie błąd popełnił organ, który przyznał Skarżącemu płatności na skutek pomyłki (tak wskazuje sam organ w decyzji administracyjnej). Zdaniem organu nie jest to jednak błąd, którego Skarżący nie mógł wykryć w zwykłych okolicznościach. Ta kwestia jest sporna i wymaga wyjaśnienia charakteru płatności objętej obowiązkiem zwrotu (stanowiła więc element zaleceń Sądu).

W toku ponownego postępowania organ I instancji podjął próbę zrealizowania skierowanych do niego zaleceń sądu administracyjnego. Organ II instancji podzielił w pełni argumentację i twierdzenia organu I instancji, stwierdzając, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i zakończone prawidłowo wydana decyzja administracyjną.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności zwraca uwagę na zamieszczone w decyzji definicje pojęć: "kwota nadmiernie pobranych środków publicznych" oraz "nienależna płatność". Organy podkreśliły, że do płatności nienależnych zalicza się takie, co do których we wniosku stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, np. deklaracja we wniosku jest niezgodna ze stanem faktycznym lub brak realizacji założeń wieloletniego programu. Natomiast nadmierne pobrane środki/należności to nieprawidłowo pobrane środki, które powstały wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu i brak jest możliwości stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Na tej podstawie stwierdziły, że w sprawie doszło do nienależnego pobrania płatności.

Również kwestia możliwości wykrycia błędu przez Skarżącego w zwykłych okolicznościach, wymagała wyjaśnienia. Próbę taką podjął organ, wskazując że trudno jest twierdzić, iż Skarżący składając wniosek w dniu 15 maja 2014 r. nie wiedział jaką powierzchnię w rzeczywistości użytkuje. Zdaniem organu zawyżona powierzchnia w ilości (...) ha jest dużym obszarem, a więc nie było możliwości niezauważenia przez Skarżącego, aż takiego dużego areału nieużytkowanego i przez pomyłkę zadeklarowanego we wniosku. Dodatkowo organ stwierdził, że przesądzająca o odpowiedzialności Skarżącego jest znajomość procedury oraz fakt, że złożył oświadczenia, że zna zasady przyznawania płatności.

Sąd nie podziela ww. stanowiska. W tym zakresie w dalszym ciągu aktualne pozostaje stwierdzenie, że błąd musi odnosić się do sfery faktów, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia. Sąd również nie podziela poglądu, iż zawyżona powierzchnia ((...) ha) jest dużym obszarem. Nie przemawia za tym fakt, zgodnie z którym na łączną pow. (...) ha składają się różnice powierzchni z czterech działek ewidencyjnych: (...) pow. (...) ha (przy całkowitej pow. działki (...) ha);

(...) pow. (...) ha ((...) ha); (...) pow. (...) ((...) ha); pow. (...) pow. (...) ((...) ha). Pamiętać należy, że całkowita powierzchnia deklarowana wyniosła (...) ha.

Oceniając wielkość poszczególnych powierzchni przy uwzględnieniu powierzchni poszczególnych działek oraz całego deklarowanego areału, nie można stwierdzić, że zawyżona powierzchnia jest dużym obszarem, który powinien zostać dostrzeżony przez Skarżącego, w zwykłych okolicznościach. Stanowi on bowiem ok. 1,25% pow. zadeklarowanej.

Zdaniem Sądu istotne jest rozważenie przez organ przesłanki możliwości wykrycia przez Skarżącego błędu w zwykłych okolicznościach, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej wniosków. Nie należy zapominać, iż maksymalny obszar PEG uznany za prawidłowy przez organ nie był znany rolnikowi w dacie złożenia wniosku.

Sąd dostrzega, że organy nie wyjaśniły wzajemnych relacji pomiędzy przepisami art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014 (o czym była mowa w zaleceniach w ww. wyroku). Wyczerpujące wyjaśnienia, w tym zakresie są konieczne. Mają one związek z kwestią możliwości wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności, tj. wyznaczenia ram czasowych umożliwiających prowadzenie postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności.

Według składu orzekającego w sprawie, w ponownie wydanych decyzjach organy odwołały się jedynie ogólnikowo do ww. kwestii, nie wyjaśniając jej znaczenia i nie odnosząc jej do stanu faktycznego sprawy.

W tych okolicznościach, Sąd w składzie orzekającym uznał, że wydana decyzja organu II instancji z dnia (...) listopada 2019 r. niewiele różni się od wcześniej wydanej oraz że ponowne postępowanie dotknięte jest tymi samymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze sformułowane zostały również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych. W związku z powyższym wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są zobligowane do rozstrzygania sprawy z poszanowaniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.), jak i zasady swobodnej oceny dowodów

(art. 80 k.p.a). W myśl zasady praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. W myśl zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. organ powinien podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a ustalając istotne dla sprawy okoliczności, powinien brać pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzasadniając powody dla których dał wiarę poszczególnym dowodom, a innym odmówił.

Zdaniem Sądu, organ naruszył w sprawie ww. przepisy postępowania przez niewyjaśnienie kwestii podniesionych w uzasadnieniu oraz zaleceniach Sądu zamieszczonych w orzeczeniu z dnia 3 października 2018 r. Nadto, wbrew przywołanemu wyżej przepisowi art. 153 p.p.s.a., organ II instancji nie wykonał wskazań sądu w oczekiwanym zakresie, przedstawionych w wydanym w sprawie wyroku, które wiążą organ w sprawie. Organ II instancji wskazał w prawdzie, że rozstrzygniecie i treść uzasadnienia ma stanowić wykonanie wyroku z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 537/18, jednak nie wyjaśnił wyczerpująco wskazanych kwestii.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić kwestie wskazane w niniejszym rozstrzygnięciu oraz ww. wyroku z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 537/18. W ocenie Sądu, powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 209, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje: uiszczony wpis stały od skargi w kwocie (...) zł (na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), kwotę (...) zł kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwotę (...) zł z tytułu opłaconego pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.