Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2013989

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 7 marca 2016 r.
I SA/Rz 1046/15
Warunki korzystania z pomocy publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Surmacz.

Sędziowie: WSA Małgorzata Niedobylska ( spr.), SO del. Piotr Popek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty 534.185,42 zł pobranej na podstawie umowy o dofinansowanie ze środków EFRR oraz ze środków budżetu państwa oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., nr (...), Zarząd Województwa po rozpatrzeniu wniosku A. M. (dalej: beneficjentka/skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...), w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty 534.185,42 zł pobranej na podstawie umowy o dofinansowanie ze środków EFRR oraz ze środków budżetu państwa.

Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że beneficjentka złożyła do Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (...) (dalej: IZ RPO) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2007 - 2013 wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Zakup nieruchomości wraz z niezbędnym wyposażeniem w celu rozbudowy działalności przedsiębiorstwa "A". A. M. o usługi hotelowo-gastronomiczne". Przedmiotowy projekt uzyskał pozytywną ocenę i wybrany został do dofinansowania, na skutek czego Zarząd Województwa zawarł w dniu 7 września 2009 r. z beneficjentką prowadzącą działalność pod nazwą "A" A. M. ul. (...), (...) B., umowę nr (...) o dofinansowanie ww. projektu, zmienianą 11 aneksami, z których ostatni zawarto w dniu 13 maja 2013 r.

Zgodnie z zapisami umowy rozpoczęcie realizacji projektu miało nastąpić w dniu 1 lipca 2009 r., zakończenie rzeczowe w dniu 31 grudnia 2009 r., finansowe w dniu 15 stycznia 2010 r. Ostatni aneks do umowy wskazywał na rozpoczęcie realizacji w dniu 1 marca 2010 r., natomiast zakończenie rzeczowe i finansowe do dnia 5 października 2011 r.

Wydatki kwalifikowane w ramach projektu zostały określone na kwotę 869.721,00 zł, a kwota dofinansowania wyniosła 565.318,65 zł (w tym dofinansowanie: z EFRR - 480.520,85 zł, z budżetu państwa 84.797,80 zł).

Na podstawie zawartej umowy oraz składanych wniosków o płatność pośrednią przekazano beneficjentce dofinansowanie na łączną kwotę 534.185,42 zł.

Stosownie do wniosku o dofinansowanie oraz stanowiącego załącznik do tego wniosku biznesplanu, realizacja projektu polegała na rozszerzeniu dotychczasowej działalności firmy o świadczenie usług hotelarsko-gastronomicznych, zaś głównym elementem projektu był zakup i adaptacja nieruchomości zabudowanej. Celami szczegółowymi projektu była poprawa warunków pracy w przedsiębiorstwie, wzrost konkurencyjności na rynku regionalnym i możliwości rozwojowych przedsiębiorstwa, wprowadzenie nowych oraz ulepszenie oferowanych produktów i usług, ilościowy wzrost zdolności sprzedaży produktów i usług oraz zwiększenie zatrudnienia.

Zgodnie z założonymi wskaźnikami produktu, w ramach projektu miało powstać dziesięć miejsc noclegowych, miano zakupić cztery środki trwałe oraz miał powstać obiekt infrastruktury rekreacyjno - sportowej. Stosownie do założonych wskaźników rezultatu miała powstać jedna nowa usługa w postaci usługi hotelowo-gastronomicznej, z nowo utworzonej bazy noclegowej miało skorzystać 1.814 turystów, ponadto miało zostać zatrudnionych pięć osób, a przychody ze sprzedaży miały wzrosnąć o 429%.

W dniu 7 października 2011 r. beneficjentka złożyła wniosek o płatność końcową nr (...), za okres od 8 czerwca 2011 r. do 5 października 2011 r., na łączną kwotę wydatków kwalifikowanych 43.299,60 zł, wykazując 100% realizacji postępu rzeczowo-finansowego projektu.

IZ RPO przeprowadziła obligatoryjną kontrolę na miejscu w trzech różnych terminach: 1 lutego 2013 r., 26 czerwca 2013 r. i 1-2 października 2013 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzone zostały naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie projektu, wytycznych IZ RPO oraz "Podręcznika kwalifikowania wydatków w ramach RPO WP na lata 2007 - 2013" (dalej: podręcznik kwalifikowania wydatków).

W piśmie z dnia 26 maja 2014 r. beneficjentka wniosła uwagi i zastrzeżenia do przekazanej jej przez IZ RPO informacji pokontrolnej. Po przeanalizowaniu wyjaśnień beneficjentki, IZ RPO przekazała zmienioną informację pokontrolną z uzasadnieniem, na którą beneficjentka wniosła odpowiedź wraz z dokumentami i wyjaśnieniami. IZ RPO po przeanalizowaniu wniesionych przez beneficjentkę zastrzeżeń, nie znalazła podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Z względu na to, że w wyniku kontroli uznano, iż zaistniały przesłanki do rozwiązania umowy o dofinansowanie, wynikające z niewywiązania się przez beneficjentkę z obowiązków nałożonych na nią umową, realizacji projektu w sposób z nią niezgodny oraz z nieprzestrzegania procedur udzielania zamówień, w dniu 19 sierpnia 2014 r. Zarząd Województwa uchwałą nr (...), rozwiązał umowę o dofinansowanie przedmiotowego projektu.

Pismem z dnia 30 września 2014 r. beneficjentka została wezwana do zwrotu wypłaconego dofinansowania w całości w kwocie 534.185,42 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Po bezskutecznym upływie terminu, postanowieniem z dnia (...) listopada 2014 r. Zarząd Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez beneficjentkę środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Następnie decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. Zarząd Województwa określił i zobowiązał beneficjentkę do zwrotu kwoty 534.185,42 zł wraz z odsetkami, z uwagi na wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur oraz warunków umowy.

W dniu 6 lutego 2015 r. beneficjentka złożyła do IZ RPO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) stycznia 2015 r.

Zdaniem IZ RPO, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz obowiązującej procedury.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) - dalej: u.f.p., w przypadku stwierdzenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane m.in. z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej.

Organ wskazał, że wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono następujące naruszenia:

1.

§ 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie oraz postanowień rozdz. 3 podręcznika kwalifikowania wydatków, w tym wskaźników produktów, rezultatów projektu oraz celów projektu, polegające na nieprawidłowej i nieterminowej realizacji projektu, nieosiągnięciu celów i wskaźników projektu, a także zakupie środków trwałych, które nie były niezbędne do realizacji projektu;

2.

§ 14 ust. 5 umowy o dofinansowanie oraz postanowień rozdz.2, rozdz. 4 pkt 4.2, rozdz. 4, pkt 4.4, ppkt 2 oraz rozdz. 7 "Wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (...) na lata 2007-2013 dla beneficjentów w zakresie informacji i promocji", polegające na niezrealizowaniu zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie działań informacyjno-promocyjnych;

3.

§ 11 ust. 5 i 6 umowy o dofinansowanie oraz pkt 12 "Wytycznych IZ RPO na lata 2007-2013 w sprawie udzielania zamówień współfinansowanych ze środków EFRR, w stosunku do których nie stosuje się ustawy prawo zamówień publicznych", stanowiących załącznik do uchwały nr (...) Zarządu Województwa z dnia (...) lipca 2011 r., polegające na wskazaniu w opisie zamówienia znaków towarowych, bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych.

Odnośnie do naruszeń wskazanych w pkt 1, organ wyjaśnił, że podstawową zasadą kwalifikowania wydatków wynikającą z podręcznika kwalifikowania wydatków jest ich niezbędność do realizacji projektu. Organ stwierdził, że wydatków poniesionych na zakup kotła VICTRIX X 24 2I, kuchenki Amica, wykonanie strony internetowej oraz instalacji TV przemysłowej, nie można uznać za wydatki kwalifikowane, gdyż te środki trwałe nie były użytkowane.

Podano organ stwierdził, że beneficjentka naruszyła zapisy umowy o dofinansowanie przez nie osiągnięcie: wskaźników produktów projektu, wskaźników rezultatów projektu oraz celów projektu.

W toku postępowania stwierdzono, że obiekt, w stosunku do którego Burmistrz wydał w dniu (...) lipca 2011 r. na rzecz beneficjentki decyzję o warunkach zabudowy, w rzeczywistości nie funkcjonuje. W konsekwencji IZ RPO nie potwierdziła osiągnięcia: wskaźnika produktu w postaci powstania nowego obiektu infrastruktury rekreacyjno-sportowej i powstania 10 miejsc noclegowych w nowopowstałym obiekcie bazy noclegowej oraz wskaźnika rezultatu polegającego na wprowadzeniu przez beneficjentkę nowych usług hotelowych, hotelowo-gastronomicznych.

Odnośnie wskaźnika rezultatu, zakładającego utworzenie 5 nowych miejsc pracy, organ wskazał, że beneficjentka przedłożyła kserokopie 5 umów o pracę i potwierdzenia zgłoszenia pracowników do ubezpieczenia (ZUS). W piśmie z dnia 25 sierpnia 2013 r. beneficjentka oświadczyła, że w firmie zatrudnione są dwie osoby.

Na podstawie informacji ZUS z dnia 13 listopada 2013 r. organ ustalił, że w dniu składania przez beneficjentkę ww. oświadczenia w firmie nie była zatrudniona żadna osoba w wyniku realizacji projektu, zatem złożone przez nią oświadczenia były niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem organu, osoby przebywające podczas kontroli na terenie obiektu miały pozorować funkcjonowanie projektu na potrzebę wykazania, że jest on realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie.

Ponadto organ wskazał, że beneficjentka nie osiągnęła zakładanej wartości wskaźnika przychodów ze sprzedaży (429%), a po realizacji projektu przychody wyniosły jedynie 43,11% przychodów osiągniętych przed realizacją projektu. Odnośnie wskaźnika rezultatu dotyczącego liczby turystów, którzy skorzystali z bazy noclegowej, organ wskazał, że wbrew twierdzeniom beneficjentki w obiekcie nie była prowadzona działalność. Jednocześnie brak jest możliwości wyszukania przy pomocy przeglądarek internetowych informacji o możliwości skorzystania z usług noclegowych i cateringowych w miejscu realizacji projektu.

Odnośnie do celów projektu, organ stwierdził, że założone przez beneficjentkę w biznesplanie cele nie zostały osiągnięte, gdyż obiekt nie funkcjonował, a beneficjentka nie prowadziła zakładanej działalności gospodarczej. Ponadto organ wskazał, że zamontowany w obiekcie monitoring nie był wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, wbrew składanym zapewnieniom beneficjentka nie zatrudniła wymaganej ilości osób, pracownicy nie uczestniczyli w szkoleniach dotyczących obsługi klienta oraz działalności hotelarskiej i gastronomicznej. Natomiast stworzona strona internetowa nie była dostępna do dnia sporządzenia informacji pokontrolnej. Wobec stwierdzenia, że w obiekcie nie była prowadzona działalność, uznano, że beneficjentka nie osiągnęła celów, które zakładały wzrost konkurencyjności na rynku, wprowadzenie nowych/ulepszenie produktów/usług.

Organ podkreślił, że beneficjentka nie przedstawiła dokumentów, które potwierdzałyby realizację wszystkich wskaźników. Jednocześnie zgromadzone w postępowaniu dowody świadczą o tym, że beneficjentka nie prowadziła działalności gospodarczej w zakładanej we wniosku o dofinansowanie formie, a składane przez nią oświadczenia o osiągnięciu wskaźników projektu, nie były zgodne ze stanem faktycznym. Z informacji uzyskanych od Komendy Wojewódzkiej Policji w R. wynikało, że obiekt nie funkcjonuje, beneficjentka nie prowadzi w nim żadnej działalności gospodarczej. Stwierdzając, że beneficjentka fikcyjnie zatrudniła 5 osób tylko na czas kontroli, Komenda Wojewódzka Policji w R. wszczęła postępowanie przygotowawcze w sprawie przedmiotowego projektu i doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie 534.185,42 zł za pomocą wprowadzenia w błąd, co do prowadzenia działalności przez beneficjentkę. Natomiast z informacji uzyskanych od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynikało, że mimo kilkukrotnych prób nie udało się przeprowadzić kontroli sanitarnej w lokalu małej gastronomi, gdyż obiekt był nieczynny.

Z powyższych względów organ uznał, że zachodzi przesłanka do zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż całość wydatków objętych przedmiotowym projektem należy uznać za poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 u.f.p., czyli naruszający postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, w tym przede wszystkim § 4 ust. 4 tej umowy.

Zdaniem organu, konieczny jest zwrot całości otrzymanego przez beneficjentkę dofinansowania, ponieważ wszystkie sfinansowane wydatki w ramach projektu należy uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. Stwierdzenie wykorzystania udzielonego dofinansowania niezgodnie z procedurami skutkuje obowiązkiem dochodzenia przez IZ RPO zwrotu środków wynikającego z art. 207 u.f.p i art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE.L z 2006 r., nr 210, s.25 z późn. zm.) - dalej: rozporządzenie nr 1083/2006.

Odnośnie do naruszeń wymienionych w pkt 2, organ wskazał, że beneficjentka we wniosku o dofinansowanie zobowiązała się do umieszczenia we wszystkich dokumentach dotyczących projektu w trakcie jego realizacji informacji o realizacji projektu, oznakowania zakupionego wyposażenia plakietkami informacyjnymi oraz umieszczenia tablicy informacyjnej/pamiątkowej na terenie firmy. IZ RPO stwierdziło, że tablica informacyjno/pamiątkowa nie została zamieszczona w sposób trwały oraz w takim miejscu, żeby informować społeczeństwo o współfinansowaniu realizacji projektu przez UE. W trakcie kontroli w dniu 26 czerwca 2013 r. stwierdzono brak tablicy pamiątkowej. Stworzona w ramach projektu strona internetowa nie była dostępna w Internecie, a wskazana domena dotyczyła innej firmy.

Naruszenia opisane w pkt 3 polegały na wskazaniu przez beneficjentkę w opisie przedmiotu zamówienia znaków towarowych, bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych w postępowaniach na: zakup i dostawę sprzętu RTV i AGD, zakup i montaż kaloryferów, elementów rur do centralnego ogrzewania, zakup okna i parapetów, okien dachowych z montażem, zaprojektowanie i zainstalowanie systemu monitoringu wizyjnego wraz z urządzeniami, zakup i dostawę materiałów do izolacji poddasza, stolarki drzwiowej, paneli podłogowych, materiałów elektrycznych, materiałów malarskich. Zdaniem organu, beneficjentka naruszyła w ten sposób zasadę ochrony uczciwej konkurencji wskazaną w pkt 12 wytycznych IZ RPO oraz § 11 ust. ust. 5 i 6 umowy o dofinansowanie. W odniesieniu do ww. naruszeń zastosowano wskaźnik korekty finansowej w wysokości 5%. Z uwagi na naruszenia opisane w pkt 1 i 2 kwota wynikająca z zastosowania wskaźnika korekty w całości zawiera się w kwocie przewidzianej do zwrotu.

W ocenie IZ RPO, naruszenie przez beneficjentkę postanowień umowy o dofinansowanie stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Przez zaprzestanie realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie, beneficjentka naruszyła umowę, a zatem prawo, co spowodowało szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej zarówno w wymiarze realnym - w wysokości środków wypłaconych beneficjencie (534.185,42 zł), jak i potencjalnym - w wysokości środków wnioskowanych do wypłaty we wniosku o płatność końcową (28.144,74 zł).

Odnosząc się do argumentów beneficjentki podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ RPO uznała, że w postępowaniu nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej: k.p.a., gdyż przepisy te nie znajdują zastosowania w kontroli prowadzonej przez IZ RPO. Organ wskazał, że beneficjentka podpisując umowę o dofinansowanie zaakceptowała reguły realizacji projektu oraz wytyczne IZ RPO. Zdaniem organu, nie została złamana zasada równości stron, beneficjentka była informowana o wszystkich czynnościach, a składane przez nią wnioski były analizowane i rozpatrywane.

Organ podkreślił, że główną przyczyną rozwiązania umowy o dofinansowanie i wydania decyzji o zwrocie środków był brak funkcjonowania obiektu, co przekłada się na niezrealizowanie celów i wskaźników projektu. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom beneficjentki, postępowanie było prowadzone rzetelnie i obiektywnie, zaś ustalenia, na podstawie których podjęta została decyzja, odpowiadają stwierdzonemu przez organ stanowi faktycznemu. W ramach prowadzonego postępowania IZ RPO nie naruszyła żadnej z ogólnych zasad k.p.a., postępowanie było prowadzone rzetelnie i starannie. Zdaniem organu, nałożenie obowiązku zwrotu środków dokonane w decyzji z dnia (...) stycznia 2015 r. nastąpiło zgodnie z przepisami i było prawidłowe.

Na powyższą decyzję A. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1.

art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną interpretację, a to poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej,

2.

art. 8 k.p.a., przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej,

3.

art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, a to poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1.

art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a to przez uznanie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dofinansowania, mimo, iż celowo nie naruszyła procedur obowiązujących przy jego wykorzystywaniu;

2.

art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dołożyła wszelkich starań, aby w pełni zrealizować projekt, tj. zaciągnęła kredyt hipoteczny na kwotę 577.774,74 zł, zakupiła za własne środki w wysokości 753.201,00 zł budynek na cele projektu, środki trwałe w postaci mebli hotelowych na kwotę 32.360,11 zł oraz meble wypoczynkowe na kwotę 15.601,82 zł. Na realizację projektu zaangażowała środki własne oraz zaciągnęła liczne kredyty. Mimo złożenia kompletnego wniosku o dofinansowanie, na skutek przeprowadzonych kontroli, wypłata dofinansowania została wstrzymana.

Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu projekt realizowany był w sposób rzetelny i zgodny z zapisami umowy o dofinansowanie. W wyniku realizacji projektu powstały wyłącznie produkty i rezultaty zgodne z wnioskiem o dofinansowanie projektu i były one utrzymywane w okresie zachowania trwałości projektu. W ocenie skarżącej, wbrew zarzutom organu, nabywała ona wyłącznie środki trwałe niezbędne do realizacji projektu. Nie naruszyła również postanowień umowy w zakresie informacji i promocji, gdyż prowadzono stronę internetową i promowano działalność przez ogłoszenia w prasie, na portalach ogłoszeniowych i na ulotkach. Skarżąca zatrudniała pracowników, których wynagrodzenie opłacała z własnych środków. Na umowach natomiast zobowiązana była umieszczać logo unijne, jak również adnotację, iż projekt jest współfinansowany ze środków unijnych.

Stwierdzając, że skarżąca w rzeczywistości nie prowadzi działalności, organ pominął fakt, iż przez rażąco długi czas nie mogła ona uzyskać zgody Urzędu Miejskiego w B. na zmianę przeznaczenia budynku, który zakupiła pod realizację przedmiotowego projektu, bez której nie mogła uruchomić działalności i uzyskać dofinansowania. Uznając, że w miejscu położenia nieruchomości nie ma żadnego obiektu o podobnej działalności gospodarczej, organ pominął fakt, że w pobliżu od lat funkcjonuje salon samochodowy oraz sklep ze spirytualiami.

W związku z tym faktem skarżąca zmodyfikowała wniosek, tak aby móc uzyskać wymaganą zgodę, jednakże jej wydanie nie było możliwe wskutek trwania wydłużającego się w czasie postępowania spadkowego po właścicielu sąsiedniej działki. Tym samym skarżąca była "blokowana" i nie miała możliwości uzyskania niezbędnej zgody. Decyzja nie została wydana w terminie zakreślonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Skarżąca zarzuciła, że organ naruszył zasadę równości wobec prawa, gdyż za udowodnione uznał jedynie twierdzenia przedstawione przez organ dokonujący kontroli, natomiast nie wziął pod uwagę wyjaśnień skarżącej dotyczącej przyczyn wskazanych uchybień. Podała, że przez dwa lata nie mogąc uzyskać dofinansowania, utraciła płynność finansową.

Ponadto, skarżąca zarzuciła, że nie została prawidłowo zawiadomiona o kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2013 r., gdyż nie otrzymała pisma uprzedzającego o kontroli.

Zdaniem skarżącej, zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. przez nakazanie zwrotu dofinansowania było skutkiem uchybień, których dopuścił się organ. Postępując w ten sposób naruszono zasady zawarte w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej.

Naruszono również art. 8 k.p.a., który nakazywał organowi uwzględnienie interesu skarżącej i ustosunkowanie się do jej twierdzeń, a także rozważnie skutków prawnych wywołanych przez ostateczne akty administracyjne. Organ nie zastosował się też do dyspozycji art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W sprawie nie były też respektowane zasady sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów ze zdjęć na okoliczność, że w przedmiotowym budynku, wewnątrz oraz na meblach były umieszczone tablice informujące o źródle finansowania projektu, z wydruku korespondencji mailowej na okoliczność, że pomiędzy zawiadomieniem skarżącej o kontroli, a kontrolą, był jeden dzień, wydruku ze strony internetowej www.promien.rzeszow.pl, że ta strona jest aktywna i utrzymywania od listopada 2011 r. po dzień dzisiejszy, a także ze zdjęć obrazujących wyposażenie budynku, zgodnie z projektem. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z odpisu aktu oskarżenia z dnia 31 grudnia 2015 r.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)

- dalej: p.p.s.a., Sąd postanowił przeprowadzić dowody zawnioskowane przez pełnomocnika skarżącej i pełnomocnika organu.

Ponadto skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania kontrolnego nie przestrzegano przepisów k.p.a., gdyż zawiadamiano ją o kontroli na dzień przed terminem, żądano mnóstwa dokumentów. W trakcie realizacji projektu konsultowała się z pracownikami Urzędu, którzy potwierdzali prawidłowość wystawianych przez nią dokumentów. Wskazała, że jest zadłużona, a konkurencja i kryzys powodują, że nie ma tylu, co oczekiwanych klientów.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2016 r. skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu, że nie uruchomiła działalności gospodarczej oraz nie zrealizowała celów, wskaźników i rezultatów projektu. Zdaniem skarżącej, realizowała ona projekt w sposób rzetelny i prawidłowy. Złożone przez nią wyjaśnienia nie zostały jednak przez IZ RPO uwzględnione, co doprowadziło do naruszenia przez ten organ przepisów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał oceny materiału dowodowego wybiórczo, a twierdzenia organu są sprzeczne z materiałem dowodowym oraz naruszają przepisy prawa, w tym przepisy k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie, orzekają m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w tej skardze podstawą prawną (art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności określenia przez Instytucję Zarządzającą, czyli Zarząd Województwa kwoty dofinansowania i zobowiązania A. M. do jej zwrotu w związku z nieprawidłowościami, jakich - w ocenie Instytucji Zarządzającej - dopuściła się beneficjentka w toku realizacji umowy z dnia 7 września 2009 r. (wraz z aneksami) o dofinansowanie z funduszy unijnych projektu (wyżej opisanego), zgłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2007 - 2013. Źródłem praw i obowiązków stron w niniejszej sprawie jest więc treść przedmiotowej umowy, przy uwzględnieniu stanu prawnego, czyli mających zastosowanie aktów prawa wspólnotowego i krajowego.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz./ U. z 2014 r., poz. 1649 - dalej u.z.p.p.r.), do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a także wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 2 wskazywanego powyżej rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia stanowi z kolei, że nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Instytucja zarządzająca programem operacyjnym w świetle powyższych uregulowań, a także na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Ponadto brzmienie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 wskazuje, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku stwierdzenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane m.in. z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej.

W ocenie Sądu, nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu dofinansowania było uzasadnione. Jak wynika bowiem z akt sprawy beneficjentka zakupiła i wyposażyła budynek hotelowo-gastronomiczny w meble i wyposażenie, aczkolwiek niektórych wydatków na zakup środków trwałych nie można było uznać za wydatki kwalifikowane, gdyż nie były użytkowane (monitoring, piec, kuchenka, strona internetowa). Instytucja Zarządzająca wykazała, że beneficjentka faktycznie nie prowadziła działalności w przedmiotowym obiekcie, ani nie zatrudniała pracowników, przez co nie osiągnęła wymaganych celów projektu oraz wskaźników produktu i rezultatu, do czego zobowiązała się w umowie (§ 2 ust. 2 i § 4 ust. 4). Ponadto nie zrealizowała w sposób wyczerpujący działań informacyjno-promocyjnych, dopuściła się również nieprawidłowości w udzielaniu zamówień publicznych, polegających na wskazaniu w opisie zamówienia znaków towarowych bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych. Oznacza to, że beneficjentka naruszyła przepisy § 2 ust. 2, § 4 ust. 4, § 11 ust. 5 i 6 oraz § 14 ust. 5 umowy o dofinansowanie, a także opisane w decyzji regulacje "Wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (...) na lata 2007-2013 dla beneficjentów w zakresie informacji i promocji" oraz "Wytycznych IZ RPO na lata 2007-2013 w sprawie udzielania zamówień współfinansowanych ze środków EFRR, w stosunku do których nie stosuje się ustawy prawo zamówień publicznych", a to uprawniało Instytucję Zarządzającą do rozwiązania umowy i zobowiązania beneficjentki do zwrotu otrzymanego dofinansowania (§ 16 umowy).

W nawiązaniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że złożenie kompletnego wniosku nie jest wystarczające do skorzystania z dofinansowania projektu ze środków krajowych i unijnych, lecz niezbędne jest zrealizowanie projektu zgodnie z umową i właściwymi przepisami oraz osiągnięcie zamierzonych przez organizatora konkursu wskaźników i celów. Takie wymagania postawione zostały w warunkach konkursu, a skarżąca biorąc udział w konkursie, a następnie podpisując umowę, zgodziła się na ich wypełnienie. Otrzymując wysokie dofinansowanie beneficjentka przyjęła jednocześnie na siebie określone ryzyko gospodarcze. Trzeba też dodać, że z obowiązku wywiązania się z wymogów określonych w umowie o dofinansowanie nie zwalnia skarżącej zwłoka organu administracji budowlanej. Okoliczność ta w istocie nie miała wpływu na obowiązek zwrotu dofinansowania, ponieważ organ przychylając się do wniosku beneficjentki przesuwał termin zakończenia projektu, a ponadto nie było zastrzeżeń co do stanu realizacji obiektu, a tylko co do braku prowadzenia w nim działalności.

Z powyższych względów zasadnie organ uznał, że zachodzi przesłanka do zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż całość wydatków objętych przedmiotowym projektem należy uznać za poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 u.f.p., czyli naruszający postanowienia umowy o dofinansowanie projektu.

Nie jest prawdą, że obowiązek zwrotu dofinansowania powstał z przyczyn leżących po stronie organu. Pracownicy organu ujawnili jedynie nieprawidłowości, których dopuściła się beneficjentka. Dla zastosowania wymienionych wyżej przepisów zobowiązujących do zwrotu dofinansowania nie jest istotne, czy do naruszenia postanowień umowy doszło na skutek celowych działań beneficjentki, czy bez jej winy.

Przeprowadzone przez organ postępowanie nie narusza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób należyty i nie budzi wątpliwości. Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. są gołosłowne; skarżąca nie wskazała, na czym miałaby polegać ich błędna wykładnia, ani też jakie konkretne okoliczności nie zostały wyjaśnione. Należy zaznaczyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania wszczętego w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, natomiast do postępowania kontrolnego nie stosuje się ani k.p.a., ani przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Kontrola realizacji projektu i spełnienia warunków umowy o dofinansowanie projektu odbywa się na postawie Wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (...) na lata 2007-2013 w sprawie kontroli projektów na miejscu (dalej: Wytyczne). W umowie o dofinansowanie projektu (§ 13 umowy) beneficjentka została zobowiązana do przestrzegania tych wytycznych oraz poddania się kontroli Instytucji Zarządzającej w zakresie prawidłowości realizacji projektu. Z § 3 Wytycznych wynika, że zawiadomienie o kontroli planowej przesyłane jest do beneficjenta na przynajmniej 5 dni kalendarzowych przed planowanym terminem rozpoczęcia czynności kontrolnych faksem i w wersji papierowej (ewentualnie również w wersji elektronicznej), natomiast zawiadomienie o kontroli doraźnej przekazywane jest beneficjentowi niezwłocznie faksem i drogą pocztową, nie później niż na 1 dzień roboczy przed rozpoczęciem kontroli.

Jak wynika z akt sprawy, Beneficjentka nie została w prawidłowy sposób zawiadomiona o terminie kontroli mającej miejsce w dniu 26 czerwca 2013 r., ponieważ zawiadomienie zostało wysłane pod nieaktualny adres, mimo że organ został powiadomiony w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. o nowym adresie do doręczeń. Zauważyć przy tym należy, że Wytyczne nie przewidują żadnego rodzaju konsekwencji w związku z nieprawidłowym zawiadomieniem o kontroli. Oznacza to, że tego rodzaju uchybienie podlega ocenie tak jak inne uchybienia przepisom procedury, a zatem należy badać, czy dane uchybienie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak prawidłowego zawiadomienia o kontroli nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestionowana kontrola była drugą kontrolą beneficjentki, a okoliczności stwierdzone w jej trakcie dotyczyły braku zamocowania na zewnątrz budynku tablicy informacyjnej o źródle finansowania projektu, a także braku działalności obiektu. Charakter obiektu - budynek hotelowo-gastronomiczny wskazuje na to, że powinna być w nim prowadzona całodobowa działalność, a przynajmniej dyżur pracownika. Ponadto beneficjentka została telefonicznie powiadomiona o przybyciu kontrolujących, którzy zlecili jej wykonanie usługi cateringowej w miejscu działalności, lecz mimo przyjęcia zamówienia ani beneficjentka, ani nikt z pracowników tam się nie pojawił. Okoliczności te potwierdziły w istocie to, co zostało stwierdzone podczas kontroli w dniach 1 lutego 2013 r. i 1-2 października 2013 r., tj. że obiekt będący przedmiotem dofinansowania nie funkcjonuje i skarżąca nie realizuje w tym obiekcie celów projektu i założonych wskaźników.

Odnosząc się do zarzutu skargi i dowodów w postaci zdjęć, mających potwierdzać, że zarówno budynek, jak i jego wyposażenie oraz meble były prawidłowo oznaczone tablicami informacyjnymi Sąd stwierdza, że w sprawie nie była kwestionowana prawidłowość oznaczeń wewnątrz budynku (na meblach i wyposażeniu), a jedynie na zewnątrz. Ponadto z akt sprawy wynika, że tablica zewnętrzna była zamocowana podczas pierwszej kontroli, jak i podczas kontroli ostatniej, natomiast kontrolujący stwierdzili jej brak w dniu 26 czerwca 2013 r. Potwierdza to również dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez skarżącą na rozprawie. Niezależnie od powyższego trzeba dodać, że brak tablicy informacyjnej nie był samoistną przesłanką rozwiązania umowy o dofinansowanie, natomiast okoliczność braku prowadzenia działalności w przedmiotowym obiekcie została stwierdzona nie tylko w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2013 r. Wskazują na to zarówno ustalenia poczynione przez Instytucję Zarządzającą na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach 1 lutego 2013 r. i 1-2 października 2013 r., jak też informacje uzyskane od policji (pismo z dnia 19 grudnia 2013 r. informujące o braku prowadzenia działalności w obiekcie), Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pismo z dnia 13 listopada 2013 r. informujące o braku uiszczania składek za ubezpieczonych) i od Państwowego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia 27 grudnia 2013 r. informujące o braku możliwości przeprowadzenia kontroli).

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że wbrew ustaleniom organu strona internetowa działała w 2011 r. należy stwierdzić, że przeczą temu znajdujące się w aktach dowody, jak chociażby pisma, w których sama beneficjentka stwierdzała, że miała problemy z uruchomieniem strony, ze względu na niewywiązanie się z umowy przez firmę odpowiadającą za utrzymanie domeny (np. pismo z dnia 26 maja 2014 r. stanowiące odpowiedź na informacje pokontrolną).

Nie bez wpływu na ocenę działań beneficjentki ma również fakt skierowania do sądu aktu oskarżenia wobec skarżącej o czyn z art. 297 § 1 k.k. i art. 270 § 1 k.k. i art. 13 § 1 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. art. 11 § 2 k.k., w związku z ujawnieniem przez policję, że przedmiotowy obiekt nie funkcjonuje, beneficjentka nie prowadzi w nim żadnej działalności gospodarczej, a jedynie fikcyjnie zatrudniła pracowników i przedłożyła nierzetelne dokumenty mające wykazać, że działalność tę prowadzi, na skutek czego usiłowała doprowadzić Urząd Marszałkowski do niekorzystnego rozporządzenia mieniem.

Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

Uznając zgodność z prawem wydanych decyzji Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.