Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1946572

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 27 października 2015 r.
I SA/Po 1118/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Inerowicz.

Sędziowie: NSA Włodzimierz Zygmont (spr.), WSA Katarzyna Wolna-Kubicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi (...) na uchwałę (...) z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie określenia wzorów formularzy stwierdza nieważność uchwały (...) Nr (...) z dnia (...) r. w sprawie określenia wzorów formularzy dla podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego na 2015 r. w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. I, załącznika nr 2 lit. F, załącznika nr 3 lit. J, załącznika nr 4 lit. H w zakresie sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością."

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator Rejonowy w (...) w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta (...) Nr (...) r. z dnia (...) października 2014 r. w sprawie określenia wzorów formularzy dla podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego na 2015 r. w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. I, załącznika nr 2 lit. F, załącznika nr 3 lit. J, załącznika nr 4 lit. H w zakresie sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością." Uchwale zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: - Dz. U. z 2013 r. poz. 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g.", art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: - Dz. U. , z 2014 r. poz. 849 z późn. zm.) - dalej: "u.p.o.l.", art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: - Dz. U. z 2013 r. poz. 1381 z późn. zm.) - dalej: "u.p.r." oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn.: - Dz. U. Z 2013 r. poz. 465 z późn. zm.) - dalej: "u.p.l.", polegające na nałożeniu na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego oświadczenie wiedzy w przedmiocie znajomości przepisów Kodeku karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie prawa, a mianowicie danych niezgodnych z rzeczywistością, w sytuacji, gdy wskazane przepisy ustawowe nie przyznają organom stanowiącym gminy kompetencji w tym zakresie.

Uzasadniając skargę Prokurator wywodził, jak następuje: W dniu (...) października 2014 r. Rada Miasta (...) podjęła uchwałę w sprawie określenia wzorów formularzy dla podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego na 2015 r. W załącznikach w miejscu poprzedzającym podpis składającego zeznanie zawarto oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością." Cytowana formuła pozwala na stwierdzenie, że w istotny sposób naruszone zostały przepisy odnośnych ustaw podatkowych, albowiem Rada Miasta (...), uchwalając zaskarżony akt zawierający takie postanowienia wykroczyła poza upoważnienie ustawowe dla stanowienia prawa miejscowego przewidziane we wspomnianych przepisach ustawowych. Z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które dawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną. Granice te określają przepisy ustaw wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały określa wzory formularzy deklaracji na podatek rolny, leśny i podatek od nieruchomości. Przepisy te wskazują, że w formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku. Zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Dodatkowo podniósł, że brak jest w przepisach prawa ograniczeń czasowych co do możliwości stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego organu gminy, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z przepisu tego wynika, że z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 15 lipca 2000 r. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są aktem prawa miejscowego.

Reasumując zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naruszyły art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. i przepisy ustaw podatkowych, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego zawartego w tychże przepisach. Zaskarżona uchwała jest przepisem prawa miejscowego, tak więc zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji winna ona zostać uchwalona w granicach i na podstawie ustawy.

Rada Miasta (...) w odpowiedzi na skargę wniosła na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) października 2014 r. Poinformowała, że w ramach autokontroli, Prezydent Miasta (...) podjął działania celem skierowania do Rady Miasta (...) projektu uchwały Rady Miasta (...) w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) października 2014 r. w sprawie określenia wzorów formularzy dla podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego za 2015 r., w części obejmującej postanowienia załączników do uchwały (Deklaracji i Informacji), z uwzględnieniem sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Działania te zostały podjęte niezależnie od niniejszej skargi. Rada Miasta (...) miała wątpliwościami odnośnie możliwości wprowadzenia zapisów dotyczących załączników do uchwały (Deklaracji i Informacji) w zakresie sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Rada uznaje, że w przepisach ustawowych brak jest kompetencji do zobowiązywania podatników do składania tego typu oświadczeń. W związku z tym, skarga została uwzględniona.   Ponieważ w okresie do dnia odbycia rozprawy doszło do podjęcia uchwały w sprawie jej uchylenia, w zakresie objętym skargą należałoby uznać, że przestał istnieć powód dla stwierdzenia jej nieważności, a to uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zaskarżona uchwała jest przepisem prawa miejscowego, tak więc zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji winna ona zostać uchwalona w granicach i na podstawie ustawy. Przepisy o kompetencji prawotwórczej winny być tu interpretowane w sposób ścisły, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141), dlatego też wykroczenie organu uchwałodawczego poza granice upoważnienia ustawowego dla wydania aktu prawa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu.

Organ w podstawie prawnej skarżonej uchwały wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 6a ust. 11 u.p.r., art. 6 ust. 13 u.p.o.l. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l. Pierwsza ze wskazanych regulacji (uchwalenie w granicach i na podstawie ustawy) ma źródło w art. 168 Konstytucji RP, z którego wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym - w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy - podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Powyższe oznacza nie tylko to, że powołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. nie zawiera upoważnienia do zawarcia we wzorach formularzy podatkowych kwestionowanego skargą oświadczenia wiedzy o odpowiedzialności na podstawie przepisów Kodeksu karnego skarbowego, również to, że jakiekolwiek uchwały podejmowane przez radę gminy w sprawach podatków i opłat muszą być uchwalane w granicach określonych w ustawie. Organ stanowiący gminy nie wywiązał się jednak z wskazanej dyrektywy, gdyż we wzorze informacji podatkowej zamieścił pouczenie, do którego zawarcia nie upoważniały go żadne przepisy prawa. Przepis art. 6 ust. 13 u.p.o.l. nakłada jedynie na radę gminy obowiązek ustalenia wzorów formularzy do sporządzenia informacji oraz deklaracji na podatek od nieruchomości. Ponadto stanowi, że we wzorach tych formularzy mają być zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku. Analogiczne upoważnienie dla organu stanowiącego gminy zawierają przepisy art. 6a ust. 11 u.p.r. oraz art. 6 ust. 9 u.p.l.

Sąd dokonując kontroli uchwały objętej skargą we wskazanym zakresie, stwierdza, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w jej załączniku nr 1 lit. I, nr 2 lit. F, nr 3 lit. J, nr 4 lit. H zapisu o potwierdzeniu przez podatnika znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Obligowało to sąd do stwierdzenia - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.- nieważności skarżonej uchwały w sprawie określenia wzorów formularzy obowiązujących w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 lit. I, załącznika nr 2 lit. F, załącznika nr 3 lit. J, załącznika nr 4 lit. H. O w zakresie sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".

Sąd podkreśla, że jakkolwiek w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie zawsze uwzględnienie skargi, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowo administracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rzecz w tym, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne (a tak jest w osądzanej sprawie), nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Wobec ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. wymaga stwierdzenia nieważności tego aktu w zaskarżonej części. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t.j, ex tunc. (wyrok z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. I SA/Kr 2226/13).

Końcowo sąd wyjaśnia, że prokurator na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem. Uchwała Rady Miasta (...) Nr (...) z dnia (...) października 2014 r. w sprawie określenia wzorów formularzy dla podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego na 2015 r., jest aktem prawa miejscowego. Nie ma przeszkód, aby - w razie stwierdzenia naruszenia prawa - sąd mógł stwierdzić jej nieważność, nawet gdyby od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (por. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.). Poza tym prokurator może wnieść skargę na uchwałę organu gminy bez wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (uchwała NSA w Warszawie w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. OPS 2/96, Andrzej Kabat w komentarzu do art. 52 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz lex 2013).

Dlatego sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.