Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2504565

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 23 maja 2018 r.
I SA/Op 79/18
Charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.).

Sędziowie: NSA Gerard Czech, WSA Marta Wojciechowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi

I. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 grudnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwana "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 - dalej określana jako "u.s.u.s.") Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił I. B. (dalej jako strona, skarżąca, zobowiązana) umorzenia należności z tytułu składek na:

- ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2015 r. do sierpnia 2016 r. w łącznej kwocie 15 507,75 zł, w tym z tytułu: składek - 13 753,75 zł; odsetek liczonych na dzień 4 lipca 2017 r. - 1 754,00 zł;

- Fundusz Pracy - za okres od stycznia 2015 do sierpnia 2016 w łącznej kwocie 1 269,32 zł, w tym z tytułu: składek - 1 156,32 zł; odsetek liczonych na dzień 4 lipca 2017 r. - 113,00 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca wnioskiem z 4 lipca 2017 r. zwróciła się o umorzenie całości należności z tytułu składek. Podtrzymując argumenty przytoczone we wniosku o rozłożenie na raty części należności z tytułu składek i wnosząc o wykorzystanie załączonych do tamtego wniosku dokumentów powołała się na "stwierdzoną niezdolność do wykonywania pracy z dniem 9 lipca 2014 r., która utrzymuje się do dnia dzisiejszego. W związku z powyższym ustało jej zatrudnienie z dniem 6 stycznia 2015 r. na podstawie umowy o pracę oraz została pozbawiona także prowadzenia działalności gospodarczej". Do wniosku załączyła dokumentację medyczną dotyczącą stanu jej zdrowia.

Z informacji Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) wynikało, że skarżąca i jej rodzina nie korzystała i nie korzysta z żadnej formy pomocy, a Naczelnik Urzędu Skarbowego w (...) poinformował, że prowadzi ona działalność gospodarczą od 18 sierpnia 2008 r., która jest zawieszona od 28 sierpnia 2016 r. do nadal. W 2016 r. strona wykazała: przychód/dochód z innych źródeł w wysokości 853,27 zł, przychód z pozarolniczej działalności w wysokości 1455,00 zł, dochód - 0,00 zł.

Oceniając zasadność wniosku w kontekście przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład stwierdził, że żadna z nich nie została spełniona. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu nie prowadzi wobec strony postępowania egzekucyjnego, dlatego też na obecnym etapie postępowania nie można było uznać, że egzekucja byłaby całkowicie bezskuteczna. Tym bardziej, że skarżąca jest właścicielem samochodu osobowego z 2007 r., na którym zgodnie z art. 27 ust. 1 u.s.u.s. Zakład może ustanowić zabezpieczenie ustawowym prawem zastawu.

Możliwość umorzenia należności składkowych została także przeanalizowana z punktu widzenia przesłanek, które pozwalają na umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - dalej jako: "rozporządzenie") wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Rozważając przesłankę opisaną w punkcie 1 ust. 1 § 3, tj. "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" Zakład uznał ją za spełnioną, do czego prowadzi ocena sytuacji materialnej i zdrowotnej, stan dochodów i sytuacja rodzinna skarżącej. W tym zakresie stwierdził, że strona zamieszkuje wraz z rodzicami, prowadzi jednak odrębne z nimi gospodarstwo domowe; posiada zobowiązania z tytułu kredytów zaciągniętych w okresie 07.01.2013/07.01.2018 w wysokości 50.000,00 zł, z miesięczną ratą w wysokości 833,33 zł, które reguluje w dobrowolnych wpłatach; ponosi wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 1.271,19 zł, w tym: z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 523,47 zł oraz kosztów związanych z leczeniem w wysokości 747,72 zł. Na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS ustalono, że nie figuruje w tym Systemie jako osoba ubezpieczona.

Zdaniem Zakładu, ze względu na brak dochodów strona kwalifikuje się do objęcia ją wsparciem udzielanym przez Ośrodek Pomocy Społecznej, chociaż trzeba uwzględnić także i to, że skarżąca nie wykazała dochodów a ponosi wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem. Może to wskazywać na nieprzedstawienie wszystkich informacji.

Jednakże biorąc pod uwagę ustalone w 2016 r. kwoty tzw. minimum egzystencji i minimum socjalnego (odpowiednio: koszt utrzymania gospodarstwa pracowniczego 1-osobowego w wysokości 1084,71 zł miesięcznie oraz wartość minimum egzystencji w 2016 r. dla gospodarstwa 1-osobowego pracowniczego 555,02 zł) w czym mieszczą się m.in. koszty utrzymania mieszkania (eksploatacja i wyposażenie), zakup żywności, ochronę zdrowia, zakup leków, art. higienicznych, odzieży i obuwia oraz brak uzyskiwania przez stronę dochodu Zakład uznał, że wobec nieosiągania przez nią ww. minimów, w przedmiotowej sprawie zachodzi powyżej wskazana przesłanka.

Nie wystąpiły natomiast okoliczności wymienione w punkcie 2 ust. 1 § 3 cyt. rozporządzenia, tj. przypadek poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności (na te okoliczności strona we wniosku nie wskazywała).

W zakresie przesłanki z punktu 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia opisanej jako "przewlekła choroba zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności" Zakład stwierdził, że pomimo przedstawionej dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia skarżącej została wydana w stosunku do niej decyzja z dnia 25 sierpnia 2017 r., którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu odmówił prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ Komisja Lekarska ZUS orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 2017 r. stwierdziła, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy.

Ponadto w postępowaniu strona nie wykazała, że istnieje konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Biorąc jednak pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, uwzględniając cele na które są one przeznaczone oraz odpowiedzialność organów za ich pobór, konieczność uwzględnienia interesu publicznego i społecznego, jak również interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi Zakład zarządza, a z których korzysta część społeczeństwa poprzez m.in. pobieranie świadczeń emerytalno-rentowych, korzystanie z bezpłatnej służby zdrowia - Zakład nie znalazł podstaw do umorzenia wnioskowanych należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącej wskazał, że w sprawie zachodzą podstawy do umorzenia zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdyż są spełnione przesłanki wymienione w rozporządzeniu, tj. "gdy opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" oraz "przewlekła choroba zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiająca możliwości ubezpieczonej uzyskiwania dochodu do opłacenia składek". W tym pierwszym przypadku ubezpieczona nie posiada obecnie żadnych dochodów i obciążają ją znaczne zobowiązania, nie jest w stanie - ze względu na stan zdrowia - prowadzić swojej firmy, utrzymuje się tylko dzięki pomocy rodziny i byłego męża. Odnośnie drugiej z przesłanek (§ 3 ust. 1 pkt 3) podkreślił, że złożona do akt sprawy dokumentacja medyczna potwierdza, iż strona cierpi na przewlekłą chorobę, a ponadto opiekuje się ciężko chorymi rodzicami (choroba (...), (...) i (...)), wymagającymi stałej opieki. Nie istnieje realna szansa na wyegzekwowanie należności, gdyż stan chorobowy skarżącej się pogarsza, a konieczność opieki nad rodzicami uniemożliwia zarobkowanie. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik przedłożył dokumentację medyczną dotyczącą strony oraz jej rodziców, zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) potwierdzające złożenie przez nią w wniosku o przyznanie pomocy, wniosek strony z dnia 30 października 2017 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz wypis orzeczenia z dnia 4 marca 2004 r. dotyczący ojca skarżącej. Dodatkowo przedłożył decyzje kierownika OPS w (...) z 17 listopada 2017 r. o przyznaniu skarżącej świadczeń z pomocy społecznej (zasiłek okresowy i jednorazowy zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności), dokument potwierdzający toczące się postępowanie w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazujący termin jego zakończenia do dnia 15 grudnia 2017 r. Dokumenty te wpłynęły do organu w dniu 11 grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r. Prezes ZUS zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, aprobując zawarte w niej stanowisko o niespełnieniu przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nadto stwierdził, że nie wystąpiły również przesłanki mogące być podstawą do umorzenia należności składkowych na podstawie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zdaniem tego organu, skarżąca istotnie nie posiada dochodu (wskazuje na pomoc w utrzymaniu przez rodzinę i byłego męża), nie spełnia więc kryterium minimum socjalnego i minimum egzystencji, co w oczywisty sposób uprawnia ją do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Jej sytuacja finansowa jest trudna, jednak nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w dłuższym okresie czasu, zwłaszcza wobec faktu, że w dniu 7 stycznia 2018 r. kończy spłacać pożyczkę z ratą 833,33 zł miesięcznie, a zatem zapłata zadłużenia z tytułu składek w dogodnym układzie ratalnym nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Jeśli chodzi o okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. "przewlekła choroby osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające osobę zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności", organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wykazała, jak również nie udowodniła, iż w trakcie prowadzenia działalności istniała konieczność rezygnacji z jej prowadzenia na rzecz sprawowania opieki nad przewlekle i obłożnie chorym członkiem rodziny, która to opieka uniemożliwiłaby zobowiązanej uzyskiwanie dochodów. Dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia rodziców strony istotnie potwierdza potrzebę leczenia i korzystania z usług leczniczych, jednakże nie wynika z niej, że skarżąca sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającą ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jeśli chodzi o stan zdrowia samej strony, to z przedstawionej dokumentacji medycznej wynika, że pozostaje ona w leczeniu, czego organ nie kwestionuje, jednak przedłożone dokumenty nie potwierdzają, iż zobowiązana wymaga stałej, całodziennej oraz systematycznej opieki osoby trzeciej, i że jej stan zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia bądź wznowienie prowadzenia działalności gospodarczej. Istotny w tym względzie jest fakt wydania w dniu 25 sierpnia 2017 r. decyzji odmawiającej stronie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ Komisja Lekarska ZUS orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 2017 r. stwierdziła, że zobowiązana nie jest niezdolna do pracy.

Zdaniem organu powołana przesłanka nie została w sprawie spełniona.

Dodatkowo zwrócono uwagę na brak swobody Zakładu, jako dysponenta należności składkowych, w dysponowaniu przysługującą mu wobec ubezpieczonej wierzytelnością i istniejące w tym zakresie ograniczenia, nakazujące uwzględniać przede wszystkim interes publiczny. W tej sprawie przejawia się on w tym, że nie można uznać prymatu zobowiązań prywatnych (np. wobec banków z tytułu zaciągniętych kredytów) nad publicznoprawnymi, a ponadto, nieprzekazywanie w terminie składek na ubezpieczenie zdrowotne powoduje konsekwencje w wymiarze ekonomiczno-społecznym dla świadczeń zdrowotnych osób indywidualnych oraz wpływa destabilizująco na system opieki zdrowotnej. Zarazem umorzenie zaległości powoduje również bezpowrotną utratę dochodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwowym funduszem celowym powołanym w celu realizacji określonych zadań, m.in. wypłaty rent, emerytur czy zasiłków chorobowych oraz prewencji rentowej.

Konkludując stwierdzono, że sytuacja finansowa skarżącej, choć trudna, nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Pomimo tego, że jej aktualna sytuacja nie pozwala na uregulowanie należności w krótkim okresie czasu, to nie jest wykluczone uzyskanie takich świadczeń w przyszłości, a przy tym z uwzględnieniem możliwości wynikających z zawarcia układu ratalnego.

We wniesionej na tę decyzję skardze pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie jej z pominięciem istotnych dowodów załączonych przez skarżącą do pisma z dnia 28 listopada 2017 r., a to:

- decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) z 17 listopada 2017 r. o przyznaniu stronie świadczeń z pomocy społecznej (odebrane przez ubezpieczoną 24 listopada 2017 r.);

- zawiadomienia z 14 listopada 2017 r. Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w (...), przy czym pełnomocnik poinformował ZUS, iż dokumentacja medyczna żądana przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w (...) została uzupełniona oraz, że ubezpieczona oczekuje na wydanie orzeczenia co do stopnia niepełnosprawności. Powyższe pismo wraz z załączonymi dowodami zostało nadane przesyłką poleconą w dniu 28 listopada 2017 r. (pismo w załączeniu) celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Jak zarzucał pełnomocnik, ZUS przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął zarówno treść jego pisma z dnia 28 listopada 2017 r. jak również załączone do tego pisma dowody m.in. w postaci decyzji Kierownika OPS w (...) z dnia 17 listopada 2017 r. o przyznaniu ubezpieczonej świadczeń z pomocy społecznej. Miały one niewątpliwie istotne znaczenie dla oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. "gdy opłacanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych".

Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, który ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, a zatem na podstawie wybiórczo dobranych dowodów ze skutkiem niekorzystnym dla strony, co narusza art. 77 k.p.a. Tymczasem załączone decyzje Kierownika OPS w (...) z dnia 17 listopada 2017 r. o przyznaniu skarżącej - z uwagi na spełnienie kryteriów dochodowych - świadczeń z pomocy społecznej potwierdzają jej bardzo trudną sytuację finansową, co wskazuje na spełnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zatem zaskarżoną decyzję wydano w oparciu jedynie o część materiału dowodowego, co narusza nie tylko art. 77 § 1 k.p.a., ale także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie odniesiono się do podnoszonych przez stronę okoliczności i załączonych dokumentów. Pełnomocnik zarzucił ponadto, że organ w ogóle nie ustosunkował się do jego wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia o niepełnosprawności.

Stawiając te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i umorzenie należności składkowych przez Sąd, ewentualnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, z zasądzeniem na rzecz strony kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając wcześniejszą argumentację i podnosząc, że nie wystąpiła w sprawie sytuacja, w której egzystencja skarżącej byłaby zagrożona poprzez znaczne obniżenie stopy życiowej lub wręcz poprzez niezapewnienie minimum socjalnego. W jego ocenie podnoszone w skardze zarzuty były przedmiotem badania w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik strony przedłożył orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Niepełnosprawności w (...) z dnia 28 lutego 2018 r. o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 29 lutego 2020 r. ze stwierdzeniem niezdolności do pracy i potrzebą korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i należało ją uwzględnić, albowiem narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy Sąd orzeka niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

W sprawie nie budziło wątpliwości ustalenie organów o niespełnieniu przez stronę przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s., czyli z uwagi na całkowitą nieściągalność, które to przesłanki ustawodawca enumeratywnie wymienił w ust. 3 tego artykułu.

Istotą sporu stało się natomiast rozstrzygnięcie kwestii, czy ustalone okoliczności sprawy dostarczyły podstaw do uznania, że skarżąca spełnia warunki opisane w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia (bezsporne jest bowiem niespełnienie warunku określonego w pkt 2 tego paragrafu), gdyż dopiero w takim przypadku otwiera się możliwość umorzenia - na zasadzie uznania administracyjnego - należności z tytułu składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Jak zatem wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1)

gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (...)

3)

przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie po pierwsze to, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych, oparte na ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia, ma charakter uznaniowy (a świadczy o tym użycie w tym przepisie słowa "może"), i po wtóre, że konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, iż stwierdzenie przez organ istnienia w danej sprawie przesłanek prowadzących do umorzenia może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie co do umorzenia należności znajduje się wyłącznie w gestii organu ubezpieczeniowego, który może, lecz nie musi, je umorzyć. Rozstrzygnięcie oparte na uznaniu nie może jednak oznaczać pełnej dowolności w tym zakresie, gdyż organ musi przedstawić uzasadnienie przyczyn dokonanego wyboru (pozytywnego lub negatywnego dla strony).

Tak więc orzecznictwie przyjmuje się, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2018 r., I SA/Gl 1351/17, dostępny, podobnie jak pozostałe orzeczenia przytaczane w tym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny. W tym zakresie granice obowiązków organu wyznaczają normy prawne zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących prowadzenie postępowania dowodowego i jego ocenę, tj.: art. 7 (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), art. 77 § 1 (zgromadzenie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego), czy też art. 80 (dokonanie oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz oczywiście właściwa wykładnia przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia.

Dopiero w przypadku ustalenia, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, że spełniona została jedna z przesłanek pozwalających na umorzenie należności składkowych, postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje umorzenie albo wyda rozstrzygniecie odmowne. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie określa przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Zatem organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednak, jak już wyżej podkreślono, nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością.

Jest więc oczywiste, że uznaniowy charakter tzw. decyzji ulgowych nie jest równoznaczny z uznaniowością w przedmiocie oceny istnienia, lub nie, przesłanek stanowiących podstawę orzekania. W tym bowiem zakresie organ winien kierować się kryteriami obiektywnymi, a oceny dokonać w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ma to być ocena spełniająca wszystkie kryteria i wymagania, jakie wynikają z art. 80 k.p.a. Zadaniem organu jest, aby na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym zaoferowanego przez stronę i mającego znaczenie prawne, dokonać na jego podstawie ustaleń i wyciągnąć logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym wnioski. Chodzi o to, by z jednej strony strona miała pewność przeanalizowania całokształtu jej sytuacji, z drugiej zaś, by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy przesłanek określonych przepisach stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - po pierwsze, ustalenie, czy prawidłowo zgromadzono i następnie oceniono materiał dowodowy ustalając spełnienie przesłanek zawartych w normie prawa materialnego, po wtóre zaś - czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzono, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt. I SA/Gl 965/15). To ustalenie spowodowało również, iż organ nie musiał stosować uznania administracyjnego.

Z tego względu najistotniejsza w niniejszej sprawie stała się ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza przez organ ponownie rozpoznający sprawę, w zakresie ustalenia, czy przesłanki prowadzące do umorzenia zostały spełnione. Te kwestie zostały objęte zarzutami skargi z ich uzasadnieniem szczegółowo opisanym powyżej.

Nie może w sprawie budzić wątpliwości, że ustalenia w tym zakresie czynione są głównie w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę, co wprost wynika z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia ("jeśli zobowiązany wykaże"), a więc to na nim, co do zasady, spoczywa ciężar dowodu (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2410/11). Podkreślić jednak należy, że to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Wobec tego oczywistym jest, że jego obowiązkiem wynikającym z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest szczegółowe przeanalizowanie wszystkich ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej.

W realiach tej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji winien był szczegółowo odnieść się do przedłożonych przez stronę dowodów w postaci decyzji o przyznaniu skarżącej świadczeń z pomocy społecznej, jak również informacji o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Było to konieczne z tej przyczyny, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż ustalenia dotyczące przyznania świadczeń z pomocy społecznej mogą mieć istotne znaczenie przy ocenie spełnienia przesłanek prowadzących do ewentualnego umorzenia należności składkowych, podobnie jak udzielenia innego rodzaju ulg, w tym podatkowych (np. umorzenie zaległości podatkowych). Z orzecznictwa tego wynika bowiem, że wolą ustawodawcy było, aby dłużnicy nie popadali w coraz większą biedę (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14). Wskazuje się w nim nadto, że "sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym" (por.m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 379/14). Jak wskazuje NSA w swym orzecznictwie, ustawodawca stworzył możliwość umarzania należności (także ściągalnych), by umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną oraz popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1979/15).

Powyższe podejście spowodowane jest przyjęciem bardzo zbliżonych kryteriów, jakie leżą u podstaw udzielenia świadczeń z pomocy społecznej oraz tych, jakie ustawodawca skonstruował - jak w tej sprawie - np. w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Generalnie można tu wskazać na zagrożenie dla egzystencji danej osoby, gdyż to właśnie w takiej sytuacji uruchamiana jest pomoc państwa, która polega na skierowaniu do niej określonych środków (świadczeń pieniężnych i niepieniężnych) lub też na możliwości zredukowania zadłużenia wobec budżetu państwa czy określonych funduszy. Zadaniem regulacji określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia jest więc zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, ze podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Dlatego organ, dokonując porównania sytuacji materialnej strony z wysokością zaległości powinien zestawić wartość posiadanego przez nią majątku oraz wysokość dochodu z niezbędnymi kosztami utrzymania, w celu ustalenia, czy jest ona w stanie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1498/17). Bowiem, co również wynika z orzecznictwa, punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09).

W kontrolowanej sprawie organ, choć organ dokonał takiego zestawienia i stwierdził, że skarżąca nie osiąga ani minimum egzystencji, ani minimum socjalnego (nie osiąga żadnych dochodów), co niewątpliwie kwalifikuje ją do objęcia pomocą społeczną, to jednak następnie uznał - bliżej tego nie uzasadniając - że nie występuje w jej przypadku przesłanka zagrożenia egzystencji. Zdaniem Sądu wyciągnięcie takiego wniosku jest oczywiście sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, narusza zatem zasadę swobodnej oceny dowodów. W tym kontekście wskazać należy, że przekonanie organu odwoławczego, iż pomimo aktualnie trudnej sytuacji finansowej i ograniczonych zdolności płatniczych, realna pozostaje możliwość podjęcia spłaty przedmiotowego zadłużenia w systemie ratalnym, co przewiduje art. 29 ust. 1 u.s.u.s. nie zostało oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych, a to z kolei było wynikiem pominięcia dowodów zaoferowanych przez pełnomocnika strony. Tymczasem - jak wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1490/17 - w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien wskazać, na czym opiera przekonanie o realnej możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie organ wskazał co prawda na fakt zakończenia spłaty kredytu w styczniu 2018 r., jednak z drugiej strony całkowicie pominął ustalenia o zupełnym braku jej własnych dochodów (z akt wynika, że dobrowolną pomoc w tym zakresie świadczy m.in. jej były mąż, co jednak nie oznacza, że zobowiąże się on do spłat zaległych należności składkowych).

W tych okolicznościach uzasadniony jest zarzut skarżącej o naruszeniu art. 107 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. wskutek wydania decyzji z pominięciem dowodów mających istotne znaczenie dla oceny tej przesłanki ("zagrożenie egzystencji") w postaci dokumentów załączonych przez skarżącą do pisma z dnia 28 listopada 2017 r. Te dowody niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich uwzględnienie i pogłębiona ocena mogły doprowadzić organ do odmiennych wniosków, w tym w zakresie uznania, czy przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia została spełniona. Nieuwzględnienie tych dowodów przy orzekaniu doprowadziło również do naruszenia art. 7 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tych dowodów i wynikających z nich okoliczności. Wskazaną wyżej ocenę co do rangi przedłożonych przez pełnomocnika dowodów, bez wątpienia pominiętych przez organ, wzmacnia kolejny dowód przedłożony przez pełnomocnika już na rozprawie, a mianowicie orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Niepełnosprawności w (...) z dnia 28 lutego 2018 r. o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 29 lutego 2020 r. ze stwierdzeniem niezdolności do pracy i potrzebą korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Pełnomocnik skarżącej sygnalizował przecież, iż takie postępowanie w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności jest w toku i wskazywał na określony przez tamte organy końcowy termin załatwienia sprawy-a jego wynik miał niewątpliwy wpływ na ocenę nie wystąpienia nie tylko przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ale także z punktu 3 tego paragrafu.

Należy zauważyć - a wynika to z akt administracyjnych - że pismo pełnomocnika z dnia 28 listopada 2017 r. wraz z załączonymi nowymi dowodami w postaci ww. dokumentów wpłynęło do organu w dniu 11 grudnia 2017 r. W tym samym dniu sporządzona została skarżona decyzja, co oznacza, że pismo strony, zawierające, oprócz ww. dowodów, także wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustalenia u skarżącej stopnia niepełnosprawności (nierozpatrzony przez organ), w dacie wydania tej decyzji znajdowało się już w organie. Przy czym decyzja została wyekspediowana dopiero następnego dnia.

Tak więc wydanie decyzji z pominięciem tych dowodów sprawia, że rozstrzygnięcie nie zostało oparte na należycie zebranym i wszechstronnie rozpatrzonym materiale dowodowym, tym bardziej, że strona nie zwlekała z przedłożeniem organowi nowych dowodów, jakie znalazły się w jej posiadaniu. Brak rozpatrzenia wszystkich dowodów zebranych w sprawie jednoznacznie stanowi o tym, że ustalenia w niej poczynione są fragmentaryczne i przez to nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu, a analiza sytuacji majątkowej i dochodów wnioskodawczyni została przeprowadzona w sposób powierzchowny, z pominięciem tych istotnych dla sprawy dowodów, które powinny być poddane szczególnie wnikliwej ocenie. Tym bardziej, że ostatecznie ustalony u skarżący stopień niepełnosprawności wyklucza, aż do końca 2019 r., możliwość jej zarobkowania, a w orzeczeniu wskazuje się na konieczność zapewnienia jej określonych form opieki i pomocy ze strony państwa. W związku z tym przedwczesne i gołosłowne okazały się wnioski końcowe organu, iż nie można wykluczyć, w dalszej perspektywie czasowej, możliwości poprawy sytuacji strony do tego stopnia, by uiszczenie przez nią należności składkowych nie zagroziło jej egzystencji. W tym zakresie w orzecznictwie wskazuje się, że w sprawach o umorzenie zaległości wobec ZUS "nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólne i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie może zostać uznane za uzasadnione" (por.m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 588/16). W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się także, iż "ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia zaległych składek muszą się odnosić do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości czy przewidywań dotyczących przyszłości. Ustalenia te muszą dotyczyć rzeczywistej sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, a więc organ nie może opierać się na ustaleniach prawdopodobnych" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 300/17). Nie wyklucza to oczywiście, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, przyjęcia określonych prognoz co do przyszłych możliwości płatniczych, ale muszą być one oparte na realnych i sprawdzalnych obiektywnie założeniach.

Jak więc wykazano powyżej, konieczna jest ponowna wnikliwa i szczegółowa ocena sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej uwzględniające wszystkie dotychczas pominięte przez organ, a złożone przez stronę, dowody, pod kątem przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe uwzględniające dowody przedłożone przez pełnomocnika strony przed Sądem, dokonać aktualnych ustaleń co do sytuacji materialnej strony m.in. w zakresie wysokości kosztów utrzymania, innych niezbędnych wydatków ponoszonych przez stronę, okoliczności ich pokrywania i wszechstronnie oceniając tak zebrany materiał dowodowy ustalić, czy została spełniona w sprawie przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy zebranych dowodów i wyciągnięcie z niej wniosków winno uwzględniać kryteria wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. oraz kryteria wynikające w przytoczonego powyżej orzecznictwa, zwłaszcza uwzględniającego fakt, że strona jest uprawniona do świadczeń z pomocy społecznej.

Ze względu na to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, j.t.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.