I SA/Lu 1172/99 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: Pr.Gosp. 2001/6/39

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Lublinie z dnia 22 września 2000 r. I SA/Lu 1172/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Wyrok wydany w składzie: przewodniczący - sędzia NSA Zdzisław Sadurski (spr.), sędziowie NSA - Jerzy Marcinowski i Irena Szarewicz-Iwaniuk.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926), art. 48 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 i § 2, art. 65 § 4 pkt 2 lit. b), art. 77 § 1 pkt 1 lit. d), art. 84, art. 262 i art. 275 § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej (Dz. U. Nr 158, poz. 1036), § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a), b), d) oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia ministra finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne (Dz. U. Nr 139, poz. 937 ze zm.), § 1 decyzji ministra gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej (M.P. Nr 3, poz. 14), prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję dyrektora Urzędu Celnego w B. z 27 kwietnia 1999 r. o uznaniu zgłoszenia celnego za nieprawidłowe.

W uzasadnieniu swojej decyzji prezes Głównego Urzędu Ceł podał, że w dniach od 17 lutego 1999 r. do 22 lutego 1999 r. do Urzędu Celnego w B. został dostarczony węgiel kamienny, importowany z Federacji Rosyjskiej przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe spółka z o.o. Przedstawiony towar, ujęty na listach przewozowych SMGS, które zostały przyjęte w charakterze deklaracji skróconych, nabył status towarów czasowo składowanych do chwili nadania przeznaczenia celnego.

Czynności zgłoszenia towaru w celu objęcia procedurą dopuszczenia do obrotu przedstawiciel Przedsiębiorstwa Wielobranżowego spółka z o.o. dokonał w dniu 27 kwietnia 1999 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 48 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego.

W związku z tym organ I instancji za wykonanie czynności podjętych w wyniku naruszenia terminu do nadania towarom przeznaczenia celnego na podstawie art. 275 § 4 pkt 1 Kodeksu celnego oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia ministra finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne wymierzył dodatkowe opłaty manipulacyjne w kwocie 150 zł.

W dniu 27 kwietnia 1999 r. przedstawiciel Przedsiębiorstwa Wielobranżowego zgłosił według SAD w celu objęcia procedurą dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym węgiel bitumiczny koksowy - 69 wagonów. Importowany towar strona zadeklarowała do kodu PCN 2701 12 10 0 (zapis w polu 33) ze stawką celną w wysokości 6% wartości celnej towaru.

Na podstawie analizy załączonych do zgłoszenia celnego dokumentów, takich jak: faktury z 15 lutego 1999 r., z 20 lutego 1999 r., organ I instancji uznał, że zgłoszony do objęcia procedurą dopuszczenia do obrotu węgiel nie spełnia brzmienia deklarowanego w zgłoszeniu celnym kodu PCN 2701 12 10 0 obejmującego węgiel bitumiczny koksowy i w związku z tym nie może być klasyfikowany wg tego kodu. Kodem właściwym dla przedmiotowego węgla jest kod PCN 2701 12 90 0, obejmujący węgiel bitumiczny inny niż koksowy.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż na przywóz węgla bitumicznego klasyfikowanego wg kodu PCN 2701 12 10 0 ustanowiony został, decyzją ministra gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontynentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej, kontyngent ilościowy, a zgłaszający nie przedstawił dokumentu zezwalającego na przywóz przedmiotowego węgla w ramach ustanowionego kontyngentu, dyrektor Urzędu Celnego decyzją z 27 kwietnia 1999 r. uznał zgłoszenie celne za nieprawidłowe i nakazał cofnięcie towaru objętego zgłoszeniem za granicę.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, prezes Głównego Urzędu Ceł podał, iż obowiązkiem organów celnych wynikającym z przepisów ustawy - Kodeks celny oraz ustawy - Ordynacja podatkowa jest ustalenie stanu faktycznego w dniu dokonania zgłoszenia celnego. Ustalenie takie jest konieczne, aby dokonać prawidłowej klasyfikacji taryfowej importowanego towaru, tj. przyporządkowaniu go do określonego kodu PCN wyszczególnionego w taryfie celnej.

Zgodnie z art. 278 § 1 i § 2 i art. 280 Kodeksu celnego, właściwym do ustalania kodu PCN towaru są: dyrektor Urzędu Celnego jako organ I instancji oraz prezes Głównego Urzędu Ceł w postępowaniu odwoławczym.

Przepisy Kodeksu celnego (jako przepisy szczególne) określiły to w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Tym samym, biegły nie jest w świetle przepisów władnym do dokonania klasyfikacji taryfowej towarów importowanych.

Z tych też względów sugerowanie klasyfikacji taryfowej importowanego towaru na podstawie kodu wskazanego przez biegłego jest niezasadne.

Wszelkie opinie biegłych bywają pomocne jedynie wówczas, gdy zachodzą wątpliwości dotyczące przedmiotu importu, ustalenia tożsamości towaru, a tę ustalono na podstawie analizy parametrów importowanego węgla zawartych w certyfikatach jakościowych producenta, w raporcie z badań nr 253A/99 opracowanym przez Główny Instytut Górnictwa w Katowicach, certyfikacie nr 8009/040584 opracowanym przez SGS Supervise Poland spółka z o.o.

Mając to na uwadze prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do NSA wniosło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zarzucając naruszenie art. 48 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 i 2, art. 65 § 4 pkt 2 lit. b), art. 77 pkt 1 lit. d), art. 84, art. 275 § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) sąd nie jest związany granicami skargi w zakresie unormowanym tym przepisem, co oznacza między innymi, iż władny jest on do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z innych powodów niż te, które podniosła strona w skardze.

Jedną z podstaw prawnych mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia jest decyzja ministra gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej.

Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 23 ust. 1-5 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym.

Charakterem prawnym powyższej decyzji zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SA 2387/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż decyzja powyższa jest aktem normatywnym nie podlegającym kontroli sądowo-administracyjnej skierowanym do nieokreślonej liczby ogólnie oznaczonych podmiotów. Skład orzekający w tej sprawie podziela powyższy pogląd.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w art. 8 ust. 1 stanowi, iż konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 8 ust. 2 dopuszcza możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji.

Art. 2 konstytucji zawiera zasadę państwa prawnego. Wprawdzie przepis ten nie zawiera wiążącej definicji tej zasady, jednak wskazuje na pewne warunki, które świadczą o tym, chociażby poprzez istnienie konstytucji, tj. regulacji porządku prawnego, na którym opiera się struktura państwa, tzn. prawne określenie zasad organizacji władzy państwowej oraz zakres jej ingerencji w prawa obywatela. Inną niejako przesłanką tej zasady jest ustanowienie systemu źródeł prawa w sposób hierarchiczny oraz zasad tworzenia i przestrzegania prawa, a nadto formalnych gwarancji przestrzegania prawa przez wyspecjalizowane instytucje. Takimi instytucjami są między innymi Trybunał Konstytucyjny oraz najogólniej rzecz ujmując sądy.

Pojęcie demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej zostało zawarte w nowelizacji z grudnia 1989 r. uprzednio obowiązującej konstytucji z 1952 r. Zakres tego pojęcia nie uległ ograniczeniu w cyt. art. 2 konstytucji, a wręcz przeciwnie - poprzez nowe rozwiązania prawne zawarte w tej konstytucji pojęcie to nabrało szerszego znaczenia.

Z tego też powodu cytowanie poglądów prezentowanych w orzecznictwie przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej konstytucji nie pozbawia ich aktualności w obecnie obowiązującym systemie prawnym.

Wśród szczegółowych zasad wynikających z koncepcji demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wymienia między innymi zasadę zaufania obywatela do prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (por. orzeczenie TK, sygn. akt 5/91).

Z pierwszej z tych zasad wynika między innymi niedopuszczalność zaskakiwania obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu prawnego.

Podobnie kształtuje się w tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego. W jednym ze swoich orzeczeń Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż zasada zaufania między obywatelem a państwem wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań.

W praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty swych działań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować (por. orzeczenie SN, sygn. akt I PRN 34/91).

W innym orzeczeniu (sygn. akt III ARN 33/93) Sąd Najwyższy jako zasadę państwa prawnego powołał zasadę wykładni zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie "państwo prawa" zostało połączone w konstytucji z pojęciem "sprawiedliwości", co oznacza, iż sądom została powierzona praktyczna realizacja tej wykładni, także wówczas gdy w danej sytuacji może ona doznawać naruszeń ze strony ustawodawcy, rządu lub organów administracyjnych.

Kontynuacją niejako zasady demokratycznego państwa prawnego jest określenie w art. 87 ust. 1 konstytucji źródeł powszechnie obowiązującego prawa, którym są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a nadto zgodnie z art. 87 ust. 2 konstytucji akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania i zawierać upoważnienie określające organ właściwy do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 konstytucji).

Wprawdzie również zarządzenia są wydawane na podstawie ustawy, jednak nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Charakter wewnętrzny mają uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Nie bez znaczenia jest również sposób i miejsce publikacji poszczególnych aktów prawnych.

Powołując się na powyższe unormowania konstytucyjne należy stwierdzić, iż decyzja ministra gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może być podstawą prawną decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Stosownie do art. 178 ust. 1 konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Takie unormowanie oznacza, iż mogą oni odmówić zastosowania aktu niższego rzędu, jeżeli jest on sprzeczny z konstytucją lub ustawą. Mogą również odmówić stosowania aktu, który nie jest konstytucyjnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Dokonując kontroli takich aktów prawa, sposobu i metod stosowania prawa sędziowie biorą pod uwagę zgodność aktów niższego rzędu niż ustawa z prawem, nie zaś ich celowość i skuteczność oraz mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, bowiem byłoby to naruszenie zasady państwa prawnego (por. wyrok SN, sygn. akt III ARN 49/93).

Podnieść dodatkowo należy, iż ustawy, na podstawie których wydana została ww. decyzja ministra gospodarki, zostały uchwalone po wejściu w życie konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., w której w sposób jednoznaczny został określony "Katalog" źródeł prawa oraz zakres mocy ich obowiązywania.

Odnosząc się zaś do powoływanych w odpowiedzi na skargę orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w sprawach sygn. akt V SA 1114/99 - V SA 1118/99, należy zauważyć, iż uzasadnienia tych wyroków nie odnoszą się do problematyki zgodności przedmiotowej decyzji ministra gospodarki z konstytucją.

Reasumując należy stwierdzić, iż decyzje obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, dlatego na mocy art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało stwierdzić ich nieważność.