Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2038098

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 12 kwietnia 2016 r.
I SA/Kr 38/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki.

Sędziowie WSA: Paweł Dąbek (spr.), Ewa Michna.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r., sprawy ze skargi A.L., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 30 października 2015 r. Nr (...), w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.,

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 2 lipca 2013 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek A.L. (dalej: skarżąca) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Sprawa ta została rozstrzygnięta ostatecznie w postępowaniu administracyjnym decyzją z 14 października 2013 r. nr (...), w której Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 27 sierpnia 2013 r. nr (...), którą w pkt I decyzji odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

Po skierowaniu przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten - w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 2081/13 - wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, wskazując, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe zawierało wady, które skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd uznał w wyroku, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, oraz przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, polegającym na braku wnikliwego rozważenia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności składkowych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto Sąd wskazał w wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu sytuacja faktyczna, materialna i finansowa skarżącej winna zostać w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych w rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1. Sąd zastrzegł, że nie przesądza sprawy i stwierdził, że nie może zastąpić organu w tej materii, gdyż orzeczenie, czy w sprawie zachodzą powołane przesłanki należy wyłącznie do organu, który winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające.

Po rozpatrzeniu sprawy kolejny raz, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r., nr (...) ponownie odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W konsekwencji rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaną dnia 15 września 2014 r. decyzją nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Po ponownym skierowaniu przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten - w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 1694/14 - wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu z dnia 15 września 2014 r., wskazując, że zaskarżona decyzja narusza art. 153 p.p.s.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co uzasadniało jej uchylenie. W wyroku tym Sąd zawarł również zalecenie, że rozpatrując sprawę po raz kolejny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zrealizuje wszystkie wskazania, wynikające z wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 2081/13.

W wydanej w dniu 30 października 2015 r. nr (...) organ ponownie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 5 sierpnia 2014 r. nr (...), którą odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 45.955,04 zł, a nadto umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne za wskazane w decyzji okresy, w związku z brakiem przedmiotu postępowania.

Z ustaleń organu wynika, że skarżąca prowadziła w okresie od 1 listopada 2007 r. do 28 maja 2013 r. samodzielną działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa A.L. Działalność skarżącej została wykreślona z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej w dniu 22 czerwca 2013 r. W stosunku do skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego w C., do którego nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej z sądową. Postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone z uwagi na złożony przez skarżącą wniosek o umorzenie na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551). Postępowanie to zostało podjęte w dniu 17 lipca 2014 r. z uwagi na fakt, że w dniu 12 grudnia 2013 r. została wydana decyzja nr (...) o umorzeniu postępowania.

Aktualnie skarżąca jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem 438,00 zł brutto miesięcznie. Skarżąca zamieszkuje razem z matką i znajduje się na jej utrzymaniu. Matka skarżącej pobiera świadczenie rentowe w wysokości 876,90 zł, natomiast czynsz za mieszkanie wynosi 393,09 zł. Średnia miesięczna wysokość opłat związanych z utrzymaniem mieszkania wynosi ok. 600,00 zł. Matka skarżącej osiągnęła w 2013 r. przychód/dochód z tytułu rent/emerytur, w kwocie 12.069,26 zł.

Na podstawie złożonych zeznań podatkowych ustalono, iż w latach 2010-2014 skarżąca osiągnęła następujące przychody/dochody:

- w 2010 r. osiągnęła z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przychód w kwocie 188.761,12 zł (strata: 2.140,57 zł), natomiast z działalności wykonywanej osobiście (w tym umowy o dzieło i zlecenia) uzyskała przychód w kwocie 600,00 zł (dochód: 480,00 zł);

- w 2011 r. osiągnęła z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przychód w kwocie 82.061,26 zł (strata: 3.328,97 zł), działalności wykonywanej osobiście

(w tym umowy o dzieło i zlecenia) uzyskała przychód w kwocie 500,00 zł (dochód: 400,00 zł);

- w 2012 r. osiągnęła z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przychód w kwocie 17.474,00 zł (dochód: 4.564,50 zł);

- w 2013 r. osiągnęła z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przychód w kwocie 12.806,38 zł (dochód: 843,33 zł), działalności wykonywanej osobiście (w tym umowy o dzieło i zlecenia) uzyskała przychód w kwocie 6.000,00 zł (dochód: 4.800,00 zł);

- w 2014 r. osiągnęła ze stosunku pracy przychód w kwocie 2.940,00 zł (dochód: 2.161,25 zł);

Skarżąca posiadała kredyt w windykacji komorniczej (na kwotę ok. 15.000,00 zł + koszty egzekucyjne należne Komornikowi), kredyt do spłaty zaciągnięty w Banku KBS, a do spłaty pozostało jej ok. 3.362,00 zł (spłacany w miesięcznej racie, w wysokości 332,00 zł) oraz posiada inne zobowiązania wobec telefonii komórkowej wobec banku CITI, na kwotę 23.000,00 zł - nie spłacany. Ponadto skarżąca posiada zadłużenie u osób fizycznych, na kwotę 2.200,00 zł oraz inne, na kwotę 1.500,00 zł.

Wskazano nadto na oświadczenie skarżącej o stanach depresyjnych, na które cierpi w związku z sytuacją, w jakiej się znajduje. Ponieważ skarżąca nie posiada środków na leczenie, nie może udokumentować swojej choroby. Organ zaznaczył, że ponadto skarżąca nie wykazała problemów zdrowotnych członka rodziny, nie przedłożyła do wniosku o umorzenie jakichkolwiek zaświadczeń lekarskich lub orzeczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy.

Stwierdzono także, że skarżąca jest właścicielem samochodu osobowego marki FORD FIESTA 1.2 KAT, o numerze rejestracyjnym KR9328M oraz współwłaścicielem samochodu osobowego marki SKODA OCTAYIA, o numerze rejestracyjnym KR9F031. Nie korzysta ona z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Następnie organ powołał się na art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 3a ww. ustawy, a następnie przywołał ich treść. Wskazał, że strona ma interes w udowodnieniu faktów, na które się powołuje, zaś ich ocena i właściwa kwalifikacja należy do organu rentowego. Podniósł, że rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje w drodze tzw. "uznania administracyjnego", w dalszej części uzasadnienia wyjaśniając jego istotę i sens. Podkreślił, że Zakład jako dysponent środków publicznoprawnych powinien rozporządzać nimi z należytą ostrożnością, bowiem udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań stanowi odstępstwo od zasady powszechnego obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia, naruszając równość podmiotów wobec prawa. Wskazał różnicę pomiędzy decyzją "obligatoryjną" a decyzją "uznaniową".

Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek oraz nie zachodzą szczególne okoliczności umorzenia w przypadku niestwierdzenia całkowitej nieściągalności.

Zdaniem organu, nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności, które są określone w przepisie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., stanowiące zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Organ podkreślił, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ww. przepisie musi mieć charakter trwały i nieprzemijający, gdy z okoliczności sprawy winno niezbicie wynikać, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika. Zakład uwzględnił przy tym okoliczność, że aktualnie skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej oraz nie posiada majątku, którego spieniężenie umożliwiłoby uregulowanie składek do ZUS-u. Uznał jednak, że skarżąca nie jest pozbawiona źródeł zarobkowania, skoro w chwili obecnej jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem wynoszącym 438,00 zł brutto miesięcznie. Zaległości figurujące na koncie skarżącej zostały skierowane do przymusowego dochodzenia przez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego przez organ egzekucyjny. Wskazany organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji. Organ zaznaczył także, że informacje będące w posiadaniu organu o braku majątku nieruchomego nie pozwalają na stwierdzenie, że w ewentualnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślono przy tym, że na organie rentowym, jako dysponencie środków publicznoprawnych, ciąży szczególny obowiązek wykorzystania wszelkich dostępnych środków zmierzających do wyegzekwowania należności składkowych, zaś ich umorzenie stanowiłoby wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości dochodzenia składek.

Wobec niestwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności w przedmiotowej sprawie, Organ rozpatrzył wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia w oparciu o kolejną podstawę prawną, dającą możliwość umorzenia zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym zakresie Organ doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała w wyczerpujący sposób, iż spłata zobowiązania wobec ZUS pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Aktualnie skarżąca zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę, w ramach której uzyskuje dochód w miesięcznej wysokości 438 zł brutto (około 300 zł netto). Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która pobiera świadczenie rentowe w miesięcznej wysokości około 900 zł. W sumowaniu dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego kształtuje się w wysokości około 1200 zł. Skarżąca określiła, iż miesięczne obciążenia budżetu domowego związane z miesięcznymi opłatami ponoszone były w kwocie około 600 zł. Dokonując zestawienia dochodów z wielkością ponoszonych wydatków kwota środków finansowych pozostających do dyspozycji skarżącej i jej matki wynosi około 600 zł. Pomimo niskiego dochodu dyspozycyjnego przypadającego na członka rodziny (tekst jedn.: 600 zł na osobę), sytuacja materialna skarżącej nie stwarza konieczności sięgania po pomoc finansową z opieki społecznej, przeznaczonej dla osób nie posiadających środków na zaspokojenie swoich egzystencjalnych potrzeb na poziomie minimum socjalnego. Organ uznał ponadto, iż trudności finansowe skarżącej są przejściowe i rokują na poprawę, zwłaszcza, że jest ona osobą młodą, zatrudnioną na podstawie umowy o pracę z perspektywą zwiększenia dotychczas uzyskiwanych dochodów.

Analizując sytuację finansową i materialną skarżącej, Organ wziął pod uwagę przedłożone przez nią, do wcześniejszych postępowań, dokumenty obrazujące liczne zobowiązania skarżącej. Z analizy tych dokumentów wynika, iż część z tych zobowiązań powinna być już spłacona, a tym samym uwolnione powinny zostać w budżecie domowym dodatkowe środki finansowe, które mogłyby zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia wobec Zakładu. Ponadto organ uznał, iż posiadanie i spłata innych zobowiązań, z pominięciem spłaty zobowiązań składkowych, oznaczałoby przerzucenie ekonomicznego ryzyka działalności na państwo i społeczeństwo, a dodatkowo mogłoby doprowadzić do uprzywilejowanego traktowania innych podmiotów kosztem Zakładu, który jako dysponent środków publicznoprawnych powinien rozporządzać nimi z należytą starannością.

Aktualnie Organ nie może odnieść się precyzyjnie do okoliczności posiadanych przez skarżącą zobowiązań i ocenić, w jakim stopniu ich spłata/bądź nie wpływa na zdolności płatnicze skarżącej w kontekście regulowania zaległości składkowych. Do przedmiotowego postępowania skarżąca nie przedłożyła bowiem żadnych dokumentów czy oświadczenia, potwierdzających jaka jest rzeczywista wysokość zobowiązań. Organ podkreślił, że na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie nie miał możliwości oceny faktycznej obecnej sytuacji finansowej i materialnej skarżącej, gdyż w toku postępowania nie przedstawiła ona żadnych dokumentów obrazujących jej aktualną sytuację rodzinną i majątkową. Dla prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek, o których mowa w § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. niezbędnym jest, aby organ prawidłowo ustalił dochody zobowiązanej - uśrednione w dłuższym okresie czasu - a następnie zestawił je z niezbędnymi wydatkami rodziny. Prawidłowe wywiązanie się z tak określonego wymogu jest w niniejszej sprawie niemożliwe, ponieważ pomimo wysłanych przez ZUS informacji i zawiadomień o prawie uczestnictwa w postępowaniu, skarżąca nie przejawiła żadnej aktywności w tym zakresie. W takiej sytuacji Zakład powinien we własnym zakresie prowadzić aktywne postępowanie dowodowe dla wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy. Organ w niniejszej sprawie podjął próbę jak najdokładniejszego ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, o czym świadczy korespondencja podjęta z urzędami m.in. US, MOPS-em. Organ podkreślił jednak, że nie ma on ani faktycznej ani prawnej możliwości prowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego na okoliczność ponoszonych przez płatnika kosztów bieżącego utrzymania, wysokości opłacanych rachunków, stanu zdrowia skarżącej, jak i członków jej rodziny, ponieważ są to dane poufne, udostępniane tylko właścicielowi tych danych, a innym podmiotom w ściśle określonych przypadkach. W ocenie Organu nie ma zatem podstaw do uznania, że skarżąca znajduje się w sytuacji bytowej, w której podjęcie spłaty zadłużenia pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a właśnie taka okoliczność stanowi określoną prawem przesłankę do ewentualnego umorzenia.

Organ wziął pod uwagę złożone przez skarżącą oświadczenie, iż cierpi ona na stany depresyjne, w związku z sytuacją, w jakiej się znajduje. Nie posiada ona jednak środków na leczenie, dlatego też nie może udokumentować choroby. Organ stwierdził również, że skarżąca nie udokumentowała jakichkolwiek problemów zdrowotnych lub problemów zdrowotnych członka rodziny, nie przedłożyła do wniosku o umorzenie jakichkolwiek zaświadczeń lekarskich lub orzeczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy. W ocenie Organu skarżąca jest osobą aktywną zawodowo uzyskującą regularne dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, co pozwala uznać, że jest osobą zdolną do pracy i posiadającą możliwości pozyskiwania środków finansowych własną pracą w wysokości umożliwiającej przystąpienie do spłaty zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Na powyższą decyzję skarżąca pismem z dnia 5 grudnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia decyzji z dnia 30 października 2015 r. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że ZUS, dwukrotnie ignorując stwierdzenia WSA i odmawiając umorzenia zaległości, podnosił, że nie występuje przyczyna w postaci nieściągalności długu. Jednakże w związku z tym, że Komornik, mimo dwuletniego okresu prowadzenia windykacji, nie był w stanie uzyskać żadnej kwoty tytułem spłaty zaległości i ostatecznie stwierdził jej nieściągalność, skarżąca wniosła o umorzenie całości zadłużenia. Wyjaśniła, że jej sytuacja nie uległa poprawie i nie ma możliwości spłaty długu. Wskazała, że z powodu jej sytuacji materialnej (co wielokrotnie wykazała w toku prowadzonego postępowania, załączając dokumenty pokazujące jej dochody oraz zobowiązania) nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Komornik działający na zlecenie ZUS w roku 2015 wydał postanowienie o nieściągalności należności. Po otrzymaniu tego postanowienia skarżąca ponownie jednak otrzymała kolejną odmowę, którą ZUS uzasadnia tym, że nie wykazała, iż nie jest w stanie spłacić zaległości. Z kolei, biorąc pod uwagę wszystkie załączone przeze skarżącą dokumenty oraz postanowienie komornika o nieściągalności uważa ona, że wykazała powyższe.

W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika zarówno z błędnej interpretacji przepisów prawa, jak również z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1988 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm. - dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej - tj. ani rozszerzającej ani zawężającej - zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącą ulgi. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu, organ nie ustalił, czy w sprawie skarżącej doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności" zadłużenia. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tylko ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514). Oznacza to, że ustalenia w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącej w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089).

Należy zatem zauważyć, że organ w zaskarżonej decyzji rozważając kwestię całkowitej nieściągalności, stwierdził jedynie, że musi ona mieć charakter trwały i nieprzemijający (str. 7 decyzji). Organ nie odniósł się przy tym wyraźnie do żadnej z przesłanek, które określone zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wprawdzie organ podał, że organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji. Organ nie wykazał jednak przy tym na podstawie jakiego dowodu stwierdził taką okoliczność. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, lecz nie wynika z niej na jakim etapie postępowanie to się znajduje. Ponadto z twierdzeń skarżącej wynika, że organ egzekucyjny stwierdził brak majątku z którego można skutecznie prowadzić egzekucję. Organ administracyjny wskazując istotną przesłankę, która powinna stanowić element ustalanego przez niego stanu faktycznego, powinien podać źródło z którego czerpie informację. W tym przypadku z akt postępowania powinno wynikać, że organ wydający rozstrzygnięcie, przeprowadził czynności mające na celu ustalenie, że faktycznie postępowanie egzekucyjne się toczy i istnieje możliwość jego skutecznego zakończenia. Brak należytego wyjaśnienia tej okoliczności ma w szczególności znaczenie w sytuacji podniesienia przez skarżącą, że doszło do stwierdzenia przez organ egzekucyjny braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. Sama karta nazwana informacją o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, jest niewystarczająca do ustalenia powyższej okoliczności. Nie wiadomo bowiem, skąd organ czerpał powyższą informację.

W ocenie Sądu, uprawnione jest stwierdzenie, że organ nie przeprowadził prawidłowych ustaleń pod kątem ziszczenia się sytuacji z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poza ogólnikowymi stwierdzeniem, których nie sposób zweryfikować.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ badał przesłanki, które mogą doprowadzić do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Dotyczy to między innymi przesłanki określonej w punkcie 3), który wskazuje, że całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy spełnieniu dalszych przesłanek. Sam organ stwierdził, że skarżąca zlikwidowała prowadzoną działalność gospodarczą z dniem 22 czerwca 2013 r. Likwidacja prowadzonej działalności gospodarczej to nic innego jak zaprzestanie jej prowadzenia o którym mowa w tym przepisie. Organ przytoczył jednak jedynie taką informację, nie wyciągając z tego żadnych wniosków i nie prowadząc w tym kierunku żadnego postępowania. Ponadto organ nie ustalił ani nie dokonał choćby symulacji kwoty wydatków egzekucyjnych i majątku skarżącej, który mógłby zostać zajęty w toku postępowania egzekucyjnego. Tymczasem nawet pobieżna lektura art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, iż działanie takie jest niezbędne w celu oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przekraczającą wydatki egzekucyjne.

Ponadto błędne jest także w ocenie Sądu stwierdzenie organu, że całkowita nieściągalność powinna mieć charakter trwały, nieprzemijający, gdy z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika w przyszłości. Stwierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W przepisie tym nie wprowadzono bowiem takich przesłanek o których wspomina organ w zaskarżonej decyzji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, kiedy dochodzi do całkowitej nieściągalności. Wystarczy zatem, że jedna z przesłanek zaistnieje w sprawie i wówczas organ jest zobowiązany do przyjęcia, że ma do czynienia z przypadkiem całkowitej nieściągalności. Nie może on przy tym wprowadzać dodatkowych przesłanek, których zaistnienie, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, spowoduje że w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał w istocie prawotwórczej wykładni jasno brzmiącego przepisu prawnego, dodając dodatkowe wymogi, które muszą być spełnione, aby zaistniała przesłanka wskazana w tym przepisie. Podkreślenia przy tym wymaga, że powyższy przepis nie jest oparty na instytucji uznania administracyjnego. W tym zakresie organ ma ustalić stan faktyczny pod kątem istnienia jednej ze wskazanych tam przesłanek i tylko w zakresie określonym w tym przepisie. Ustalenia organu powinny przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Stwierdzenie całkowitej nieściągalności otwiera dopiero bowiem organowi możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia, bądź odmowy umorzenia należności. Wówczas organ działając w zakresie uznania administracyjnego, może powoływać taką okoliczność, jak przemijający charakter sytuacji w jakich znalazł się wnioskodawca, która z kolei doprowadziła do ziszczenia się przesłanki całkowitej nieściągalności. Oczywiście organ jest wówczas zobowiązany do należytego uzasadnienia swojego stanowiska. Na etapie jednak badania, czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, wprowadzanie dodatkowego kryterium, nieprzewidzianego w ustawie, jest niedopuszczalne. Organ może również wówczas wskazywać, że trudna sytuacja majątkowa w jakiej znalazła się strona, nie ma cech trwałości w tym sensie, że może ona ulec polepszeniu w przyszłości. Musi on jednak wskazać jakieś przesłanki, które skłaniają go do przyjęcia takiej tezy.

Jak z powyższego wynika, organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności. Twierdzenia zaś organu o uznaniowym charakterze decyzji są przedwczesne. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego co do istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności i stwierdzeniu, że przesłanka taka zachodzi organ mógłby odmówić zastosowania ulgi. W tej kwestii przyznany został mu wybór rozstrzygnięcia, oparty na instytucji uznania administracyjnego. Jeżeli natomiast organ ustali, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi, wówczas rozważa możliwość zastosowania ulgi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podane możliwości rozważenia uwzględnienia wniosku o ulgę w postaci umorzenia należności, mogą mieć miejsce jedynie w przypadku prawidłowego ustalenia ziszczenia się warunku całkowitej nieściągalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji musi przy tym jasno wynikać, że organ rozważał poszczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Dopiero wówczas Sąd będzie mógł skontrolować, czy stwierdzenie organu w przedmiocie całkowitej nieściągalności jest prawidłowe.

W ocenie Sądu, dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny - zarówno w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" jak i ewentualnie innych przesłanek umorzenia zaległych składek - otwiera organowi możliwość skorzystania z "uznania administracyjnego". Oznacza to, że dopóki organ nie ustali prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy, rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. są pozbawione znaczenia. Już jednak na tym etapie postępowania należy podnieść, że organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie można przy tym twierdzić, że strona powinna przekonać organ do wydania korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która - w świetle art. 7 k.p.a. - stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie badania, czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast przeprowadzi wszechstronne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy zadłużenie skarżącej względem ZUS jest "całkowicie nieściągalne" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Gdyby okazało się, że sytuacje takie nie zachodzą, organ wyczerpująco zbada przede wszystkim przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i jeżeli stwierdzi, że któraś z nich zachodzi, będzie mógł przejść do rozważań opartych na swobodnym uznaniu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.