Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722445

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 28 maja 2019 r.
I SA/Kr 1115/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.).

Sędziowie WSA: Wiesław Kuśnierz Jarosław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem (...) w J. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 18 września 2018 r. nr (...) w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu - skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa M. ("IOK"), pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. (znak sprawy: (...)) poinformowała wnioskującą Parafię Rzymskokatolicką pw. (...) w J. (nr projektu (...)), w wyniku oceny formalnej projektu pn. (...), złożonego w ramach konkursu nr (...), że przedstawione przedsięwzięcie realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach RPO WM 2014-2020, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, tj. Kwalifikowalność projektu, określonego w załączniku Nr 1 do Regulaminu konkursu. Wskazano na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską oraz z aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK, udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (dalej: Konkordat), podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (dalej: stosunek Państwa do Kościoła).

Wnioskodawca, nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając błędną ocenę, iż kościelna osoba prawna nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania RPOWM 2014-2020.

Zarząd Województwa pismem z dnia 15 marca 2018 r. protestu nie uwzględnił.

Parafia Rzymskokatolicka pw. (...) w J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 394/18, Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa. Sąd zwrócił uwagę, że w § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr 5 do regulaminu konkursu. Przepis § 10 ust. 3 regulaminu stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt.". Pomimo powyższych zapisów regulaminu, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą, tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów.

Po dokonaniu ponownej oceny przez dwie osoby oceniające będące członkami Komisji oceny Projektów dla przedmiotowego konkursu, Zarząd Województwa pismem z dnia 18 września 2018 r., (...) poinformował Parafię Rzymskokatolicką pw. (...) w J., że projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej ze względu na fakt niespełnienia kryterium: kwalifikowalność projektu.

W uzasadnieniu swojej oceny IOK uznała, iż projekt nie wpisuje się w wykaz przedsięwzięć realizowanych przez kościelne osoby prawne, które na podstawie obowiązujących przepisów mogą być dofinansowane ze środków publicznych.

IOK zaznaczyła, iż opisana we wniosku o dofinansowanie działalność prowadzona przez Parafię jest co do zasady związana z praktykowaniem religii, jest organizowana w budynku parafialnym (kościele) oraz ma ona w przeważającej mierze charakter działalności niezinstytucjonalizowanej. We wniosku Parafia podała, że Parafia oprócz działalności religijnej, prowadzi działania służące celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczące odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniające jednocześnie definicję neutralności światopoglądowej. Wnioskodawca wskazał, że w budynku kościoła działa:

a) oddział (...), w którym posługę charytatywna pełni 18 osób. Parafialny oddział C. dwa razy w roku w okresie przedświątecznym odwiedza starszych i potrzebujących, organizuje zbiórki żywnościowe i odzieży, środków czystości, służy podopiecznym radą i pomocą w trudnych sytuacjach życiowych,

b) B. - dostępna w środy dla wszystkich mieszkańców W.,

c) Grupa wolontariatu - młodzieżowa grupa, która skupia młodzież i studentów z obszaru działalności parafii. Spotkania odbywają się regularnie raz w miesiącu w Sali katechetycznej. Celem spotkań jest organizowanie doraźnych akcji charytatywnych, aktywacja czasu młodych poza szkołą/uczelnią. W ramach grupy prowadzony był charytatywnie dla młodzieży kurs języka angielskiego.

W ocenie organu sam fakt, że na terenie Parafii działa np. (...), grupa wolontariatu, nie pozwala na zakwalifikowanie tych działań do działalności charytatywno-opiekuńczej czy humanitarnej uzasadniającej przyznanie dofinansowania we wskazanym we wniosku zakresie/procencie (min. dokumentacja nie potwierdza wykorzystywania budynku kościoła w celu realizacji tych działalności). Co najważniejsze, wszystkie te działalności są działalnościami o charakterze pobocznym/dodatkowym w stosunku do podstawowego przeznaczenia budynków będących przedmiotem projektu, tj. przeznaczenia na cele religijne oraz kultowe. We wniosku o dofinansowanie brak jest też jakichkolwiek informacji wskazujących na to, iż inwestycja ma na celu ochronę zabytkowych budynków oraz dóbr kultury. Zgodnie z zapisami wniosku, projekt ma na celu przede wszystkim zwiększenie poziomu produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, który będzie osiągnięty przez "zakup i montaż 3 instalacji fotowoltaicznych o mocy 26,04 kWp=0,02604 MW" wytwarzającej energię elektryczną, dzięki której będzie możliwe m.in. zmniejszenie kosztów zakupu energii elektrycznej przez Parafię, redukcja emisji CO2. W uzasadnieniu oceny wskazano, że w przypadku gdyby wnioskodawca podjął próbę przekonania Instytucji Organizującej Konkurs co do realnego wpływu instalacji fotowoltaicznej będącej przedmiotem projektu na ochronę substancji zabytkowej, zrodziłoby to kolejne wątpliwości co do kwalifikowalności przedmiotowego zadania ze względu na fakt, iż w ramach RPO WM funkcjonuje Poddziałanie 6.1.1 Ochrona i opieka nad zabytkami, w ramach którego dofinansowaniu podlegają prace konserwatorskie i restauratorskie na obiektach zabytkowych, gdzie jako element towarzyszący projektu, dopuszczono dofinansowanie instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii (pod warunkiem, iż instalacje te służą ochronie i ekspozycji zabytkowego obiektu). Nadto jako cele poddziałania 4.1.1 RPO WM 2014-2020 określono "wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii w finalnym zużyciu energii oraz zintegrowanie tych działań z rozwojem infrastruktury dystrybucyjnej. Interwencja obejmować będzie projekty zmierzające do wzrostu produkcji energii elektrycznej i ciepła pochodzących z odnawialnych zasobów energii poprzez realizację inwestycji w zakresie budowy lub przebudowy jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła. (...) Rezultatem realizacji tych działań będzie przyczynienie się do wypełnienia celów zapisanych w pakiecie klimatyczno-energetycznym". Celem przedmiotowego działania nie jest zaś bezpośrednio ochrona obiektów zabytkowych. Ponadto zauważono, że budynek objęty niniejszym projektem nie jest wpisany do rejestru zabytków, a więc nie podlega wsparciu publicznemu na utrzymanie dóbr kultury.

Konkluzją uzasadnienia przeprowadzonej oceny jest stwierdzenie, iż przedmiot projektu nie obejmuje zinstytucjonalizowanej działalności humanitarnej, charytatywno-opiekuńczej, naukowej lub oświatowo-wychowawczej. Nie ma również na celu stworzenia warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych oraz nie jest bezpośrednio nakierowany na ochronę i utrzymanie dóbr kultury. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości udzielenia wsparcia na zakres projektu przewidziany we wniosku o dofinansowanie ze źródeł publicznych.

Parafia Rzymskokatolicka pw. (...) w J. wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, iż Departament uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności skarżącej wskazanej we wniosku jako objętej tym przepisem oraz nie potraktował jej na równi z działalnością Państwa, że niezasadnie zastosował wobec skarżącej wymóg prowadzenia działalności zinstytucjonalizowanej;

- art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię w ten sposób, że Departament potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach, jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym oraz, że zastosował wobec Skarżącej niewynikające z tych przepisów kryterium prowadzenia działalności zinstytucjonalizowanej;

- art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu skarżącej, jako kościelnej osoby prawnej;

- art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że Departament rozszerzył zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa oraz wykluczył jakiekolwiek wsparcie wszystkich działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

- art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia zabytku i uznanie go za synonim dobra kultury;

- art. 43 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, w ten sposób, że Departament odmówił udzielenia stronie skarżącej wsparcia na utrzymanie dóbr kultury w postaci kościoła parafialnego oraz poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia dobro kultury, zawężającą je do odmiennego pojęcia ustawowego zabytku,

- art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowych działań za współdziałanie instytucji kościelnych, samorządowych i państwowych w ochronie i udostępnianiu bibliotek, będących własnością kościelną w wyniku czego odmówił Parafii prawa ubiegania się o dofinansowanie w ramach projektu;

- art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie wziął pod uwagi ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2019 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie:

1. § 20 ust. 1 pkt 9 oraz § 32 ust. 2 Regulaminu konkursu, w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych muszą spełnić dodatkowe kryteria celem uzyskania dofinansowania w ramach konkursu, choć prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że Skarżąca podlegała takim samym wymaganiom i kryteriom oceny, jak wszystkie inne podmioty biorące udział w konkursie;

2. art. 25 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że działalność osób prawnych Kościoła katolickiego tylko wtedy może być przedmiotem zastosowania art. 22 ust. 1 Konkordatu, kiedy jest całkowicie oddzielona od działalności o charakterze wyznaniowym i liturgicznym, choć prawidłowa wykładnia nie prowadzi do postawienia takiego wymogu i nie uniemożliwia aktywnego wspierania realizowania wolności sumienia i wyznania przez Państwo; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zwiększanie wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych nie stanowi działania Państwa i Kościoła katolickiego dla dobra wspólnego, choć przy prawidłowej wykładni przedmiot niniejszego projektu należy potraktować jako takie współdziałanie; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wymóg bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych skierowany jest do kościołów i innych związków wyznaniowych, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że jest skierowany jedynie do Państwa i nie wiąże się z wymogiem prowadzenia przez kościoły i związki wyznaniowe działalności neutralnej światopoglądowo celem uznania jej za zrównaną prawnie z działalnością Państwa;

3. art. 68 ust. 4 i art. 74 ust. 1, 2 i ust. 4 w zw. z art. 25 ust. 3 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że dofinansowanie projektu Skarżącej, mającego na celu zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii i zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do atmosfery nie stanowi współdziałania Państwa i związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dobra wspólnego, do którego Państwo i związki wyznaniowe są zobowiązane; poprzez uznanie, że dofinansowanie projektu Skarżącej nie wchodzi w zakres ochrony środowiska, która stanowi obowiązek Państwa oraz nie stanowi wypełnienia obowiązku wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska;

4. art. 22 ust. 4 Konkordatu, art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, art. 43 ust. 3 oraz art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepisy te umożliwiają wsparcie Państwa dla stanowiących własność Kościoła katolickiego zabytków i dóbr kultury jedynie w zakresie ochrony i odbudowy substancji zabytkowej tych obiektów jako takiej, oraz że nie dotyczą one codziennego utrzymania zabytkowych obiektów i dóbr kultury, choć prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że prawodawca odróżniając od siebie te dwie kwestie wyraźnie dopuszcza pomoc Państwa w obu przypadkach, w związku z czym przy prawidłowej wykładni projekt skarżącej w zakresie zabytków i dóbr kultury należy uznać za w pełni kwalifikowalny;

5. art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wynikające z tego przepisu zasady pewności prawa i zaufania obywateli do Państwa umożliwiają negatywną ocenę wniosku Skarżącej w przypadku, gdy inne organy administracyjne powszechnie uwzględniają tego typu wnioski pozytywnie, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd powinien wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia innych organów;

6. art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez brak dokonania oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, bez zapewnienia równego dostępu do informacji oraz bez zachowania zasad uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa;

7. art. 41 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez przeprowadzanie konkursu w sposób niezgodny z Regulaminem i ustalonymi kryteriami oceny albo poprzez wadliwe sporządzenie Regulaminu,

8. art. 37 ust. 5, art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez wymaganie od Skarżącej dokumentów, które nie były niezbędne do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów oraz poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia dostrzeżonych we wniosku braków.

W replice organu na ww. pismo procesowe Parafii, podtrzymano wniosek o oddalenie skargi w całości i odniesiono się do argumentacji strony skarżącej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sąd zauważa na wstępie, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) w niniejszej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., I SA/Kr 394/18 wiązała organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zaleceń było to, aby oceny formalnej projektu dokonały dwie osoby. Nie budzi wątpliwości, że wskazania zawarte w ww. wyroku zostały zrealizowane.

Sąd zaznacza, że WSA w Krakowie wielokrotnie orzekał już w identycznych sprawach dotyczących innych Parafii (w ramach tego samego konkursu). Dlatego zasadne jest odwołanie się do argumentacji przedstawionej w wydanych w tych sprawach wyrokach, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własną.

Mając zatem na uwadze w szczególności wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1001/18, jak również z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1095/18, należy wskazać, że znaczna część zarzutów oparta jest na twierdzeniu, że negatywna ocena formalna wniosku została dokonana w warunkach dyskryminacji podmiotowej skarżącej Parafii. Zarzuty sformułowane w petitum skargi i towarzysząca im argumentacja mają w istocie charakter komplementarny i stanowią próbę wykazania, że w sposób niezgodny z prawem Parafia została pozbawiona możliwości dofinansowania planowanego przedsięwzięcia.

Ramy prawne przyznawania środków z funduszy europejskich, które determinują i delimitują możliwość udzielenia wsparcia finansowego (pomocy państwa określonemu beneficjentowi) wyznaczają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 320-469), ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.). Nie są to jedyne przepisy prawa, które winny być brane pod uwagę, bowiem strona skarżąca z uwagi na swoją specyfikę funkcjonuje także w dodatkowym otoczeniu normatywnym, od którego w realiach sprawy nie można abstrahować.

Skarżąca jest parafią rzymskokatolicką zatem reprezentuje określoną wspólnotę konfesyjną funkcjonującą w określonych reżimach prawnych wynikających z ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, umowy międzynarodowej, bilateralnej tj. Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r. podpisanego w Warszawie oraz Kodeksu prawa kanonicznego (Kan.1281 CIC- Codex Iuris Canonici auctoritae Joannis Pauli PP II promulgates Acta Apostolicae Sedis Roma 75 (1983) pars II). Osobowość prawna parafii rzymskokatolickiej potwierdzona została także w orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z 24 marca 2004 r., IV CK 108/03).

Ramy prawne istnienia i funkcjonowania Kościoła Katolickiego w Polsce określają m.in.: Konstytucja, ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, i wreszcie Konkordat.

Badając zasadność przedstawionych zarzutów trzeba przyznać rację organom, iż oceniając wniosek o dofinasowanie uwzględniły prawne możliwości udzielania pomocy Kościołowi Katolickiemu przez państwo wynikające w swym zasadniczym zrębie z treści Konkordatu. Z tą regulacją prawną korespondują przepisy ustawy zasadniczej, a w szczególności art. 25 Konstytucji, który statuuje zasadę bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych.

Zasada bezstronności władz publicznych wyznacza granice działania władzy publicznej we wszystkich sferach życia w tym także w sferze finansowej. Finansowanie (współfinansowanie) wspólnoty konfesyjnej nie może być formą opowiadania się państwa po stronie określonej religii. Przyznanie środków finansowych ma charakter nieuzasadnionego przywileju i może być uznane za formę ingerencji państwa w działalność wspólnoty konfesyjnej. Co więcej, w art. 10 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, przyjęto zasadę, że państwo nie dotuje i nie subwencjonuje działalności Kościoła i związków wyznaniowych.

Regulacje prawne dotyczące finansowania działalności instytucji wyznaniowych (np. ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, Fundusz Kościelny) są elementem stosunków między państwem a wspólnotami religijnymi.

W rozpoznanej sprawie, kwestie źródeł finansowania działalności Kościoła Katolickiego w Polsce reguluje właśnie art. 22 Konkordatu. Zgodnie z tym przepisem, działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom i prowadzoną przez instytucje państwowe.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, w punkcie wyjścia należy przypomnieć - co z uwagi na zarysowane kontrowersje między stronami jest istotne - że skarżąca Parafia złożyła wniosek o dofinansowanie projektu przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy 26,04 kWp" złożonego w ramach konkursu nr (...) Konkurs ten odnosił się do regionalnej polityki energetycznej, zwiększenia wykorzystania odnawialnych źródeł energii a konkretnie rozwoju infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych.

Strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie, występując jako parafia, na swoje potrzeby własne. W kontekście zarzutów skargi, należy podkreślić, że nie składała wniosku jako kościelna osoba prawna prowadząca w zorganizowanej formie działalność charytatywną, opiekuńczą, edukacyjną itp. Nie występowała w tym charakterze. Parafia jest najmniejszą jednostką administracyjną zarządzaną przez proboszcza. Przejawy aktywności strony skarżącej w sferze charytatywno-opiekuńczej czy oświatowo-wychowawczej nie stanowią podstawowego celu jej funkcjonowania lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do zasadniczego zadania tj. sprawowania kultu religijnego. Parafia wymieniła we wniosku posiadane budynki: kościół i plebanię, a więc obiekty pozwalające na sprawowanie praktyk religijnych. Parafia nie prowadzi domu opieki, zakładu opiekuńczego, domu samotnej matki itp. Trudno zatem zakwalifikować opisane we wniosku działania jako działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, o których mowa w art. 22 Konkordatu.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że ocena została dokonana w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i wniosek został oceniony negatywnie wyłącznie z powodu statusu strony skarżącej jako kościelnej osoby prawnej. Stanowisku temu w sposób oczywisty przeczą zapisy regulaminu konkursu oraz dokonana przez Instytucję Organizującą Konkurs ocena w ramach kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów". Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 9 regulaminu konkursu, o dofinansowanie projektu mogą ubiegać się kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych. Analiza karty oceny formalnej pokazuje, że oceniający uznali powyższe kryterium za spełnione wpisując w kartach oceny "Tak". W uzasadnieniu pierwszy oceniający wskazał, że "Wnioskodawca znajduje się w katalogu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach Poddziałania 4.1.1." (karta nr 175 akt sądowych). Drugi oceniający wskazał natomiast "Wnioskodawca spełnia kryterium." (karta nr 178 akt sądowych). Negatywna ocena projektu, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, nie była spowodowana statusem wnioskodawcy, lecz została dokonana ze względu na przedmiot projektu.

Odnosząc się w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia 18 września 2018 r., zawierającego ponowną negatywną ocenę projektu, należy odnotować, że brak jest w nim jakiegokolwiek odwołania się do zapisów art. 14 Konkordatu, czy też art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła. Również oceniający projekt w kartach oceny nie wskazywali jako podstawy swoich opinii powyższych przepisów. Tym samym trudno zgodzić się z zarzutem o dokonaniu przez organ ich błędnej wykładni.

Skarżąca przywołała art. 14 Konkordatu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej. Zapewne chodziło o art. 14 ust. 1, który stanowi, że Kościół Katolicki ma prawo zakładać i prowadzić placówki oświatowe i wychowawcze, w tym przedszkola oraz szkoły wszystkich rodzajów, zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i na zasadach określonych przez odpowiednie ustawy.

Natomiast w art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, zawarto wyliczenie działań zaliczonych do działalności charytatywno-opiekuńczej Kościoła, która obejmuje w szczególności:

1) prowadzenie zakładów dla sierot, starców, osób upośledzonych fizycznie lub umysłowo oraz innych kategorii osób potrzebujących opieki;

2) prowadzenie szpitali i innych zakładów leczniczych oraz aptek;

3) organizowanie pomocy w zakresie ochrony macierzyństwa;

4) organizowanie pomocy sierotom, osobom dotkniętym klęskami żywiołowymi i epidemiami, ofiarom wojennym, znajdującym się w trudnym położeniu materialnym lub zdrowotnym rodzinom i osobom, w tym pozbawionym wolności;

5) prowadzenie żłobków, ochronek, burs i schronisk;

6) udzielanie pomocy w zapewnianiu wypoczynku dzieciom i młodzieży znajdującym się w potrzebie;

7) krzewienie idei pomocy bliźnim i postaw społecznych temu sprzyjających;

8) przekazywanie za granicę pomocy ofiarom klęsk żywiołowych i osobom znajdującym się w szczególnej potrzebie.

Niewątpliwie, wbrew twierdzeniom Skarżącej, prowadzenie zakładów, szpitali i innych zakładów leczniczych, żłobków, ochronek, schronisk (pkt 1, 2, 5) wymaga form zorganizowanych, a zatem można w tych przypadkach mówić o zinstytucjonalizowanej działalności. Skarżąca w uzasadnieniu skargi te rodzaje działalności przemilcza, natomiast koncentruje się na eksponowaniu działań wymienionych w pkt 3,4, 6, 7 i 8. Wskazuje, że katalog ten zawiera wprost działania podejmowane przez Skarżącą. Jednakże w swojej argumentacji nie jest w stanie w dalszym ciągu wykazać bezpośredniego związku planowanej inwestycji w postaci budowy instalacji fotowoltaicznych z realizacją tych ogólnych celów (działań).

Misja Kościoła Katolickiego, czy też innego związku wyznaniowego, polega na krzewieniu zasad określonej wiary, a niejako drugoplanową ich działalnością są także działania o charakterze społecznym, polegające m.in. na udzielaniu pomocy potrzebującym, prowadzeniu kursów czy szkół. To właśnie takie inicjatywy, nie mające charakteru stricte religijnego, gdyż mogą być prowadzone także przez podmioty świeckie, ze względu na swoje społeczne znaczenie zostały uznane przez ustawodawcę za tak istotne, że działania kościoła w tym zakresie mogą korzystać ze środków publicznych. Przytoczony przepis wskazuje przykłady działalności charytatywno-opiekuńczej, m.in. prowadzenie zakładów dla sierot, starców, osób upośledzonych fizycznie i umysłowo oraz innych kategorii osób potrzebujących opieki, prowadzenie szpitali i innych zakładów leczniczych, aptek, organizowanie pomocy osobom dotkniętym klęskami żywiołowymi i epidemiami, ofiarom wojen, osobom znajdującym się w trudnym położeniu materialnym, zdrowotnym, prowadzenie żłobków, ochronek, schronisk, burs, krzewienie idei pomocy bliźnim i postaw społecznych temu sprzyjających.

Zgadzając się ze Skarżącą, że art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła nie stanowi katalogu zamkniętego, wskazać należy na kwestię następującą. Ustawodawca w rozdziale następnym pt. "(...)", formułując zasadę, iż Kościół w (...) i jego osoby prawne mają prawo realizacji inwestycji sakralnych i kościelnych, jednoznacznie oddzielił od działalności Kościoła o charakterze charytatywno-opiekuńczym realizację przez Kościół ww. inwestycji.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych. Rezultat wykładni tego przepisu prawa - uwzględniający także, co należy podkreślić, konsekwencje wynikające z zasady ustanowionej na gruncie art. 25 Konstytucji RP - prowadzi do wniosku, że na jego gruncie ustanowiony został, adresowany do wszelkich organów władz publicznych, zarówno administracji państwowej, jak i samorządowej, zakaz finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych. Wyjątki od tej zasady ustanawia ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, z których odpowiednio wynika, że ust. 1 nie stosuje się do inwestycji mających na celu stworzenie warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych oraz, że na odbudowę i utrzymanie dóbr kultury stanowiących własność kościelnych osób prawnych będą udzielane dotacje państwowe na podstawie odrębnych przepisów. Inwestycją sakralną oraz inwestycją kościelną w rozumieniu przywołanego przepisu prawa - jak wynika to z kolei z art. 41 ust. 2 oraz ust. 3 wymienionej ustawy - jest odpowiednio, budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy, a także adaptacja innego budynku na cele sakralne (inwestycja sakralna) oraz inwestycja kościelnej osoby prawnej niewymieniona w ust. 2 (inwestycja kościelna). Z przywołanej regulacji - co należy podkreślić w kontekście argumentu z wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej uwzględniającej tytuł Rozdziału 7 "Budownictwo" Działu II wymienionej ustawy - wynika, że inwestycje sakralne oraz inwestycje kościelne, o których w nich mowa, to nic innego, jak pojęcia tożsame budownictwu sakralnemu i kościelnemu, co oznacza, że przedmiot tej regulacji odnosi się do budowy, rozbudowy, odbudowy, przebudowy obiektów budowlanych przeznaczonych na cele sakralne lub kościelne.

Powyższe ma tę konsekwencję, że jeżeli strona skarżąca wystąpiła o dofinansowanie projektu pn. "(...)", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przedsięwzięcie to należało kwalifikować jako odpowiadające pojęciu inwestycji kościelnej (budownictwa kościelnego), która w świetle powyżej przedstawionych argumentów mogła być finansowana w sposób, w jaki określa to art. 43 ust. 1 przywołanej ustawy, a mianowicie ze środków własnych kościelnych osób prawnych (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 398/19).

Mając na uwadze powyższe regulacje oraz stan faktyczny sprawy, Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła.

Skarżąca podejmując próbę podważenia stanowiska IOK ZW odwołała się do treści art. 22 ust. 1 Konkordatu, który stanowi, że działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom i prowadzoną przez instytucje państwowe.

Innymi słowy Skarżąca starała się wykazać, że przedmiotowy projekt będzie służył prowadzonej przez nią działalności humanitarnej, charytatywno-opiekuńczej, naukowej oraz oświatowo-wychowawczej. Temu miały służyć zawarte we wniosku informacje dotyczące różnych przedsięwzięć podejmowanych przez Parafię na terenie kościoła oraz plebani.

Należy ponownie zaakcentować, że Parafia złożyła wniosek w ramach konkursu, który odnosił się do regionalnej polityki energetycznej, zarządzania wykorzystywaniem odnawialnych źródeł energii, a konkretnie rozwojem infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Zapisy wniosku nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotem projektu jest inwestycja kościelna mająca na celu zmniejszenie kosztów funkcjonowania Parafii (kościelnej osoby prawnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła), w zakresie ponoszenia kosztów energii elektrycznej wykorzystywanej w budynku kościoła.

Skarżąca wyraziła to wprost w części C.1.1. wskazując, że instalacja fotowoltaiczna montowana jest na potrzeby kościoła, podnosząc, że realizacja projektu umożliwi zaspokojenie potrzeb własnych Parafii oraz zmniejszy koszty zakupu energii elektrycznej. W części C.3.1 wniosku Skarżąca wprost wskazała kwotę oszczędności (...) zł rocznie z tego tytułu. Skarżąca w skardze pomija ten fakt, a koncentruje się na wykazaniu, iż w budynku kościoła prowadzona jest nie tylko działalność, do której została powołana Parafia, czyli sprawowania kultu religijnego. W ocenie Sądu Skarżąca we wniosku nie wykazała, by projekt dotyczący inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej, miał służyć celom, o których mowa w art. 22 ust. 1 Konkordatu (humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym) lub dotyczyć odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów. Stworzenie instalacji fotowoltaicznej i podłączenie jej do budynku kościoła nie wiąże się z działalnością wymienioną w tych przepisach. Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń, iż budynek kościoła wykorzystywany jest na potrzeby działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym podaje, że na terenie Parafii działają różne grupy (oddział C., biblioteka, grupa wolontariatu) oraz wskazuje, że w kościele odbywają się cykliczne koncerty muzyczne, teatralne oraz organizowane są śluby na mocy konkordatu. Zdaniem Sądu okoliczności te nie mają znaczenia, gdyż po pierwsze pozostają bez związku z przedmiotem projektu, którego przedmiotem, jak to już zostało wskazane, jest wytworzenie (budowa) instalacji fotowoltaicznej, a celem tego projektu jest zmniejszenie kosztów Parafii związanych z zapotrzebowaniem na energię elektryczną. Po drugie projekt w żaden sposób nie jest związany z działalnością wskazanych wyżej podmiotów. Przedsięwzięcia prowadzone w kościele oraz na plebani mieszczą się w typowych bieżących działaniach każdej parafii w (...). Jeżeli nawet pomieszczenia kościoła czy plebani doraźnie są wykorzystywane w celach, które luźno można by powiązać z działalnością, o której mowa w art. 22 Konkordatu, to jednakże budowa ogniw fotowoltaicznych, nie miała bezpośrednio służyć tym celom, lecz bieżącej działalności parafii, tj. praktykowaniu kultu religijnego.

Podkreślić również należy, że wyjątek wskazany w art. 22 ust. 1 Konkordatu dotyczy właśnie możliwości sfinansowania działalności kościelnej osoby prawnej, w tym zakresie, a nie innego podmiotu. W niniejszej sprawie o dofinansowanie ubiega się Parafia, a nie podmioty wskazane we wniosku. Zatem chcąc skorzystać z tego przepisu, Skarżąca powinna wykazać, że to ona prowadzi działalność wymienioną w tym przepisie, wymieniona działalność jest działalnością o charakterze zinstytucjonalizowanym i właśnie na tę działalność ubiega się o dofinansowanie. W ocenie Sądu Skarżąca w żaden sposób nie powiązała przedmiotu projektu z działalnością wymienioną w przepisie art. 22 ust. 1 Konkordatu. W odniesieniu do zagadnienia dotyczącego prowadzenia ww. działalności w sposób zinstytucjonalizowany należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (ww. wyrok z dnia 25 kwietnia 2019 r.), że skoro działalność ma służyć "analogicznym celom, jak prowadzona przez instytucje państwowe", co stanowi konieczny warunek "zrównana jej pod względem prawnym", to nie może ona przybierać innej (dowolnej) formy niż tylko forma zinstytucjonalizowana. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej, w analizowanym zakresie nie można ograniczać się wyłącznie do celu podejmowania danych aktywności. Z przedstawionego punktu widzenia nie jest wystarczające, aby aktywności te tylko korespondowały z celami (i przedmiotem) działalności, o których mowa w art. 22 ust. 1 Konkordatu. W świetle tego przepisu bowiem, nie mniej istotne znaczenie ma forma ich prowadzenia, co stanowi konieczny warunek prawnego zrównania z działalnością prowadzoną przez instytucje państwowe.

W ocenie Sądu Skarżącej nie udało się także wykazać, że przedmiotowa inwestycja miałaby dotyczyć odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Odczytując znaczenie przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, (którego naruszenie zarzuca Skarżąca) przepis ten można uznać na pierwszy rzut oka także za wyjątek od reguły określonej w ust. 1. Za takim rozumieniem przemawia wykładnia systemowa. Środki publiczne mogą być wykorzystywane na utrzymanie i odbudowę dóbr kultury, stanowiących własność kościelnych osób prawnych. Jednak możliwość wykorzystywania środków publicznych na podstawie ust. 3 wynika nie z sakralnego czy kościelnego charakteru tych obiektów budowlanych, ale z tego, że są one dobrami kultury.

Odnosząc się do kwestii ochrony dóbr kultury, wykładni pojęcia "dobro kultury" i "zabytek" organ prawidłowo skonstatował, że dokumentacja aplikacyjna strony skarżącej nie wskazuje na to by planowane działania wynikające z jej wniosku były nakierowane i dedykowane ochronie zabytkowej substancji kościoła czy plebanii. Zresztą budynek objęty projektem nie jest wpisany do rejestru zabytków. Ze sformułowania "budowa instalacji fotowoltaicznej dla potrzeb Parafii" nie można wyprowadzić wniosku, iż stanowi ona "ochronę dóbr kultury" nawet w najszerszym, obejmującym nie tylko zabytki tego słowa znaczeniu. Celem projektu było bowiem obniżenie kosztów energii elektrycznej oraz redukcja emisji CO2. Natomiast z wniosku czy nawet skargi nie wynika, aby instalacja fotowoltaiczna, ze względu na jakieś swoje szczególne właściwości miała się w jakiś sposób przyczynić do ochrony zabytków czy zachowania dóbr kultury.

Należy też zauważyć, że dopuszczenie możliwości sfinansowania/dofinansowania wniosków wspólnot wyznaniowych wiąże się z poddaniem tychże kontroli, w zakresie wydatkowania uzyskanych środków w sposób zgodny z celem przyznania dofinansowania co w połączeniu z zasadą autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych może być problematyczne.

Całokształt okoliczności sprawy pozwala zatem na przyjęcie, że wniosek Parafii został oceniony zgodnie z przepisami prawa. Samo przekonanie strony skarżącej o słuszności jej stanowiska nie jest jednak wystarczające do uznania, że przy ocenie wniosku naruszono prawo. Argumentacja zawarta w kartach oceny nie jest dowolna, bowiem skrupulatnie odnosi się do przedłożonego wniosku aplikacyjnego. Ponadto jest ona wyczerpująca, przekonująca, spójna i logiczna, a przy tym uzasadniona zgodnie z ustalonymi w ramach konkursu kryteriami oceny oraz obiektywnymi regułami wiedzy.

Ponieważ ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, działając na zasadzie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.