Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1812001

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 31 sierpnia 2015 r.
I SA/Ke 428/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Rojek, Beata Ziomek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy przyznania pomocy na zalesianie

1.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

2.

zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz A. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. Nr. (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. utrzymał w mocy wydaną względem A. D. (zwanego dalej "skarżącym") decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) r. uchylającą - po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010 - decyzję ostateczną i odmówił przyznania A. D. pomocy na zalesianie z sankcjami wieloletnimi.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010, w którym zadeklarował do zalesienia jedną działkę rolną o powierzchni 1,24 ha. We wniosku ubiegał się o przyznanie wsparcia na zalesienie: sadzonkami iglastymi na powierzchni 0,64 ha - na terenach o korzystnej konfiguracji oraz sadzonkami liściastymi na powierzchni 0,60 ha - na terenach o korzystnej konfiguracji. Zawnioskował również o przyznanie premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej do ww. powierzchni zalesianej.

Postanowieniem z dnia 19 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. stwierdził, że skarżący spełnia warunki niezbędne do przyznania pomocy na zalesianie. W dniu 13 maja 2011 r. skarżący oświadczył, że wykonał zalesienie zgodnie z planem zalesienia oraz załączył, potwierdzające tą zgodność, zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa P. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia (...) r. nr (...) przyznał skarżącemu pomoc na zalesianie w łącznej kwocie 9.262,80 zł. Wnioskodawca uzyskał: wsparcie na zalesianie, premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową. Pomoc na zalesianie wypłacono skarżącemu w pierwszym roku realizacji planu zalesienia.

W dniu 22 sierpnia 2012 r. przeprowadzono wizytację założonej przez skarżącego uprawy leśnej. Odbyła się ona bez udziału rolnika, gdyż ten - w chwili telefonicznego powiadomienia o planowanych czynnościach - oświadczył, że z uwagi na "wyjazd do G." nie będzie mógł w nich uczestniczyć. Rolnik nie wyznaczył też osoby upoważnionej do występowania w jego imieniu. W wyniku wizytacji stwierdzono, że: 1) zmierzony obszar wynosi 1,18 ha, obwód 477 m (tolerancja pomiaru 0,04 ha); 2) na obszarze występują liczne samosiejki drzew (wieloletnie), stary drzewostan i enklawy porośnięte jeżynami; 3) stan roślinności zagłuszającej (chwasty) uniemożliwia wykonanie precyzyjnych pomiarów poszczególnych gatunków drzew oraz wyliczenia sadzonek (obsady procentowej) gatunków liściastych do iglastych; 4) brakuje sadzonek, zwłaszcza na enklawach porośniętych jeżynami. W związku z powyższymi zaniedbaniami zastosowano szczegółowe kody pokontrolne: ZGR2 (dane zadeklarowane we wniosku są inne niż zawarte w planie zalesienia) i ZGR5 (zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona).

W dniu 10 września 2012 r. inspektorzy terenowi - po wcześniejszym listownym powiadomieniu - podjęli próbę kontroli uprawy z udziałem skarżącego. Według oświadczenia matki beneficjenta, skarżący przebywał wówczas w delegacji w G., a stosownego upoważnienia nie pozostawił. W związku z powyższym zastosowano kod: GR2 - producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną w sprawie przyznania pomocy na zalesianie z uwagi na to, iż kontrola ujawniła istotne, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu 7 czerwca 2011 r., świadczące o nieprawidłowościach w wykonanym przez beneficjenta zalesieniu i mające wpływ na rozstrzygniecie. W toku postępowania wznowionego organ I instancji - próbując ustalić rozbieżności między wynikiem wizytacji a zaświadczeniem Nadleśnictwa P. o zgodności wykonanego przez skarżącego zalesienia z planem zalesienia - uzyskał pismo od Nadleśnictwa P., z którego wynika, że: 1) sprawdzenia faktu zalesienia przez skarżącego działki Nadleśnictwo dokonało w dniu 29 kwietnia 2011 r. i na tej podstawie wydało ww. zaświadczenie, 2) w chwili wydawania zaświadczenia zalesienie spełniało warunki uznania za wykonane zgodnie z planem, gdyż gleba była przygotowana "w talerze" jesienią 2010 r., wysadzone były zalecane gatunki drzew i krzewów w odpowiedniej więźbie, a ze względu na wczesną porę roku i przygotowaną glebę sadzonki poszczególnych gatunków były widoczne; 3) powierzchnię działki Nadleśnictwo określiło na podstawie "Mapy zalesienia", sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W dniu 4 marca 2013 r. Nadleśnictwo P. dokonało oględzin przedmiotowej działki, stwierdzając, że uprawa była niedostatecznie pielęgnowana, więc chwasty, podczas kontroli w miesiącu sierpień/wrzesień 2012 r. rzeczywiście utrudniały odszukanie sadzonek i ocenę ich powierzchni. Natomiast podczas oględzin w dniu 4 marca 2013 r., ze względu na wczesną porę roku, widoczne były nasadzenia poszczególnych gatunków - zwłaszcza brzozy i modrzewia, którym już nie zagrażały chwasty. Co do jawora - 90% sadzonek rosło i wystarczy wykoszenie chwastów wokół sadzonek. Uznano też, że udatność wszystkich gatunków można ocenić na 80%, a co do fragmentu porośniętego jeżyną wskazano, że beneficjent musi mu poświęcić więcej uwagi przy pielęgnacji. Nieliczne samosiewki sosny i odrośla brzozowe (ok. 2-3 letnie) nie wpływają niekorzystnie na uprawę.

Organ I instancji decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. uchylił dotychczasową decyzję i odmówił przyznania pomocy na zalesianie z sankcjami wieloletnimi. Rozpatrując złożone od powyższej decyzji odwołanie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji miał podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia 7 czerwca 2011 r. Ponadto, w jego ocenie organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że zgłoszona przez stronę uprawa nie kwalifikuje się do przyznania pomocy na zalesianie. Zalesienie wykonano bowiem niezgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 z późn. zm., dalej jako "Rozporządzenie"), co skutkuje odmową przyznania pomocy na zalesianie i nałożeniem sankcji wieloletnich. Wymieniony przepis stanowi, że pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, na podstawie przepisów o lasach, jeżeli zobowiązał się do: a) wykonania zalesienia gruntów, na których do dnia złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 73/2009, zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w przepisach o lasach.

Przytaczając treść art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 oraz 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej "k.p.a."), organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie służyło ustaleniu kwalifikowalności przedmiotowej uprawy do przyznania pomocy na zalesianie w dniu 7 czerwca 2011 r. Postępowanie to doprowadziło do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji w dniu wydania decyzji nr 0242-2011-002331 nie był bowiem w posiadaniu informacji, że założona przez skarżącego uprawa nie kwalifikuje się do przyznania pomocy na zalesianie. Ponadto ww. okoliczności istniały w dniu wydania decyzji z 7 czerwca 2011 r., ale nie były znane organowi I instancji. Okoliczności te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że powołane okoliczności nie stanowią nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu 7 czerwca 2011 r., organ odwoławczy stwierdził, że podane w decyzji kody nieprawidłowości GR2 i GR5 nie stanowią nowych okoliczności. Kod błędu GR5 oznacza, że podczas kontroli stwierdzono uchybienia szczegółowe, które zostały rozpisane w raporcie z kontroli. Z materiału dowodowego (zwłaszcza fotografii) wynika natomiast, że przedmiotowe grunty w dniu 7 czerwca 2011 r. nie kwalifikowały się do przyznania pomocy na zalesianie. Występuje tam bowiem wysoka roślinność zagłuszająca uprawę (trawa, chwasty, jeżyny, itp.), liczne samosiejki drzew (wieloletnie - gł. brzoza) oraz stary drzewostan. Skoro na zdjęciach widoczne są m.in. wieloletnie chwasty i stary drzewostan, to oznacza to, że wizytowany teren nie był użytkowany rolniczo w momencie zalesienia, wbrew § 4 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia. Ponadto, ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że rolnik w ogóle nie wykonał nowego zalesienia, a widoczne drzewa stanowią samosiejki.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało usunięte jego decyzją, obecnie zaskarżoną do WSA w K.

Organ II instancji wyjaśnił nadto, że - zgodnie z art. 26 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316/65 z 2 grudnia 2009 r.) - kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności; jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Natomiast na mocy art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej jako "ustawa z 7 marca 2007 r."), osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; pobierania próbek do badania. Skarżący, składając wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie, oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania pomocy na zalesianie oraz zobowiązał się m.in. do zapewnienia osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren jego gospodarstwa rolnego, a także do okazania wszystkich dokumentów koniecznych do przeprowadzenia kontroli. Wnioskodawca, podpisując ww. oświadczenie, przyznał że znane mu są konsekwencje uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli założonej przez niego uprawy. Tymczasem - mimo dwukrotnej informacji o planowanej wizytacji - skarżący nie dołożył starań, by dochować podjęte zobowiązanie, np. poprzez upoważnienie pełnoletniej osoby do występowania w jego imieniu. Uniemożliwiło to przeprowadzenie kontroli zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. Skutkowało to odrzuceniem wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na zalesianie, na podstawie cytowanego wyżej art. 26 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Organ za bezzasadny uznał również zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 7, 10, 77, 79 § 1 i 80 k.p.a. Art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. stanowi bowiem, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania w kwestii niewykonania precyzyjnych pomiarów gatunków drzew i wyliczenia obsady procentowej gatunków iglastych do liściastych, organ odwoławczy stwierdził, że powyższe nie było możliwe w tak zaniedbanym stanie uprawy leśnej. Dodał, że organy ARiMR nie oparły rozstrzygnięcia na ustaleniach Nadleśnictwa P., według których w dniu 4 marca 2013 r. stan uprawy był już lepszy. Stwierdzone w 2012 r. nieprawidłowości mogły bowiem zostać częściowo usunięte. Organ stwierdził także, że podanie w sentencji decyzji niepełnej nazwy organu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż został wskazany prawidłowy numer decyzji oraz właściwa data jej wydania.

Organ podkreślił również, że prawo krajowe i unijne nie dopuszcza uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania pomocy na zalesianie, gdyż prowadziłaby ona do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki i do naruszenia zasady konkurencyjności.

Na powyższą decyzję A. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Rozstrzygnięciu temu zarzucił naruszenie:

1)

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wznawiającej postępowanie administracyjne i uchylającej ostateczną decyzję administracyjną, mimo braku podstawy prawnej w postaci "nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję",

2)

art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że brak przeprowadzenia czynności kontrolnych z tytułu działania "Zalesianie gruntów rolnych i innych niż rolne" i zastosowanie sankcjonującego kodu GR2 oraz kodów ZGR5 i ZGR2 stanowi nowy dowód lub okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,

3)

art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. poprzez wzruszenie ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. o przyznaniu pomocy na zalesienie pomimo braku podstaw do wznowienia postępowania,

4)

art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez poczynienie przez organ administracji dowolnych ustaleń w zakresie, w jakim przyjęto, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w dniu 10 września 2012 r., co przejawiać miało się niedołożeniem wszelkich możliwych starań, by dochować podjęte przez siebie "zobowiązanie", podczas gdy sam fakt nieobecności skarżącego przy kontroli nie może być poczytywany za uniemożliwienie kontroli;

5)

art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie występującej w protokole kontroli sprzeczności, polegającej na wskazaniu, że w dniu 10 września 2012 r. "próby kontroli" dokonali Robert Kruk i Justyna Krzysztofik, podczas gdy protokół jest podpisany przez Roberta Kruka i Wojciecha Ziółkowskiego.

6)

art. 8 i 11 k.p.a. przez niewskazanie w decyzji, jakie konkretne i realne okoliczności stały na przeszkodzie, by kontrolerzy mogli przeprowadzić kontrolę;

7)

art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym w sprawie materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji w całości, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności jako wydanych bez podstawy prawnej. Zawnioskował również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być podstawą wznowienia, gdy kumulatywnie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) ujawnione dowody lub okoliczności faktyczne są dla sprawy nowe; b) nowe dowody lub okoliczności istniały w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, c) nowe dowody lub okoliczności nie były znane organowi, który wydał decyzję. Przez okoliczności faktyczne rozumieć należy zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa i ich wykładni. Zatem zastosowania sankcji w postaci kodów kontrolnych GR2, ZGR5 i ZGR2 nie można poczytywać za nową okoliczność faktyczną. Taką mogłoby być natomiast przyjęcie, że zadeklarowana powierzchnia gruntów była nieprawidłowa, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nie można zatem przyjąć, że taką nową okolicznością, o której organ nie wiedział w momencie orzekania w I instancji może być rzekome utrudnianie kontroli, skutkujące zastosowaniem określonego kodu już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zalesienia. Byłoby to sprzeczne z przepisami prawa i z zasadami logiki.

Ponadto skarżący podniósł, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego jego nieobecność przy kontroli miałaby uniemożliwić jej przeprowadzenie. Nieobecność ta nie uniemożliwiła przecież wstępu na grunty związane z działalnością, której pomoc dotyczy, sporządzenia dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli oraz pobrania próbek do badań. Natomiast w przedmiotowej sprawie udzielenie pisemnych lub ustnych informacji oraz wgląd do dokumentów i sporządzanie z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii wydaje się nie być niezbędne, a na pewno nie w stopniu, który uniemożliwiałby kontrolę. Sam fakt nieobecności skarżącego nie może być zatem traktowany jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Skarżący podniósł również, że nawet gdyby jego niestawiennictwo miało mieć wpływ na ustalenie prawidłowości zalesienia, to nie zwolniało ono organu od obowiązku poczynienia szczegółowych ustaleń, czy w istocie zachodzą jakiekolwiek nowe okoliczności, które mogą wskazywać, że deklarowane parametry zalesiana były nieprawidłowe. W trakcie czynności nie stwierdzono zwłaszcza, ze skarżący zadeklarował nieprawdziwą powierzchnię poddawaną zalesieniu. Wyłącznie na skutek arbitralnego rozstrzygnięcia powodowanego nieobecnością strony zastosowano sankcję, wynikającą z kodu ZGR2 i ZGR5 (powierzchnia zalesienia w związku z utrudnieniem kontroli jest równa 0,00 ha), co nie stanowi nowych ustaleń w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący zaznaczył również, że w świetle art. 31 ust. 5, 6 oraz 7 ustawy z 7 marca 2007 r., osoba wykonująca czynności kontrole sporządza z tych czynności raport; raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz kontrolowany; w przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. W przedmiotowej sprawie w raporcie z czynności kontrolnych znajduje się informacja, że próby kontroli dokonał zespół kontrolny w składzie: R. K. i J. K. Natomiast podpis pod tym raportem złożyli: R. K. i W. Z. Powyższy fakt, stanowi sprzeczność, co do której organy w ogóle się nie odniosły. Nasuwa to wątpliwości co do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy i rzutuje na wiarygodność raportu. Skarżący podniósł także, że nie został powiadomiony o zebranym w sprawie materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji w tej sprawie, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke 741/13 WSA w K. oddalił skargę na wskazaną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 48/14 uchylił wyrok WSA w K. NSA zakwestionował stanowisko WSA w K., który zaakceptował stanowisko organów co do istnienia nowych i nieznanych organowi w dacie wydania decyzji przyznającej pomoc okoliczności, opierając się wyłącznie na tzw. raporcie z czynności kontrolnych z dnia 10 września 2012 r., dokumentującym ustalenia z kontroli przeprowadzonych w dniu 22 sierpnia i 10 września 2012 r. WSA, uznając raport jako wystarczający dowód na istnienie nowych okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, nie dokonał oceny istnienia przesłanki wznowieniowej w świetle całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w ocenie sądu kasacyjnego, miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Zabrakło też krytycznej oceny trafności ustaleń raportu dokumentującego wyniki kontroli stanu uprawy leśnej po upływie zaledwie roku od nasadzenia i wniosków co do tej uprawy i stanu działki formułowanych na czas przeszły tj. na czas przyznania pomocy.

Zdaniem NSA stwierdzona przez organ i zaaprobowana przez WSA przesłanka wznowieniowa nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie rozstrzygania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest wysoce wątpliwa w świetle innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. NSA wskazał, na postanowienie przyznającego pomoc organu z dnia 19 października 2010 r. stwierdzające spełnienie przez skarżącego warunków do przyznania pomocy na zalesianie, którym to rozstrzygnięciem, od którego zażalenie nie przysługuje, organ stwierdzał stan faktyczny jaki istniał w tej dacie, który to stan obejmował nie tylko zobowiązanie skarżącego o treści wynikającej m.in. z planu zalesienia, lecz również okoliczność użytkowania rolniczego gruntu zgłoszonego wnioskiem do pomocy. Ponadto NSA podniósł, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia 13 maja 2011 r. oraz zaświadczenie z dnia 6 maja 2011 r. wydane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P. Lasy Państwowe dokumentujące wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a także pismo Nadleśnictwa P. kierowane do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. stanowiące dowód na okoliczność stanu uprawy leśnej na dzień wydania decyzji o przyznaniu pomocy. Ten ostatni dowód ma zasadnicze znaczenie, zważywszy, że wraz z dołączonymi do akt fakturami zakupu drzew, dokumentuje zrealizowanie celu przyznanej pomocy finansowej, jakim było zalesienie wskazanej przez skarżącego działki. Powyższe dowody w zderzeniu z wpisem raportu z czynności kontrolnych z wizytacji dnia 22 sierpnia 2012 r. stwierdzającym zerową powierzchnię zalesienia przy równoczesnym stwierdzeniu w zaskarżonej decyzji, że uprawa leśna w dacie kontroli istniała (była zaniedbana, co uniemożliwiło pomiary gatunków drzew), stawia pod znakiem zapytania prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania i trafność wyprowadzonych przezeń wniosków.

Odnosząc się do zawyżonej - zdaniem organu - powierzchni działki, NSA zauważył, że nie mieści się to w przesłance "nowych okoliczności", o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem okoliczności te mają przedstawiać stan faktyczny i prawny, który istniał w dacie wydawania decyzji ostatecznej i nie był znany organowi z niezależnych od niego przyczyn. Tymczasem każdy wniosek o płatność wraz z załączoną do niego dokumentacją podlega kontroli administracyjnej. Należy przyjąć zatem, że wszelkie podane przez skarżącego istotne dla decyzji o przyznaniu płatności dane, w tym także te dotyczące powierzchni wskazanej do pomocy finansowej na zalesianie działki zawarte w różnych dokumentach (plan zalesienia, oświadczenie o powierzchni gruntów do zalesiania, zaświadczenie wydane przez Burmistrza Gminy P., wypis z rejestru gruntów) mogły zostać sprawdzone już w dacie złożenia wniosku, a przed wydaniem postanowienia o spełnianiu warunków, zaś najpóźniej w dacie oświadczenia o wykonaniu zalesienia i przed wydaniem decyzji. Niesporne jest, że zgłoszona przez skarżącego i udokumentowana powierzchnia wskazanej do zalesienia działki nr 155 o wielkości 1,24 ha nie była przez organ kwestionowana. Na marginesie NSA zauważył, że różnica wynikająca z powierzchni stwierdzonej 1,18 ha - jeśli rzeczywiście występuje - nie jest znacząca.

NSA zakwestionował też stanowisko Sądu I instancji akceptującego wywody organu w przedmiocie uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli, skoro została ona przeprowadzona dwukrotnie i której wyniki w raporcie posłużyły do przyjęcia niekorzystnych dla skarżącego wniosków i rozstrzygnięcia.

NSA wskazał, że obowiązkiem organu po wznowieniu postępowania, jest przeprowadzenie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy nowa okoliczność rzeczywiście miała miejsce z zastrzeżeniem, że sporządzony po dacie wydania decyzji protokół kontroli mający potwierdzać nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie korzysta ze szczególnej mocy dowodowej i musi być rozpatrywany na równi z innymi dowodami zebranymi przez organ w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270-j.t.) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a." Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma fakt, że sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 48/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 października 2013 r. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Ke 741/13 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Realizując wyżej określone granice kontroli jak również wskazania NSA, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w K. którą utrzymał w mocy wydaną względem A. D. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 kwietnia 2013 r., którą organ uchylił - po wznowieniu postępowania - dotychczasową decyzję w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie i odmówił A. D. i przyznania pomocy na zalesianie z sankcjami wieloletnimi.

Na wstępie należy zauważyć, że tryb wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 k.p.a. Ma on na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli postępowanie było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania, mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Wyznaczone przepisami odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako stanowiące wyjątek od zasady podlegają, więc ścisłej wykładni. Wzruszenie takich decyzji nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków.

Organ jako podstawę wznowienia postępowania przyjął przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W jego ocenie zaistniały nowe, nieznane organowi w dacie wydania decyzji wynikające z protokołu kontroli z dnia 22 sierpnia 2012 r. oraz 10 września 2012 r., okoliczności świadczące, że działka nie kwalifikuje się do płatności.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., rozumie się okoliczności nowe w stosunku do przeprowadzonego dotychczas postępowania. Okoliczności te muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie mogą być znane organowi, który decyzję tę wydał, być istotne dla sprawy, czyli mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, tj. wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Należy wskazać, że zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie "nowej okoliczności faktycznej" nie jest tożsame z pojęciem "nowego dowodu". Dowód musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, natomiast "nowa okoliczność" istotna dla ustalenia stanu faktycznego może wynikać z dowodu uzyskanego później.

Zasadnie organ uznał, że raport kontroli nie jest nowym dowodem. W ocenie organu z protokołu wynikają natomiast istotne okoliczności, istniejące w dacie wydania decyzji, wskazujące, że działka nie kwalifikuje się do płatności. Stwierdzony w raporcie fakt występowania wysokiej roślinności zagłuszającej uprawę (trawa, chwasty, jeżyny, itp.), liczne samosiejki drzew (wieloletnie - gł. brzoza) oraz stary drzewostan oznacza zdaniem organu, że wizytowany teren nie był użytkowany rolniczo w momencie zalesienia, wbrew § 4 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia, ponadto ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że rolnik w ogóle nie wykonał nowego zalesienia, a widoczne drzewa stanowią samosiejki. Wynikający z raportu stan uzasadnia zatem wznowienie postępowania, uchylenie decyzji ostatecznej i odmowę przyznania płatności z sankcjami wieloletnimi.

Stanowiska tego nie można podzielić. NSA uchylając wyrok WSA w K. wskazał na konieczność oceny istnienia przesłanki wznowieniowej w świetle całego zebranego w sprawie materiału dowodowego tj. oceny okoliczności wynikających z raportu kontroli w powiązaniu z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Takim istotnym dowodem jest wydane na podstawie § 10 ust. 4 Rozporządzenia postanowienie przyznającego pomoc organu z dnia 19 października 2010 r. stwierdzające spełnienie przez skarżącego warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Wydając postanowienie o spełnianiu warunków, organ stwierdził, że skarżący spełnił m.in. warunek zobowiązania się do wykonania zalesienia gruntów, na których do dnia zgłoszenia wniosku o pomoc prowadzona była działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 z późn. zm.) zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak podkreślił NSA rozstrzygnięciem tym organ stwierdzał stan faktyczny jaki istniał w tej dacie, który to stan obejmował nie tylko zobowiązanie skarżącego o treści wynikającej m.in. z planu zalesienia, lecz również okoliczność użytkowania rolniczego gruntu zgłoszonego wnioskiem do pomocy. Wobec powyższego ustalenia organu, że zadeklarowany teren nie był użytkowany rolniczo w momencie zalesienia budzą wątpliwości.

Stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowieniowej - nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie rozstrzygania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ pominął także znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody w postaci oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia 13 maja 2011 r. oraz zaświadczenia z dnia 6 maja 2011 r. wydanego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P. Lasy Państwowe, dokumentującego wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a także pisma Nadleśnictwa P. z dnia 4 marca 2013 r. kierowanego do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. stanowiącego dowód na okoliczność stanu uprawy leśnej na dzień wydania decyzji o przyznaniu pomocy jak również przedłożone przy zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych faktury zakupu sadzonek. Jak podkreślił NSA dowody te mają istotne znaczenie w procesie dokumentowania realizacji celu przyznanej pomocy finansowej, jakim było zalesienie wskazanej przez skarżącego działki.

Ustalenie wyłącznie na podstawie raportu kontrolnego, że zaistniała nowa istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność dająca podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji i odmowy przyznania płatności, z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy wskazanych wyżej dowodów oznacza, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało przeprowadzone wadliwie, organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co podważa trafność wyprowadzonych przez organ wniosków. Jak wskazano wyżej wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym wzruszenia decyzji, i ustalenia, ze decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną muszą być niewątpliwe, oparte na prawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Jakkolwiek, zasadnie organ w decyzji podnosi, że zgodnie z unormowaniem art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. stosowanie przepisów k.p.a. ulega w postępowaniu ograniczeniom, to wskazać należy, że stosownie do unormowania ust. 2 pkt 2 tego przepisu na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokonanie ustaleń, co do wystąpienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki "nowych okoliczności" skutkujące uchyleniem ostatecznej decyzji i odmową przyznania płatności wyłącznie na podstawie okoliczności wynikających z raportu wizytacji, bez rozważenia ich w stosunku do okoliczności wynikających całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego narusza w stopniu istotnym zasadę wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Należy też zauważyć, że NSA uchylając wyrok WSA w K. zakwestionował stanowisko organu w zakresie, w jakim za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznano zawyżenie powierzchni deklarowanej działki. Jak podkreślił NSA zawyżenie powierzchni deklarowanej działki nie mieści się w przesłance "nowych okoliczności", bowiem okoliczności te mają przedstawiać stan faktyczny i prawny, który istniał w dacie wydawania decyzji ostatecznej i nie był znany organowi z niezależnych od niego przyczyn. Skoro każdy wniosek o płatność wraz z załączoną do niego dokumentacją podlega kontroli administracyjnej należy przyjąć, że wszelkie podane przez skarżącego istotne dla decyzji o przyznaniu płatności dane, w tym także te dotyczące powierzchni wskazanej do pomocy finansowej na zalesianie działki zawarte w różnych dokumentach (plan zalesienia, oświadczenie o powierzchni gruntów do zalesiania, zaświadczenie wydane przez Burmistrza Gminy P., wypis z rejestru gruntów) mogły zostać sprawdzone już w dacie złożenia wniosku, a przed wydaniem postanowienia o spełnianiu warunków, zaś najpóźniej w dacie oświadczenia o wykonaniu zalesienia i przed wydaniem decyzji. NSA podkreślił też, że zgłoszona przez skarżącego i udokumentowana powierzchnia wskazanej do zalesienia działki nr 155 o wielkości 1,24 ha nie była przez organ kwestionowana.

Sąd podziela zarzuty skargi w zakresie w jakim skarżący kwestionuje stanowisko organu (oparte na raporcie kontroli z 10 września 2012 r.), który przyjął, że miało miejsce uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia kontroli, co stanowi dodatkową podstawę do wykluczeń. W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że stosowne kontrole zostały przeprowadzone i okoliczności z nich wynikające stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 marca 2007 r. obowiązkiem organu jest zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z akt administracyjnych nie wynika, by takie żądanie zostało przez stronę zgłoszone, przy czym zauważyć należy, że realizując obowiązek powiadomienia o wyniku kontroli organ doręczył stronie raport z czynności kontrolnych.

Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia przez organ występującej sprzeczności co do podpisów w protokole kontroli Sąd podziela argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Raport sporządzony w dniu 10 września 2012 r. obejmował czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 22 sierpnia 2012 r. przez R. K. i W. Z. oraz w dniu 10 września 2012 r. przeprowadzone przez R. K. i J. K. Fakt podpisania raportu wyłącznie przez R. K. i W. Z. jako realizujących kontrolę nie pozbawia mocy dowodowej tego dokumentu, skoro na kolejnych stronach raportu widnieje także podpis J. K.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sprawę obowiązkiem organów jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie wyczerpującej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie celem ustalenia czy okoliczności wynikające z raportu kontroli stanowią nową, istotną okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, stosownie do unormowania art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił także decyzję organu I instancji uznając, że podjęto ją z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013.461 j.t.) w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003.221.2193).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.