Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2638259

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 14 marca 2019 r.
I SA/Ke 2/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rojek.

Sędziowie WSA: Magdalena Chraniuk-Stępniak, Maria Grabowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: dyrektor) decyzją z (...) nr (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownik) z (...) nr (...) w sprawie przyznania M. Ł. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok.

Dyrektor ustalił, że 10 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P.wpłynął wniosek M. Ł. o przyznanie płatności na rok 2017. We wniosku ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) do działek rolnych o łącznej powierzchni 36,55 ha. Ponadto wnioskowała o płatności do powierzchni 36,45 ha upraw roślin strączkowych na ziarno oraz o płatność dla młodych rolników. Wraz z formularzem wniosku złożyła informację dotyczącą powierzchni działek zadeklarowanych do płatności, załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych oraz oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych.

Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona w gospodarstwie strony w okresie od 28 listopada 2017 r. do 7 grudnia 2017 r. wykazała nieprawidłowości dla działek rolnych zadeklarowanych do płatności. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonane zostały szkice i zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Strona nie została powiadomiona o kontroli. Raport został przekazany stronie przesyłką w dniu 22 grudnia 2018 r.

M. Ł. wniosła zastrzeżenia do wyników kontroli prosząc o wyjaśnienie zastosowanych kodów pokontrolnych oraz podważając wyniki kontroli ze względu na termin, w jakim kontrola została przeprowadzona. Nie zgodziła się z nieprawidłowościami stwierdzonymi w trakcie kontroli, a na potwierdzenie swoich argumentów dołączyła kolorowe fotografie.

Wymienioną na wstępie decyzją z 1 października 2018 r. kierownik przyznał M. Ł. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie 16.621,12 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 11.155,29 zł, płatność redystrybucyjną (dodatkową) w kwocie 4.727,23 zł, płatność dla młodych rolników w kwocie 7.736,00 zł. Ponadto przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej 423,90 zł oraz odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję dyrektor wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 36,55 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania 36,41 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o dane z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i dane z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013. Na podstawie przeprowadzonej w dniach od 28 listopada 2017 r. do 7 grudnia 2017 r. w gospodarstwie producenta kontroli zasadniczej metodą inspekcji towarowej stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli dla działki rolnej L zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej. Stwierdzono, że ww. działka rolna zadeklarowana na powierzchni 3,91 ha ma faktyczną powierzchnię 3,77 ha, zatem z płatności wykluczono powierzchnię 0,14 ha. Powierzchnia zatwierdzona do tej płatności wyniosła 36,41 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 0,38%. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi 16.805,04 zł.

Ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej w niniejszej sprawie stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej. Stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 36,41 ha, a zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Kierownik ustalił, że początkowa kwota płatności za zazielenienie wynosi 11.278,73 zł.

Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa została przyznana do 27 ha. Kierownik ustalił, że początkowa kwota płatności dodatkowej wynosi 4.779,54 zł.

Płatność dla młodych rolników przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla rolnika do jednolitej płatności obszarowej, jednak nie większej niż 50 ha. Powierzchnia zatwierdzona do tej płatności wyniosła 36,41 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 0,38%. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014, w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej 36,41 ha. Początkowa kwota płatności dla młodych rolników wynosi 7.821,60 zł.

  Kwoty te zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, o którym mowa w art. 8 Rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013. Po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń kwota przyznanej jednolitej płatności wynosi 16.621,12 zł, płatności za zazielenienie 11.155,29 zł, płatności dodatkowej 4.727,23 zł, płatności do młodych rolników 7.736 zł.

Płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wynosiła 36,45 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wynosiła 36,45 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 25,27 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych (36,45 ha) a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania (25,27 ha) wynosi 44,24%. Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności do upraw roślin strączkowych na ziarno, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Wobec tego odmówiono stronie przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.

Organ uznał za niezasadne argumenty skarżącej, która zakwestionowała odmowę przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno ze względu na stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości twierdząc, że działki rolne zgłoszone do przedmiotowej płatności zostały obsiane grochem, łubinem oraz soją. Dołączyła cztery zdjęcia z 8 października 2018 r. obrazujące stan działek rolnych obsianych grochem, w dwa miesiące po zbiorach (przy panującej w 2018 r. suszy). Wskazał, że dołączone do odwołania dowody dotyczą uprawy prowadzonej przez stronę w 2018 r., a kontrola na miejscu została przeprowadzona w 2017 r. i miała za zadanie ustalić rzeczywistą powierzchnią użytkowaną rolniczo i sposób jej użytkowania. Rolą kontroli było zweryfikowanie, czy powierzchnie zadeklarowane znajdują potwierdzenie w terenie oraz czy są uprawiane zadeklarowane rośliny. Wyniki z przeprowadzonej kontroli na gruncie odbiegały od deklaracji strony.

Kontrola na miejscu w gospodarstwie strony wykazała m.in., że na działkach rolnych B1, B1A, B1B, I1A, J1, J1A, M1B, R1, R1A, S1, S1A nie stwierdzono deklarowanej uprawy, a stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw niż deklarowana - na wskazanych działkach stwierdzono ugór - chwasty z dojrzałymi nasionami oraz brak pozostałości po uprawie roślin strączkowych. Natomiast dla działek rolnych A1, A1A, L1, L1B, M1, M1A nie potwierdzono deklarowanych powierzchni: dla działki rolnej A1 wykluczono powierzchnię 0,60 ha, dla działki podrzędnej A1A (soja) wykluczono powierzchnię 0,14 ha (zasięg ww. działki stwierdzony w trakcie kontroli jest tożsamy ze szkicem strony dla działki rolnej A1A); dla działki rolnej I1 wykluczono powierzchnię 0,52 ha (z zachowaniem prawidłowej tolerancji pomiaru i swym zasięgiem zgodnie ze szkicem wykonanym w trakcie kontroli na miejscu odpowiada szkicowi wykonanemu przez stronę dla działki rolnej I1B - łubin); dla działki rolnej L1 wykluczono powierzchnię 0,14 ha; dla działki podrzędnej L1B (groch siewny) wykluczono powierzchnię 0,14 ha; dla działki rolnej M1 wykluczono powierzchnię 0,33 ha; dla działki podrzędnej M1A (soja) o powierzchni deklarowanej 1,00 ha stwierdzono powierzchnię 1,17 ha.

Z kontroli na miejscu sporządzono raport, do którego dołączono wykonane w czasie kontroli zdjęcia i szkice. Na zdjęciach działek rolnych, w stosunku do których nie stwierdzono deklarowanego grochu siewnego i łubinu wąskolistnego widać ugór, tj. wyrośnięte i dojrzałe chwasty, nie stwierdzono natomiast pozostałości po uprawie. Płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno przysługuje do powierzchni uprawy: bobiku, grochu siewnego w tym peluszki (z wyłączeniem grochu siewnego cukrowego i grochu siewnego łuskowego), łubinu białego, łubinu wąskolistnego, łubinu żółtego oraz soi zwyczajnej, jeżeli dokonano zbioru ziarna. Płatność przysługuje również w przypadku upraw tych roślin w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż te powyżej wymienione. Żadnej z powyższych roślin nie stwierdzono na spornych działkach rolnych, co obrazuje sporządzona podczas kontroli dokumentacja fotograficzna.

M. Ł. nie poinformowała kierownika na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia. Nie zgłaszała również wystąpienia przypadku nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej w jej gospodarstwie.

Raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym M. Ł. (nr zlecenia (...)) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Przedstawione przez stronę zdjęcia obrazujące stan pola po zbiorze grochu - grunt porośnięty dojrzałymi chwastami, widoczne pojedyncze pozostałości po uprawie (grochu uprawianego w 2018 r.) nie stanowią w ocenie tutejszego organu dowodu na to, że w 2017 r. na spornych działkach rolnych strona uprawiała groch i łubin wąskolistny, które kwalifikowały się do przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Przedmiotowe zdjęcia nie potwierdzają jednoznacznie, że na działce w 2018 r. uprawiany był groch, nie podlegały również ocenie przez eksperta w dziedzinie rolnictwa, a co najważniejsze nie dotyczą 2017 r., tym samym nie stanowią przełożenia w sprawie o przyznanie płatności na 2017 r.

Strona nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swoich argumentów. Mimo, że w złożonym w odwołaniu powoływała się na posiadaną ekspertyzę biegłego sądowego, przedmiotowej ekspertyzy nie przedstawiła. W ocenie organu, załączone do odwołania kopie oświadczeń A.M. A.F., w których oświadczyli, że w sierpniu i wrześniu 2017 r. zakupili od H.N. (pełnomocnika strony) odpowiednio 11 ton grochu, 5 ton łubinu oraz 5 ton soi oraz J.D. oraz W.M., że pomagali H.N. przy pracach polowych związanych z zasiewem oraz zbiorem grochu, łubinu i soi nie stanowią dowodu potwierdzającego fakt, że w całym okresie wegetacyjnym na spornych działkach uprawiane były groch i łubin wąskolistny. Oświadczenia nie potwierdzają, że w okresie wegetacyjnym ww. rośliny były uprawiane na spornych działkach strony (lub ich częściach) oraz że strona osiągnęła z tych obszarów plony. M. Ł. w 2017 r. w swoim gospodarstwie osiągnęła plony grochu, łubinu wąskolistnego i soi z działek rolnych, na których kontrola nie wykazała nieprawidłowości, zatem złożone oświadczenia nie wykluczają faktu, że strona mogła dokonywać sprzedaży nasion. Złożone przez stronę kopie oświadczeń sąsiadów oraz osób, które dokonały zakupu grochu, łubinu oraz soi oraz cztery fotografie, w rozumieniu wyżej wspomnianego art. 76 k.p.a. są dokumentami prywatnymi, które nie potwierdzają faktu, że na spornych działkach rolnych w gospodarstwie strony przez cały okres wegetacji były wnioskowane rośliny.

M. Ł. na żadnym etapie postępowania nie zgłosiła kierownikowi wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które miałyby wpływ na posiane rośliny strączkowe, a które miałyby ewentualnie wpływ na rozwój roślin w okresie wegetacyjnym. Producent rolny składający wniosek o płatności zobowiązany jest podać prawidłowe dane. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR.

M. Ł. w skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1, pomimo, że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niedostatecznej analizie zdjęć fotograficznych z przeprowadzonej kontroli, analizie roślinności na działkach, analizie gleby i niezbadaniu pozostałości po uprawie, co doprowadziło do uznania, że na działkach zgłoszonych we wniosku o płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, tj. 11,18 ha znajduje się ugór,

- art. 73 k.p.a. oraz art. 37 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieudostępnienie dokumentacji fotograficznej z kontroli, oraz nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie ponownej kontroli z udziałem rolnika i pobrania próbek pozostałości oraz próbek ziemi, która odbyła się w gospodarstwie skarżącej, co spowodowało naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak możliwości merytorycznego odniesienia się do zebranych dowodów, oraz niezebranie odpowiednich dowodów koniecznych do wydania merytorycznej decyzji,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 9 k.p.a. poprzez przedwczesne przyjęcie bez dogłębnego zbadania sprawy, iż skarżąca zadeklarowała nieodpowiednią powierzchnię płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i poprzedzającej ją decyzji kierownika. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci dokumentów:

- prywatnej opinii eksperta mgr inż. rolnictwa D.D. - celem wykazania uprawy jaka została zasiana i była prowadzona na działkach rolnika oraz jaka roślinność mogła występować po uprawie pożniwnej w postaci podorywki,

- faktur odnośnie zakupu środków chemicznych.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z poczynionych przez siebie ustaleń, a danymi zawartymi w rejestrze gruntów i zgłoszonymi przez stronę dowodami. Kontrola terenowa została przeprowadzona po czterech miesiącach od zakończenia zbiorów oraz 7 miesięcy od złożenia wniosku. Znajdująca się na zdjęciach roślina - m.in. nawłoć późna i inne chwasty (według dołączonej do skargi opinii eksperta przyrodniczego) jest gatunkiem inwazyjnym, a jej faza feneologiczna jest możliwa do osiągnięcia nawet w sytuacji, gdy zbiory zostały dokonane w lipcu a pole zabronowane. Ponadto podczas kontroli nie ustalono pozostałości i charakteru roślinności pokombajnowej porastającej zgłoszone działki, mimo, że przepisy rozporządzenia i ustawy umożliwiają i nakazują przy kontroli na miejscu pobieranie próbek. Uznanie zaś, że ugór znajduje się na całej powierzchni dziełek, nie znajduje odzwierciedlenia na załączonych do akt zdjęciach i zebranych dowodach.

Z protokołu kontroli nie wynika, jaka roślinność porastała działkę ani też na jakiej podstawie kontrolujący ocenili, że działki są odłogiem czy też gruntem, na którym zaprzestano produkcji rolnej. Aby na podstawie ustaleń kontroli, udokumentowanych protokołem i zdjęciami wykonanymi w 2017 r., stwierdzić stan odłogowania gruntów w 2017 r. trzeba wykazać, że przedstawiony na zdjęciach stopień rozwoju roślinności (jej rozmiar, ilość) wskazuje na brak podejmowania stosownych zabiegów (koszenie, usuwanie chwastów itp.). Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że widoczne na zdjęciach chwasty świadczą, że jest to ugór i co to dokładnie oznacza, ani też jaką część powierzchni zajmują chwasty czy trawy, a jaką pozostałości pouprawne, oraz czy ich ilość przekracza dopuszczalne w przepisach normy. Bez żadnego uzasadnienia organ zbył też twierdzenia skarżącej i złożone przez nią dowody. Nie przesłuchał zgłoszonych świadków i w żaden sposób nie ustalił, że skarżąca nie dokonała zbioru zadeklarowanych upraw. Nie odniósł się do sporządzonej prywatnej opinii biegłego z zakresu rolnictwa, z której jednoznacznie wynika, że zgłoszone działki nie stanowią ugoru i są użytkowane rolniczo, że na zadeklarowanym obszarze stwierdzono pozostałości roślin strączkowych zadeklarowanych przez rolnika, że podczas oględzin działek na całej powierzchni przedmiotowych działek stwierdzono pozostałości roślin strączkowych: groch siewny, łubin wąskolistny - które to pojawiły się po zbiorze i po uprawie pożniwnej, oraz że kilka miesięcy po zbiorze mogą pojawić się chwasty, które zostały przez skarżącą potraktowane odpowiednimi środkami chemicznymi (w załączeniu skargi faktury na ich zakup).

Do skargi strona załączyła opinie biegłego, pisemne oświadczenia osób fizycznych, faktury VAT i fotografie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ponadto, że stanowisko w zakresie oceny dokumentacji fotograficznej jest takie samo jak w decyzji. Opinia została złożona dopiero ze skargą, ale w ocenie organu, jest ona nierzetelna, nieuzasadniona, nieprawidłowo udokumentowana i niepełna. Nie podważa raportu z kontroli na miejscu i stanowi dokument prywatny. Organ wyjaśnił również, że raport został przekazany pełnomocnikowi strony.

W piśmie procesowym z 12 lutego 2019 r. skarżąca zarzuciła brak kompetencji u kontrolujących w zakresie rozróżnienia chwastu od grochu i łubinu. Podniosła też, że 5 lutego 2018 r. pracownik organu w K. nie udostępnił dokumentacji pokontrolnej, twierdząc, że została przesłana do P., co nie stanowi prawdy. Biegły powinien być świadkiem w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości.

W odpowiedzi organ wyjaśnił zakres kompetencji pracowników Agencji. Wskazał, że 5 lutego 2018 r. dokumentacja w istocie znajdowała się w Biurze Powiatowym w P.

Na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu z przesłuchania jak i opinii biegłego D.D., faktur środków chemicznych, fotografii i oświadczeń załączonych do skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. 2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o płatnościach z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018.1312) dalej "ustawa o płatnościach", przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. 2015.351), dalej "rozporządzenie" oraz przepisy unijne.

Spór w sprawie koncentruje się na kwestii odmowy przyznania płatności związanej do powierzchni upraw strączkowych na ziarno.

W ocenie organu powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania (25,27 ha) jest niższa niż zadeklarowana (36,45 ha). Ustalona różnica procentowa między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wysokości 44,24% uzasadnia na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 640/2014 odmowę przyznania płatności.

Skarżąca kwestionuje ustalenia organu zarzucając, że zostały dokonane w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem zasad procedury art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie kwestionuje natomiast pomniejszenia, przez zastosowanie współczynnika korygującego, Jednolitej Płatności Obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej i płatności dla młodych rolników.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy o płatnościach płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej płatnościami obszarowymi są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art.

5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. Płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, jeżeli dokonano zbioru ziarna (art. 15 ust. 2a). W załączniku nr 1 do rozporządzenia określono gatunki roślin strączkowych na ziarno, do których może zostać przyznana płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w tym: groch siewny, soję oraz łubin wąskolistny z zastrzeżeniem wynikającym z § 8 ust. 2 rozporządzenia, że płatność przysługuje również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku w formie mieszanek.

Z treści powyżej przywołanych przepisów wynika zatem, iż warunkiem uzyskania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oprócz spełnienia wymogów dla otrzymania płatności bezpośrednich jest dokonanie przez rolnika zbioru ziarna z zadeklarowanej do płatności powierzchni. Zadeklarowany obszar podlega weryfikacji dokonywanej w przez organ obejmującej spełnienie wymogów i kryteriów na podstawie których pomoc jest przyznawana.

Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014).

W celu realizacji obowiązków w powyższym zakresie w została przeprowadzona kontrola na miejscu, która ujawniła nieprawidłowości na działkach B1, B1A, B1B, I1A, J1,J1A, M1B, R1, R1A, S1, S1A na których nie stwierdzono deklarowanej uprawy (groch siewny, łubin wąskolistny) oraz na działkach oznaczonych kodami A1, A1A, L1, L1B, M1, M1A na których nie stwierdzono deklarowanej powierzchni. Raport z przedmiotowej kontroli, zdaniem sądu, obiektywnie przedstawiał stan zagospodarowania działek na podstawie pomiarów, obliczeń i spostrzeżeń kontrolerów, co dodatkowo potwierdzone zostało stosowną dokumentacją (płyta CD). Jego ustalenia w powiązaniu z obszerną dokumentacją fotograficzną, graficzną (szkice), dają podstawę do ustalenia, że obszar kwalifikujący się do wnioskowanych płatności jest mniejszy od deklarowanego o 11,18 ha i wynosi 25.27 ha. Raport z kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., został bowiem sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego podmiot. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Skarżąca w przewidzianym terminie wniosła zastrzeżenia do raportu kontroli, jak również w odwołaniu wskazywała dowody w postaci zdjęć oraz oświadczeń dla wykazania tezy, że na zakwestionowanych działkach w 2017 r. uprawa grochu i łubinu była prowadzona, a tym samym dane zawarte w raporcie nie są wiarygodne. Sąd podziela argumentacje organu, że wskazane dowody nie mogą skutecznie podważać ustaleń zawartych w raporcie, tak co do braku deklarowanych upraw jak i deklarowanej powierzchni. Nie można zarzucić organowi dowolności oceny w zakresie w jakim uznał, że przedłożone zdjęcia przedstawiające według oświadczenia skarżącej stan działek nie podważają stwierdzonego i opisanego w raporcie stanu i przedstawionego w materiale fotograficznym i graficznym zagospodarowania spornych działek w roku 2017. Jakkolwiek kontrola na miejscu odbyła się w okresie od 28 listopada do 7 grudnia 2017 r., a zatem po okresie wegetacyjnym, to analiza treści raportu w powiązaniu z materiałem zdjęciowym i graficznym pozwala przyjąć, że kontrolujący mieli możliwość ustalenia czy i jakie uprawy były prowadzone. Zauważyć bowiem należy, że kontrolujący nie zakwestionowali prowadzenia upraw (grochu, łubinu) na pozostałych działkach zgłoszonych do płatności, na których odnaleźli ślady upraw (przykładowo działka L1B - zastosowany kod DR 13+, działka O1A), ewentualnie działki przykładowo H1A, GA1A, co do których zastosowano kod DR 23 (kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw/uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny okres wegetacyjny) i które z płatności nie zostały wykluczone. Opisany w raporcie stan zakwestionowanych działek - ugór, porośnięty chwastami z dojrzałymi nasionami, nie stwierdzono pozostałości grochu nie może być skutecznie podważany zdjęciami dokumentującymi uprawę grochu w innym roku. Organ ocenił także przedłożone w kserokopii oświadczenia A. M., A.F., J.D. i W.M. Dokonana przez organ ocena oświadczeń nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. Zasadnie organ wskazuje, że sam fakt zakupu przez A.M. i A.F. w 2017 r. grochu, łubinu i soi jak również pomoc w pracach polowych przy zasiewie i przy zbiorze (J.D. i w.M.) nie potwierdza, że rośliny były uprawiane na spornych działkach, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca - jak wskazuje organ - osiągnęła plony grochu, soi, łubinu na działkach na których kontrola nie wykazała nieprawidłowości. Skarżąca kwestionując przyjęte ustalenia, nie przedstawiła innych dowodów celem wykazania, że na przedmiotowych działkach przez cały okres wegetacyjny były uprawiane groch i łubin wąskolistny w 2017 r. oraz że dokonała zbioru z tych działek, a tym samym spełniła wymóg określony w art. 15 ust. 2a ustawy o płatnościach. Jakkolwiek w odwołaniu powołała się na posiadaną ekspertyzę biegłego sądowego, to opinii nie załączyła i nie przedłożyła organowi odwoławczemu. Z protokołu kontroli wynika też, że powierzchnia stwierdzona działek A1 (działka ewidencyjna nr 272), I1 (działka ewidencyjna nr 200), L1 (działka ewidencyjna nr 212), M1 (działka ewidencyjna nr 217) jest mniejsza niż deklarowana co skutkowało zastosowaniem kodu DR13+ i wykluczeniem powierzchni 1,17 ha. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ nie odniósł się do rozbieżności pomiędzy ustaleniami organu a danymi wynikającymi z rejestru gruntów należy wyjaśnić, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków. Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie ewidencji nie stanowią powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni działki rolnej - co jest możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych nie działek ewidencyjnych.

Należy zauważyć, że ustawa o płatnościach znacząco zmodyfikowała postępowanie w sprawach o przyznanie płatności. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z unormowania tego wynika, że obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały ograniczone. Ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organach nie ciążył obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ materiał dowodowy wszechstronnie rozpatrzył, a dokonana ocena nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. Z konstrukcji prawnej zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że organ przy ocenie dowodów nie jest skrępowany kryteriami formalnymi, ma swobodnie ocenić wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Powinien m.in. kierować się prawidłami logiki; doświadczenia życiowego; zasadą traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych; oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy; wszechstronności oceny. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organ uchybił zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, ograniczył ocenę do wybranych dowodów, z pominięciem innych, nie uwzględnił powiązań między dowodami, ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu organy nie naruszyły wskazanych zasad a tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony.

Skarżący zarzuca, że organ nie przesłuchał zgłoszonych przez niego świadków nie odniósł się do opinii biegłego. Skarżący nie zgłaszał wniosku o przesłuchanie osób, których oświadczenia dołączył jak również nie przedłożył opinii biegłego. Jak wskazano wyżej wynikające z art. 3 odstępstwo od stosowania reguł k.p.a. oznacza, że organ nie jest zobligowany do podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania, co organ jak wskazano wyżej, uczynił.

Odnosząc się do załączonej do skargi opinii rzeczoznawcy Dariusza Dudy wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I FSK 1284/16 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z powyższych względów przedmiotem oceny organu a tym samym Sądu nie mogła być przedłożona do skargi opinia rzeczoznawcy. Skoro skarżąca nie przedłożyła tego dowodu w toku postępowania, dowód ten nie mógł stanowić przedmiotu oceny przez organ. Odpowiedź na skargę w której organ ustosunkował się do treści opinii jest pismem procesowym i dokonana na tym etapie postępowania ocena nowego, nieznanego na etapie postępowania administracyjnego dowodu nie może być przedmiotem kontroli legalności decyzji. Na marginesie należy zauważyć, że opinia jak i przedłożone oświadczenie k.k. jako dowody bądź okoliczności nieznane organowi na etapie rozstrzygania mogą być ewentualnie przedmiotem oceny w kategoriach przesłanki wznowienia postępowania.

Sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z załączonych do skargi opinii, faktur, fotografii i oświadczeń jak również przeprowadzenia dowodu z przesłuchania biegłego. Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Nawet wówczas celem takiego postępowania nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 136/16 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie każdy dowód może zostać dopuszczony, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W sprawie, uwzględniając materiał dowodowy, nie istnieją istotne wątpliwości co do okoliczności faktycznych, a ponadto dowodem tym, nieznanym organowi skarżąca zmierza do ustalenie stanu faktycznego odmiennego od ustaleń organu. Z powyższych względów w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki dopuszczalności postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.

.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.