Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 27 lutego 2007 r.
I SA/Ke 18/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.).

Sędziowie: WSA Andrzej Jagiełło, NSA Teresa Kobylecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji,

2.

określa, że postanowienia wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...), nr (...), Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia (...) nr (...), w sprawie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 października 2005 r. J.Z. złożył zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w O. na podstawie tytułów wykonawczych nr (...) z dnia (...) dotyczących zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do stycznia 2004 r. W postanowieniu z dnia (...), nr (...), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w O., jako wierzyciel, uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca, zdaniem organu odwoławczego Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., działając jako organ egzekucyjny, prawidłowo wydał postanowienie o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione. Ponadto, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, sama zapowiedź J. Z. wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o stwierdzenie nieważności decyzji wymierzającej składki na ubezpieczenia zdrowotne, nie może być postawą do uznania jej za nieważną. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy możliwości żądania przez organ egzekucyjny informacji i wyjaśnień od uczestników postępowania, a nie daje podstawy do wszczęcia egzekucji. Zagadnienie to uregulowane jest bowiem w art. 26 tej ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Samo zaś wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co w tym przypadku nastąpiło w dniu 17 października 2005 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej J.Z., podnosząc naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji oraz postępowania administracyjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na uzasadnienie swego stanowiska podniósł, iż nie istnieje prawomocna decyzja mogąca być podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego, albowiem decyzja, w oparciu o którą organ egzekucyjny prowadzi postępowanie dotknięta jest wadą nieważności.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Ke 43/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.Z., wskazując w uzasadnieniu, że wypowiedź wierzyciela z mocy art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji była dla organu egzekucyjnego wiążąca, bowiem podstawą zarzutu skarżącego było nieistnienie obowiązku. Skoro zatem wierzyciel uznał zarzuty za nieuzasadnione to organ egzekucyjny jako związany tym stanowiskiem musiał orzec w ten sam sposób. Zarówno w toku postępowania jak i w skardze J. Z. podnosił nieistnienie po jego stronie obowiązku wskazując, że decyzja ZUS O/K. z dnia (...),(...)" jest nieważna. Nie wskazał przy tym na czym opiera swoje twierdzenie. Stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji może jedynie uprawniony do tego organ. Skoro w obrocie brak decyzji stwierdzającej nieważność - oznacza to, że decyzja wymiarowa jest ostateczna i podlega wykonaniu.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1121/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga więc w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, a wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei odnosząc się do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jednym z wymogów tytułu wykonawczego, określonym w § 1 pkt 6 art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, przez którą rozumieć należy przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przy czym chodzi tu o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej - jak w niniejszej sprawie - koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Porównując wystawione w sprawie tytuły wykonawcze z treścią art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieprawidłowe. W rubryce nr 30 jako podstawę należności wskazano na deklarację/zgłoszenie, tymczasem podstawą prawną należności było określone orzeczenie. Niewskazanie zaś w tytułach wykonawczych zgodnie z art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej mogło prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, iż wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dostrzegł natomiast tego naruszenia przepisów postępowania, i nie ocenił jego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż okoliczność niewskazania w tytułach wykonawczych podstawy prawnej została podniesiona przez Dyrektora Izby Skarbowej w piśmie z dnia 8 grudnia 2005 r. (znak: NO-724/174/05), organ ten przyjął jednak, że kwestia ta nie miała bezpośredniego wpływu na wymagalność zobowiązania, zaznaczając, że w przypadku gdyby strona ten zarzut podniosła to postępowanie egzekucyjne należałoby umorzyć. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. podnosząc, że okoliczność, iż w tytułach wykonawczych była źle wskazana podstawa prawna była organom znana, o czym świadczy pismo z dnia 8 grudnia 2005 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 26 i 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd stwierdził, że skarżący nie sprecyzował ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, które jednostki redakcyjne (paragrafy, punkty) tych przepisów zostały naruszone.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2006 r.

i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania należy na wstępie podnieść, iż zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na nieprawidłowości wystawionych tytułów wykonawczych.

Wymogi formalne tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej, przewiduje art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa egzekucyjna. Zgodnie z § 1 pkt 3 tego artykułu tytuł wykonawczy zawiera m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. W punkcie 6 § 1 artykułu 27 przewidziano natomiast obowiązek wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Art. 27 ustawy egzekucyjnej wprowadza zatem rozróżnienie między podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (§ 1 pkt 3) oraz podstawą prawną prowadzenia egzekucji (§ 1 pkt 6). Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, jak wskazał NSA powołując się na wyrok z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt ISA/Ka1187/99, należy rozumieć podanie aktu prawnego prawa materialnego na podstawie którego wydano decyzję oraz samą decyzję, z mocy której na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa - wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek. Przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy natomiast rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązków danego rodzaju. Stanowią ją przepisy art. 2-3a ustawy egzekucyjnej oraz przepisy szczególne o których mowa w art. 4 ustawy.

Przepis art. 29 ustawy egzekucyjnej nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji, które to badanie winno obejmować w szczególności ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, oraz czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 ustawy. Skutkiem braku któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 27 § 1 jest niedopuszczalność egzekucji, obowiązek zwrotu tytułu wierzycielowi zaś w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności po wszczęciu postępowania egzekucyjnego obowiązek umorzenia postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organy egzekucyjne prowadząc postępowanie nie uwzględniły braku, jakim opatrzone były tytuły wykonawcze, na podstawie których prowadzono przedmiotową egzekucję. W tytułach tych, jako podstawę prawną obowiązku wskazano w rubryce 29 - art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w zw. z art. 84 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 2135 ze zm) zaś rubryce 30 zakreślono pozycję 2 deklaracja/zgłoszenie. Jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej w rubryce 42 wskazano art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Należy zauważyć, że podstawą prawną egzekwowanego obowiązku nie jest deklaracja bądź zgłoszenie, lecz wydana decyzja wymiarowa, t.j. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w O. z dnia (...), nr (...). Zatem, ta właśnie decyzja winna zostać wskazana w rubryce 30 jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku. Ponadto, powołane w rubryce 29 przepisy nie były podstawą materialną wydania decyzji, przepis art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowi jedynie podstawę do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne do składek na ubezpieczenia zdrowotne m.in. w zakresie egzekucji, zaś ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obowiązuje od 1 października 2004 r., i nie mogła być podstawą wydania decyzji. Należy zatem stwierdzić, że tytuł wykonawczy nie zawierał prawidłowo wskazanej podstawy prawnej podlegającej egzekucji należności.

Podanie niewłaściwej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku mogło mieć wpływ na niedopełnienie wymogu przewidzianego w pkt 6 § 1 art. 27 ustawy egzekucyjnej, tj. wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji. W sytuacji, gdy podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja organu, a obowiązek egzekucyjny dotyczy należności przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw, podstawą prawną prowadzonej egzekucji jest art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ustawy egzekucyjnej. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne zostały przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw t.j. art. 93 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 32 art. i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i zostały określone decyzją właściwego organu.

Organ egzekucyjny z urzędu badając dopuszczalność egzekucji administracyjnej winien zwrócić uwagę, czy wystawione tytuły posiadają wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej. Bez usunięcia tych braków organ pierwszej instancji nie miał prawa rozpoznać zarzutu zaś organ odwoławczy utrzymać w mocy zaskarżonego postanowienia. Wydanie przez organy egzekucyjne rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu z pominięciem wspomnianego uchybienia prowadzi do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że, jak wskazano wyżej, przedmiotowe uchybienie winno prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, przy zastosowaniu art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a., należało uchylić postanowienia organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią podniesione przez Sąd uwagi dotyczące uchybień w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i podejmą odpowiednie rozstrzygnięcia.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku o niemożności wykonania uchylonych postanowień wydano w oparciu o przepis art. 152 ustawy p.p.s.a.