Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2504506

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 5 czerwca 2018 r.
I SA/Go 185/18
Zastosowanie zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Elementy konieczne uchwały wydanej na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Niedzielski.

Sędziowie WSA: Anna Juszczyk-Wiśniewska, Dariusz Skupień (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J.P. na informację Zarządu Województwa z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania

1. Stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę Zarządowi Województwa do ponownego rozpatrzenia.

2. Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

J.P. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę na informację o pozostawieniu protestu bez rozpoznania wydaną przez Zarząd Województwa z dnia (...) marca 2018 r.

W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny.

Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach konkursu nr (...) zorganizowanego przez Zarząd Województwa. Zgodnie z przedstawioną przez organ informacją o wyniku oceny projektu z dnia (...) lutego 2018 r., projekt skarżącego uzyskał wymaganą liczbę punktów i spełnił kryteria wyboru projektów, jednakże nie został wybrany do dofinansowania ze względu na fakt, iż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyła na wybranie projektu skarżącego do dofinansowania.

Pismem z dnia (...) marca 2018 r., skarżący złożył protest. Zgodnie z przedstawioną przez organ informacją z dnia (...) marca 2018 r., organ pozostawił protest bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji na Działanie 8.3.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając organowi naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1)

art. 37 ust. 1 w zw.z. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm.), dalej zwanej "ustawą wdrożeniową" poprzez pozostawienie bez rozpatrzenia protestu skarżącego ze względu na brak środków na dofinansowanie, w sytuacji, w której organ nie uzasadnił ani nie wykazał faktu wyczerpania środków, czym naruszył zasady rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewnił wnioskodawcom, w tym skarżącemu, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,

2)

art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne i bezpodstawne uznanie, że kwota dofinansowania przeznaczona na Działanie 8.3. Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych została wyczerpana;

3)

art. 37 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie, podczas dokonywania oceny projektów i rozpatrywania wniesionych protestów, zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz niezapewnienie wnioskodawcom, w tym skarżącemu, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a w konsekwencji bezpodstawne pozostawienie protestu wniesionego przez skarżącego bez rozpoznania;

4)

art. 37 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie i podpisanie informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania przez osobę zaangażowaną w ocenę projektu, a tym samym wzięcie udziału w procedurze odwoławczej przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz naruszenie zasad rzetelności i bezstronności.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że uzasadnienie informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z dnia (...) marca 2018 r., jest lakoniczne i niczym nieudowodnione, a tym samym narusza zasadę rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewnia wnioskodawcom, w tym skarżącemu, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Skarżący przywołując literaturę oraz orzecznictwo podkreślił, że utrwalony jest pogląd, iż informacja o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z przyczyny określonej w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej powinna zawierać takie uzasadnienie faktu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie (w szczególności wskazanie wielkości kwoty przeznaczonej oraz jej rozdysponowanie na poszczególne projekty, z powołaniem się na dokumenty finansowe), by skarżący i ewentualnie sąd administracyjny mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu (tak m.in. J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Warszawa 2014 r.). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, wyrażona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej formułuje wobec organu nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców, w tym skarżącego, określenia kryteriów kwalifikowania projektów, z kolei zasada rzetelności, wyrażona w tym samym przepisie, związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.

Skarżący podkreślił, że norma przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wprost ustanawia wymóg rzetelności i przejrzystości postępowania instytucji w procedurze wyłaniania projektów do dofinansowania, co dotyczy każdej fazy tej procedury.

Wątpliwości nie budzić powinien zatem fakt, że wyczerpanie środków musi zostać stwierdzone w sposób niewątpliwy w postępowaniu konkursowym mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż fakt ten determinuje sposób załatwienia sprawy i w rezultacie - zakończenia postępowania. Należy zatem przyjąć, że w wydanej na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia musi być zawarte uzasadnienie i nie może się ona ograniczać wyłącznie do konkluzji, że wyczerpano środki bez przytoczenia jakichkolwiek twierdzeń na poparcie, to znaczy bez przywołania okoliczności potwierdzających ten fakt i bez wskazania stosownych dokumentów (dowodów) na wykazanie istnienia tego faktu. W szczególności, w uzasadnieniu takiej informacji powinno nastąpić podanie - wielkości kwoty przeznaczonej na dofinansowanie oraz, nie tylko jej przypisanie na poszczególne indywidulne wybrane projekty, z powołaniem na dokumenty, ale także wykazanie rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania w określonej formie prawnej.

Informacja o pozostawieniu protestu bez rozpoznania wydana w przedmiotowej sprawie przez organ nie zawiera któregokolwiek z ww. przytoczonych elementów, co stanowi, zdaniem skarżącego, oczywiste naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej mające wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od tego, że samo uzasadnienie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie naruszyło przepisy ustawy wdrożeniowej, to dodatkowo, zdaniem skarżącego, w wyniku niewłaściwego zastosowania przepisów art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Organ błędnie i bezpodstawnie uznał, że kwota przeznaczona na dofinansowanie dla Działania 8.3. została w ogóle wyczerpana.

Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Oznacza to, że do stwierdzenia, iż kwota przeznaczona na dofinansowanie uległa wyczerpaniu nie jest wystarczające przeznaczenie środków na poszczególne wnioski o dofinansowanie - poprzez wyczerpanie kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację, w której ta kwota środków została rozdzielona w określonej formie prawnej a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski.

Zdaniem skarżącego, kierując się treścią art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym możliwe jest pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, równie istotna co merytoryczna treść składanych protestów stać się może kolejność ich rozpatrywania. W sytuacji bowiem, w której doszłoby do wniesienia protestów przez kilku wnioskodawców, wcześniejsze uwzględnienie któregokolwiek z nich, a następnie podpisanie umowy o dofinansowanie (bez czekania na wynik rozpatrzenia pozostałych protestów) doprowadziłoby do tego, że projekt potencjalnie gorszy mógłby być wybrany do dofinansowania i tym samym wyczerpać kwotę alokacji powodując brak rozpoznania pozostałych protestów. Zagrożenie takie jest szczególnie uzasadnione, jeśli sam organ przewiduje oddzielną kwotę alokacji na procedurę odwoławczą, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z ogłoszeniem o konkursie zamieszczonym przez organ na stronie internetowej, na procedurę odwoławczą przewidziano 10% kwoty alokacji przeznaczonej na konkurs - 1 500 000.00 zł. M.in. z uwagi na to, że na procedurę odwoławczą przewidziana była oddzielna kwota na dofinansowanie, niezwykle istotne było zatem zapewnienie, aby wszystkie protesty rozpatrywane były na podstawie obiektywnych i równych dla każdego reguł. W ustawie wdrożeniowej ani w dokumentacji konkursowej brak jest jednak uregulowań mówiących o tym, w jakiej kolejności powinny być rozpatrywane protesty wnoszone przez wnioskodawców, a zatem zasadne jest przyjęcie, że rozpatrywanie protestów powinno być dokonane z zachowaniem zasad przewidzianych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. zgodnie z zasadami przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zdaniem Skarżącego, sposobem na zapewnienie zachowania ww. zasad byłoby co najmniej w pierwszej kolejności rozpatrzenie wszystkich protestów, a dopiero po ich rozpoznaniu ułożenie listy projektów zakwalifikowanych do dofinansowania.

Skarżący także podkreślił, że w przypadku, gdy rozdysponowanie kwoty alokacji przeznaczonej na procedurę odwoławczą zgodnie z ogłoszeniem na stronie internetowej - 1 500 000.00 zł uzależnione było od kolejności i szybkości rozpatrywania protestów, to takie działanie organu było absolutnie sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Ponadto skarżący podkreślił, że niezależnie od wcześniejszych zarzutów, przeprowadzona przez organ procedura odwoławcza obarczona jest jeszcze jedną niezwykle istotną wadą w postaci wydania i podpisania informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania przez osobę zaangażowaną w ocenę projektu. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia regulacji z art. 60 ustawy wdrożeniowej, albowiem w przedmiotowej sprawie informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia wydała i podpisała M.J., która oprócz ww. decyzji wydała i podpisała także informację o wyniku oceny projektu z dnia (...) lutego 2018 r. oraz była przewodniczącą Komisji Oceny Projektów zatwierdzającą oceny projektów. Powyższe oznacza, że M.J. brała czynny udział zarówno w ocenie projektu, jak i na etapie procedury odwoławczej, co jest wprost sprzeczne z art. 60 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i dowodzi naruszenia przez organ zasad przewidzianych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odniosła się do postawionych zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu pierwszego stwierdziła, iż jest on niezasadny. Podkreśliła, że w piśmie z dnia (...) marca 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała skarżącego, iż protest został pozostawiony bez rozpatrzenia w wyniku przyjętej przez Zarząd Województwa uchwały nr (...) z dnia (...) marca 2018 r., przy czym odwołała się do uzasadnienia projektu uchwały nr (...) z dnia (...) marca 2018 r., cytując jego treść. Podniosła ponadto, że w piśmie z dnia (...) marca 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała skarżącego o podstawie prawnej pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, oraz że szczegółowe informacje w tym zakresie zawarto w uzasadnieniu uchwały Zarządu Województwa nr (...) z dnia (...) marca 2018 r.

Ustosunkowując się do punktu drugiego skargi, w szczególności do stwierdzenia skarżącego, iż brak alokacji musi być bezsprzecznie wykazany, a sam brak alokacji oznacza wyczerpanie środków w danym działaniu w wyniku zakontraktowania wszystkich środków, Instytucja Zarządzająca powołała się na pogląd zawarty w piśmie Ministerstwa Rozwoju z dnia 17 lutego 2017 r. Podkreślając, że w rozpoznawanej sprawie, środki pozostające do dyspozycji w ramach działania, tj. 560 251,90 zł, nie pozwalały na rozpatrzenie protestu skarżącego, bowiem jego wartość przewyższa dostępną alokację, a obowiązujące w ramach konkursu kryterium dostępu nr 1 nie pozwala na realizacje projektów o wartości poniżej 1 miliona złotych.

Udzielając odpowiedzi na trzeci zarzut dotyczący wątpliwości jakie budzi sposób i kolejność oceniania projektów i powiadamiania o wynikach, a także sposób i kolejność rozpatrywania protestów, organ podkreślił, że informacje o wynikach oceny formalno-merytorycznej zostały wysłane za potwierdzeniem odbioru do wszystkich wnioskodawców, którym przysługiwało prawo do wniesienia protestu tego samego dnia, co w opinii Instytucji Zarządzającej stanowi kluczowy element zachowania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast organ nie ma wpływu na działania operatora pocztowego oraz poszczególnych wnioskodawców w zakresie tego, w jakim czasie nastąpi doręczenie przedmiotowej informacji, a od którego to terminu ustawa wdrożeniowa determinuje prawo do wniesienia protestu. Tym bardziej organ nie ma wpływu na to, czy i w jakim czasie dany wnioskodawca złoży protest. W odniesieniu do procedury odwoławczej w ramach konkursu nr (...) Instytucja Zarządzająca działała zgodnie z przepisami rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej, przyjmując, iż na rozpatrzenie każdego protestu przysługuje ustawowy termin 21 dni. Przepisy ustawy wdrożeniowej, jak zauważył sam skarżący, nie precyzują sposobu postępowania w ramach procedury odwoławczej w sytuacji, kiedy alokacja w ramach działania jest ograniczona. Skarżący sugeruje, że organ mógłby czekać na moment, w którym do Instytucji Zarządzającej wpłyną wszystkie ewentualne protesty, jednak takie rozwiązanie budziłoby ryzyko niedochowania ustawowego terminu 21 dni na rozpatrzenie konkretnego protestu, co mogłoby budzić uzasadnione wątpliwości części wnioskodawców oraz organów kontrolnych. Ponadto, trudno określić w jaki sposób Instytucja Zarządzająca miałaby określić granicę, po której miałaby przystąpić do rozpatrywania protestów w takim trybie, zakładając, że żaden inny protest już do Instytucji nie wpłynie. Stąd, mając na uwadze przepisy ustawy wdrożeniowej, Instytucja Zarządzająca przystępując do rozpatrywania protestów kierowała się koniecznością dochowania terminów określonych w ustawie wdrożeniowej. Organ zauważył, iż w pierwszej kolejności analizie poddano dwa poprawnie wniesione, niezawierające braków formalnych protesty, złożone przez wnioskodawców, którzy zajmowali odpowiednio 8 i 9 miejsce na pierwotnej liście projektów wybranych do dofinansowania złożonych w konkursie. Jednocześnie były to najwyżej ocenione wnioski o dofinansowanie projektu spośród tych, które mimo pozytywnego wyniku oceny, dokonanej przez Komisję Oceny Projektów, w zgodzie z art. 37 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, z zachowaniem równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, nie otrzymały dofinansowania ze względu na fakt wyczerpania alokacji w konkursie.

Analiza przedmiotowych protestów wykazała, że podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie. Instytucja Zarządzająca mając na uwadze fakt, iż w efekcie pierwotnej oceny przedmiotowych wniosków, dokonanej przez niezależnych członków Komisji Oceny Projektów oraz w wyniku uwzględnienia zarzutów wskazanych w protestach zostaną one sklasyfikowane na liście rankingowej na miejscach pozwalających przyznać dofinansowanie w ramach dostępnej alokacji, a także kierując się terminowością załatwiania spraw, uchwałami Zarządu Województwa o nr (...) z dnia (...) marca 2018 r. oraz nr (...) z dnia (...) marca 2018 r. podjęła decyzję o uwzględnieniu złożonych środków odwoławczych. Organ podkreślił, że wniosek o dofinansowanie skarżącego J.P. zajął na liście rankingowej dwudzieste miejsce na dwadzieścia dwa pozytywnie ocenione wnioski.

Odnosząc się do zarzutu czwartego wskazującego, że informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia zawiera wadę prawną w postaci wydania i podpisania jej przez osobę zaangażowaną w ocenę projektu, organ podkreślił, że o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia postanowił uchwałą nr (...) z dnia (...) marca 2018 r. Zarząd Województwa, natomiast Dyrektor Departamentu Europejskiego Funduszu Społecznego M.J. podpisała jedynie pismo przewodnie informujące skarżącego o treści tego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie zachodzi kolizja z przepisem art. 37 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, ponieważ wskazany przepis k.p.a traktuje o wyłączeniu pracownika organu, a w przedmiotowej sprawie decyzję o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia podjął Organ Kolegialny - Zarząd Województwa poprzez przyjęcie uchwały. Niezależnie jednak od powyższego, przyjmując nawet daleko idący zakaz angażowania na etapie postępowania odwoławczego osób, które brały udział w pierwotnej ocenie projektu, nie miało to żadnego wpływu na efekt końcowy - uchwałę zarządu województwa, (chociażby z tego powodu, że została dokonana już po podjęciu tej uchwały) i tym samym nie może prowadzić do wzruszenia tej decyzji.

Skarżący przed rozprawą złożył jeszcze pismo z dnia (...) maja 2018 r., w którym ustosunkował się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 dalej "ustawa wdrożeniowa", które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest informacja Instytucji Zarządzającej o pozostawieniu protestu złożonego przez skarżącego bez rozpatrzenia, z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 8. Nowoczesna edukacja. Działania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych. Przywołany jako podstawa działania organu przepis art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2017 r.) stanowi, że w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Wyjaśnić należy na wstępie, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym ustawą zmienianą w art. 1 jest ustawa wdrożeniowa. W rozpoznawanej sprawie konkurs został ogłoszony (...) sierpnia 2017 r., zatem należało stosować regulacje obowiązujące przed 1 września 2017 r. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania każdej czynności związanej z oceną. Elementem postępowania konkursowego jest przewidziana w art. 53 ustawy wdrożeniowej możliwość wniesienia protestu rozpoznawanego zgodnie z regułami określonymi w art. 55-60 tej ustawy, z tym, że w przypadku określonym w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, organ pozostawia protest bez rozpatrzenia. Z powyższego wynika, że zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej obejmujące każdą fazę procedury konkursowej mają także zastosowanie w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie determinuje sposób rozpoznania protestu. Pozostawiając protest bez rozpatrzenia, poza powołaniem się na wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach, organ zarówno w podjętej uchwale, jak również doręczonej skarżącemu informacji, nie wskazał na potwierdzenie tej okoliczności żadnych danych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ zacytował uzasadnienie sporządzone do projektu uchwały, nie zostało ono jednak doręczone skarżącemu. Ponadto, co ma istotne znaczenie, wskazana w uzasadnieniu projektu argumentacja nie jest elementem treści podjętej uchwały, uchwała też nie odwołuje do tego uzasadnienia. Z pewnością uzasadnienie projektu uchwały nie jest aktem z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ani czynnością z art. 61 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Sądu wydana na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej uchwała (a nie udzielona odpowiedź na skargę) winna wykazywać, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane. Powinna zawierać uzasadnienie faktu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie (w szczególności wskazanie wielkości kwoty przeznaczonej oraz jej rozdysponowanie na poszczególne projekty, z powołaniem się na dokumenty finansowe), by skarżący i ewentualnie sąd administracyjny mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu. Ponadto, ze wskazanego uzasadnienia do projektu uchwały oraz udzielonej odpowiedzi na skargę, nie wynika, że w chwili podejmowania zaskarżonego aktu doszło do zawarcia umów bądź wydania decyzji o dofinansowaniu wybranych projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania.

Podkreślić należy, że dla oceny zasadności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia istotne znaczenie ma rozumienie pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". W orzecznictwie sądowym podnosi się, że pojęcie to oznacza faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i, że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3577/17 (wszystkie wymienione orzeczenia są dostępne na stronie - orzeczenia.nsa.gov.pl) "użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie wyczerpanie w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie". To stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17. W wyroku z dnia 13 marca 2018 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 267/18 słusznie podkreślono, że z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii za uzasadnione uznać należy założenie o potrzebie nie dość, że ścisłej wykładni przywołanego przepisu prawa - motywowanej w szczególności tym, że określając przesłanki i stanowiąc podstawę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, przepis ten bezpośrednio odnosi się do środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, co z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do odwołania się nie może pomijać zagadnienia jego efektywności zwłaszcza, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" - to również o potrzebie uwzględniania pełnego kontekstu normatywnego w jakim przepis ten funkcjonuje.

W tej mierze, gdy uwzględnić istotę oraz logikę postępowania regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, które jest postępowaniem konkursowym z wiodącą w nim rolą szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć - a w tym kontekście także, wskazaną w art. 53 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przesłankę zobowiązującą do negatywnej oceny projektu (projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania) - za uzasadniony należy uznać wniosek, że "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", jako przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia aktualizuje się w sytuacji braku obiektywnej możliwości rozdysponowania tej kwoty na projekty spełniające kryteria wyboru. A to w związku z tym, że kwota środków pomocowych została już wyczerpana poprzez jej (definitywne) rozdysponowanie. To zaś z kolei (...) pozostaje i musi pozostawać w bezpośrednim związku z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stanowią podstawę dofinansowania. To one bowiem stanowią źródło, z jednej strony zobowiązania, z drugiej zaś uprawnienia do płatności kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów, nie zaś lista projektów, o której mowa w art. 46 ust. 3 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że w przepisie tym jest mowa tylko o "projektach wybranych do dofinansowania", co ma tę konsekwencję, że nie oznacza jeszcze, iż do dofinansowania tych projektów (a tym samym zaabsorbowania środków przeznaczonych na ich finansowanie) dojdzie, skoro jego podstawę stanowi dopiero umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu, które szczegółowe warunki przekazywania (tak zakontraktowanych) środków wsparcia finansowego - najogólniej rzecz ujmując - uzależniają od prawidłowości realizacji projektu (w tym również przy uwzględnieniu perspektywy czasu, w której projekt ten ma być realizowany) oraz prawidłowości wykonywania umowy (decyzji) przez beneficjenta pomocy. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w argumencie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tym samym, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydanie decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków) konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania, notyfikując (wcześniej) fakt jego wyboru w sposób określony w art. 46 ust. 3 przywołanej ustawy - nie dość bowiem, że stan rzeczy z daty oceny projektu w relacji do stanu rzeczy z daty zawierania umowy może ulec zmianie, to również może się okazać, że stan rzeczy z daty zawierania umowy nigdy nie korespondował - bo nie mógł - ze stanem rzeczy z daty oceny projektu oraz kryteriami wyboru, co może stanowić również rezultat błędnej oceny odnośnie do spełniania kryteriów wyboru. Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania - a więc innymi słowy wyborowi projektów - można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (por. R. Poździk w: M. Dołolwiec, D.E. Harasimiuk, M. Metlerska - Drabik, J. Ostałowski, R. Goździk, A. Wołyniec - Ostrowska, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, (red. R. Goździk), Warszawa 2016, s. 296). Z powyższego wynika, że lista projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia, ani też zobowiązania zawarcia umowy, czy wydania decyzji o dofinansowaniu projektu. Z punktu widzenia poczynionego na wstępie i aksjologicznie zorientowanego założenia o potrzebie ścisłej wykładni art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, prezentowane podejście ma tę konsekwencję, że określoną wymienionym przepisem przesłankę pozostawienia protestu bez rozpoznania - gdy chodzi o jej aktualizację - czyni pewną. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny miary efektywności środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, a tym samym efektywności udzielanej we wskazanym trybie ochrony prawnej. Jeżeli pewności zaistnienia wskazanej przesłanki nie daje lista projektów wybranych do dofinansowania, która ma wyłącznie walor deklaratoryjny - wybór projektów do dofinansowania nie oznacza bowiem jeszcze, że doszło do zaabsorbowania i rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a przez to do jej wyczerpania - to należy jej poszukiwać na innym polu dającym tą pewność. Skoro na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca operuje zwrotem "wyczerpania kwot", a przez "wyczerpanie czegoś" - już nawet intuicyjnie - rozumieć "czegoś brak", to za uzasadnione należy uznać stanowisko, że "wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś - w świetle powyżej przedstawionych argumentów - następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów (lub wydanie decyzji) będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nich środkami finansowymi, które - trywialnie rzecz ujmując - w puli środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów znajdują się tym samym w pozycji "winien", a nie "ma". Tylko w ten sposób, zważywszy na konsekwencje wynikające z art. 46 ust. 3 oraz 52 ust. 2 przywołanej ustawy, może dojść do miarodajnej - bo osadzonej na gruncie poddających się sprawdzeniu faktów i okoliczności - oceny ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, a mianowicie "wyczerpania/braku kwoty przeznaczonej na dofinansowanie".

Organ, co wynika z odpowiedzi na skargę oraz treści uchwały z dnia (...) marca 2018 r. Zarządu Województwa, wyczerpanie kwoty wiąże z rozstrzygnięciem konkursu oraz pozytywnym rozpoznaniem dwóch protestów, a nie definitywnym podpisaniem umowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucja Zarządzająca uwzględni ocenę prawną Sądu. Ustali i da wyraz w uzasadnieniu aktu o pozostawieniu protestu bez rozpoznania, ze wskazaniem na określone dokumenty, czy i w jakiej dacie oraz na skutek jakich zdarzeń doszło, w rozumieniu przedstawionym wyżej, do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie działania. W przypadku ustalenia, że środki na dofinansowanie nie zostały w sposób wiążący rozdysponowane rozpozna protest.

Z tych przyczyn, na mocy art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej, Sąd orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie i podpisanie informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania przez osobę zaangażowaną w ocenę projektu, a tym samym wzięcie udziału w procedurze odwoławczej przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej aktu oraz naruszenie zasad rzetelności i bezstronności. Bezsporną okolicznością jest, że M.J., zaskarżoną do sądu informację z dnia (...) marca 2018 r. podpisała oraz podpisała także informację o wyniku oceny projektu z dnia (...) lutego 2018 r., była także przewodniczącą Komisji Oceny Projektów. Powyższe oznacza, że M.J. brała czynny udział w ocenie projektu, jednak w rozpoznawanej sprawie nie doszło z jej udziałem do rozpoznania protestu, jego weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także do ponownej oceny, o której mowa w art. 58 ust. 3. Nie wystąpiły zatem enumeratywnie wymienione zdarzenie wyłączające osoby dokonujące oceny projektu. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie aktem pozostawiającym protest bez rozpatrzenia była uchwała Zarządu Województwa z dnia (...) marca 2018 r., natomiast podpisana przez M.J. informacja zawierała jedynie zawiadomienie o treści zapadłej uchwały; miała ona charakter czynności technicznej nie związanej z rozpoznaniem protestu, jego weryfikacją czy też ponowną oceną. Wysłanie tej informacji jest niezbędne dla uruchomienia procedury wniesienia skargi do sądu - art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 697 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, na podstawie § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2015.1804), oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę, albowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, inaczej niż postępowaniu cywilnym, nie przeprowadza się całego postępowania dowodowego; postępowanie dowodowe ma jedynie charakter uzupełniający - art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, postępowanie to opiera się na dokumentach i pismach przedstawionych przez organ i skarżącego. Mając na uwadze regulacje z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. należało przyjąć, że wydatek pełnomocnika w postaci poniesionych kosztów podróży do sądu, nie był wydatkiem niezbędnym. Za taki wydatek ustawodawca uznał w tym zakresie tylko koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 1079/06, post. NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt I FZ 32/14). Ponadto podkreślić należy, że do niezbędnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez stronę za pomocą profesjonalnego pełnomocnika należy zaliczyć tylko te, które są niezbędne do celowego dochodzenia praw. W rozpoznawanej sprawie stanowisko skarżącego zostało w całości zaprezentowane przed rozprawą we wniesionej skardze oraz piśmie procesowym z dnia (...) maja 2018 r. Zatem koszt przejazdu do sądu na rozprawę, która odbyła się 5 czerwca 2018 r. nie był niezbędnym kosztem do dochodzenia przez skarżącego praw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.