Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1958904

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 3 listopada 2015 r.
I SA/Gl 664/15
Opłata za parkowanie samochodu i zasady jej egzekucji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Kozłowska, Bożena Pindel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustaw Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 17, 18, art. 23 § 4, 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) - zwana dalej "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 28 lipca 2014 r. wniesionego przez S. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. Nr (...) z dnia (...) w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego polegającego na: pozytywnym zaopiniowaniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w zakresie wystawionych przez Prezydenta Miasta K. tytułów wykonawczych z dnia (...) Nr (...) w części dotyczącej należności za postój objęty wezwaniem nr (...) z dnia (...) oraz Nr (...) w części dotyczącej należności za postój objęty wezwaniem nr (...) z dnia (...) oraz negatywnym zaopiniowaniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia (...) wystawione przez Prezydenta Miasta K. Nr (...) w części dotyczącej należności za postoje objęte wezwaniami nr (...) z dnia (...),(...) z dnia (...),(...) z dnia (...) i Nr (...) w części dotyczącej należności za postój objęty wezwaniem nr (...) z dnia (...)- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia (...) Nr (...) utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że S. K. w piśmie z dnia 31 października 2013 r. skierowanym do Urzędu Skarbowego w Z. zgłosił zarzuty dotyczące tytułów wykonawczych nr (...) i (...). Zobowiązany podniósł zarzuty przewidziane w: art. 33 pkt 1 u.p.e.a. to jest nieistnienie obowiązków objętych wskazanymi tytułami wykonawczymi wskazując, że wierzyciel nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego parkowanie pojazdu. Zakwestionował - jako dowód na okoliczność parkowania pojazdu - dokumenty wezwań. Nadto zdaniem zobowiązanego brak jest podstaw prawnych do działania wierzyciela polegającego na pozostawianiu wezwań za wycieraczką pojazdu, gdyż nie wynikało ono z uchwały Rady Miasta K. Nr (...) z dnia (...)2004 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze Miasta K. Zobowiązany zakwestionował możliwość pobierania opłaty dodatkowej, gdyż treść uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa poprzez niewskazanie sposobu pobierania opłaty z czego wywiódł, że obowiązek uiszczania opłaty dodatkowej nie istnieje. Następnie podniósł zarzuty z art. 33 pkt 4 u.p.e.a. ze wskazaniem, że wierzyciel powinien był wykazać, że to konkretny kierowca zaparkował pojazd, art. 33 pkt 6 u.p.e.a. wskazując, że tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony, bowiem wierzycielem jest A K., a nie Prezydent Miasta K. oraz nieustalenie w drodze decyzji obowiązku zapłaty opłaty parkingowej w oparciu o przepis art. 61 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Następnie zarzucił naruszenie art. 33 pkt 9 w związku z prowadzeniem egzekucji przez niewłaściwy organ. Zobowiązany wskazał, że Prezydent Miasta K. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych i uprawnionym jest do ich poobierania. Wskazał także na naruszenie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. poprzez podpisanie tytułu wykonawczego przez osobę nieupoważnioną do działania w imieniu Prezydenta Miasta K. - upoważnienie przewidziane w art. 268a k.p.a. oraz art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym może zostać udzielone wyłącznie pracownikom Urzędu Miasta K. Skarżący zakwestionował umocowanie do działania w imieniu wierzyciela osoby podpisującej tytuły wykonawcze z uwagi na powierzenie stanowiska bez konkursu.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. pismem z dnia 12 listopada 2013 r. przekazał do A w K. zarzuty zgłoszone przez S. K., celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela. Postanowieniem z dnia (...) Prezydent Miasta K., działając w charakterze wierzyciela negatywnie zaopiniował zarzuty wniesione przez S. K.

W piśmie z dnia 21 marca 2014 r. S. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w istocie powielając wniesione zarzuty. Wskazał dodatkowo, że wezwania wystawiane przez inkasentów opłaty parkingowej nie mają waloru dokumentu urzędowego, stąd nie mają mocy dowodowej. Ponadto zażądał zbadania czy wezwania te zostały podpisane podnosząc, że w razie braku podpisu w ogóle nie powinny być traktowane jako dowód. W zakresie zarzutu błędu, co do osoby zobowiązanego wskazał, że żaden przepis nie konstruuje domniemania faktycznego, iż osobą parkującą jest właściciel pojazdu. Ponadto podniósł, że statut A nadany uchwałą z dnia (...) 2006 r. nr (...) nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa S. Skoro tak, to jednostka taka nie istnieje, stąd za bezskuteczne należy uznać upoważnienie pracownika takiej jednostki na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Postanowieniem z dnia (...) Nr (...) Kolegium uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej wynika z mocy prawa. Wskazując na dorobek orzecznictwa wskazano, że obciążenie właściciela pojazdu obowiązkiem zapłaty należności stanowiących opłatę dodatkową w związku z nieopłaconym parkowaniem pojazdu, oparte jest na wynikającym z zasad doświadczenia życiowego i logicznego myślenia założeniu, że to właściciel jest korzystającym z pojazdu. Kolegium dostrzegło, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wezwania wynika, że pojazd w tym samym dniu częściowo w tych samych godzinach parkował w dwóch różnych częściach strefy płatnego parkowania.

Prezydent Miasta K., działając poprzez Dyrektora A w K. postanowieniem z dnia (...) zaopiniował w części negatywnie zarzuty zgłoszone przez S. K., a pozytywnie w części dotyczącej tytułów wykonawczych obejmujących należności za parkowanie w dniach 27 lutego 2012 r. Prezydent Miasta K. ponownie wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej przewidzianej w art. 13f ustawy o drogach publicznych powstaje z mocy prawa. Podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że to S.K. był jako leasingobiorca użytkownikiem pojazdu o nr rej. (...) w okresie, w którym odnotowano nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania, wytyczonej uchwałą Rady Miasta K. Wierzyciel nie podzielił zastrzeżeń odnośnie wiarygodności wezwań jako dowodów na nieopłacony postój. Wierzyciel wskazał, że organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego był Naczelnik Urzędu Skarbowego. W postanowieniu wyjaśniono, że tytuły wykonawcze zostały podpisane przez Dyrektora A w K. w oparciu o upoważnienie Prezydenta Miasta K. udzielone w dniu (...)2011 r. na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Wierzyciel podniósł, że zapłata opłaty parkingowej po upływie 7-dniowego terminu do jej uiszczenia - liczonego od dnia postoju pojazdu - a wynikającego z uchwały Rady Miasta K. nie skutkuje wygaśnięciem obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Wierzyciel z uwagi na wątpliwości, co do wiarygodności dwóch dokumentów wezwań z których wynikało, że pojazd w tych samych godzinach parkował w dwóch częściach strefy płatnego parkowania, uznał zarzut w części dotyczącej obowiązku zapłaty opłaty parkingowej w związku nieopłaconym postojem w dniu (...) 2012 r.

W dalszej kolejności S. K. wniósł zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia (...) w części dotyczącej negatywnego zaopiniowania zarzutów tj. pkt II. W zażaleniu skarżący ponowił w znacznej części wcześniej podnoszone zarzuty, poszerzając argumentację na ich poparcie wskazując m.in., że uchwała nie przewiduje konieczności wystawienia wezwania, a posługiwanie się domniemaniem, że właściciel pojazdu jest korzystającym z drogi było nieuprawnione. Zobowiązany podkreślił, że wierzyciel w ogóle nie odniósł się do okoliczności jakie były podnoszone dla uzasadnienia zarzutu z art. 33 pkt 6 - brak decyzji ustalającej wysokość opłaty parkingowej, wydanej na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych.

Przechodząc do uzasadnienia prawnego postanowienia, organ drugiej instancji wskazał, że pojazd marki Skoda Octavia 1.6 o nr rejestracyjnym (...) stanowiący własność (...) Leasing (...) Sp. z o.o. w W. był użytkowany przez lesingobiorcę S. K. na podstawie umowy leasingowej. Prezydent Miasta K. udzielił Kierownikowi Działu Nadzoru Systemu Parkowania A w K., powołując się na art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, upoważnienia do załatwiania spraw związanych z należnościami z tytułu opłaty parkingowej określonej w art. 13f ustawy o drogach publicznych, w tym do wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych. Pracownicy służby parkingowej A w K. odnotowali nieopłacony postój pojazdu marki Skoda o nr rej. (...) w strefie płatnego parkowania na terenie K.

Dalej organ zacytował, co może stanowić podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Podał też, że tryb rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego unormowany został w art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1- 7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 -5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zgłoszenie zarzutu po tym czasie, w tym również polegające na wskazaniu w kolejnych pismach procesowych nowych wcześniej nie powoływanych dodatkowych okoliczności stanowiących podstawę zarzutu, jest bezskuteczne. Zarzuty zgłoszone w przewidzianym do tego terminie stanowić mogą przedmiot oceny organów administracji publicznej, przy czym tryb rozpoznawania zarzutów unormowany został w art. 34 u.p.e.a. Z kolei zarzuty zgłoszone po wskazanym terminie, w tym m.in. w środkach zaskarżenia na postanowienie w sprawie rozpoznania zarzutów, jako spóźnione nie mogą być przedmiotem rozpoznania.

Dochodzony w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej został uregulowany przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w skrócie u.d.p. (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej jest konsekwencją nieuiszczenia opłaty parkingowej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z przepisami u.d.p. strefę płatnego parkowania, a także wysokość stawek opłaty za parkowanie w tej strefie oraz sposób pobierania opłaty ustala rada gminy (rada miasta). Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 tej ustawy). Zgodnie z art. 13f u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1). Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, dla jego powstania nie jest potrzebna decyzja administracyjna. Podkreślenia wymaga, że warunkiem powstania obowiązku nie jest również doręczenie kierowcy wezwania do zapłaty. Wezwanie pozostawiane za wycieraczką pojazdu ma dla korzystającego z drogi charakter wyłącznie informacyjny. Zarówno obowiązek zapłaty opłaty parkingowej jak i opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej nie wymaga konkretyzacji w formie dodatkowego aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia), bowiem powstaje z mocy ustawy.

Chybiony jest - zdaniem organu - wywód skarżącego sprowadzający się do twierdzenia, że wobec braku w uchwale Rady Miasta K. przepisów nakazujących sporządzenie wezwań, posługiwanie się tymi dokumentami dla wykazania parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania jest nieuprawnione. Brak jest racjonalnych powodów dla odmowy przyznania wiarygodności dokumentacji sporządzonej przez pracowników służby parkingowej A. Wystawione przez osoby zajmujące się nadzorem strefy płatnego parkowania, dokumenty wezwań opatrzone zindywidualizowanymi numerami, utrwalają przypadki nieopłaconego pojazdu w konkretnych dniach i godzinach ze wskazaniem konkretnych miejsc (rejonów dozoru). Nie sposób zakładać, że osoby przygotowujące tego rodzaju dokumentację działają w ramach spisku wymierzonego przeciw korzystającemu z pojazdu. Dokumenty te potwierdzają, że odnotowano nieopłacone parkowanie oznaczonego pojazdu.

Następnie organ wskazał, że za korzystającego z drogi uważa się w pierwszej kolejności, właściciela pojazdu. Zaznaczył, że za korzystającego może być również uważana osoba prawna. Jeżeli korzystającym z drogi nie jest właściciel pojazdu wówczas winien on wskazać osoby, które użytkowały jego samochód i nie uiściły opłaty z tego tytułu. W niniejszej sprawie właścicielem pojazdu była (...) Lesaing (...) Sp. z o.o. W ramach prowadzonej przez spółkę działalności, oddała ona na podstawie umowy leasingu, samochód w posiadanie skarżącemu. Zobowiązany jako leasingobiorca był użytkownikiem pojazdu. Zdaniem Kolegium, nie powinno budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej zapłaty obciąża leasingobiorcę jako posiadacza i użytkownika pojazdu. W tej sytuacji można bowiem zastosować dorobek judykatury dotyczący statusu właściciela pojazdu w kontekście obowiązku zapłaty opłaty parkingowej i opłaty dodatkowej z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Właściciel (leasingodawca) wyzbywa się na podstawie umowy, posiadania pojazdu i możliwości korzystania z niego na rzecz lesingobiorcy. W orzecznictwie wskazuje się, że kierowanie egzekucji do właściciela pojazdu opiera się na domniemaniu faktycznym, że to właśnie on był korzystającym z niego wówczas, kiedy opłata parkingowa nie została opłacona. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli bowiem ktoś jest właścicielem pojazdu to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto to czynił. W przypadku, gdy kierującym pojazdem nie był jego właściciel i nie wskazał on osoby kierującej pojazdem, wówczas za korzystającego z drogi publicznej należy uznać właściciela pojazdu.

Prezydent Miasta K. zaliczając się do grona organów jednostek samorządu terytorialnego uprawnionych do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., nie był jednakże w niniejszej sprawie właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Prezydent Miasta K. będąc właściwy rzeczowo do prowadzenia egzekucji opłat dodatkowych z art. 13f ustawy o drogach publicznych, nie był równocześnie właściwy miejscowo. Właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego - art. 22 § 2 u.p.e.a. Miejscem zamieszkania, co jest niekwestionowane przez stronę było - Z. ul. (...). Właściwym rzeczowo i miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej mającej za przedmiot opłaty dodatkowe był wobec powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. - art. 19 § 1 i art. 22 § 2 u.p.e.a Upoważnienie do działania w imieniu Prezydenta Miasta K. udzielone Dyrektorowi A w K. wydano w oparciu i w wykonaniu art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie uchwały Rady Miasta K., bądź statutu A. Zarzut braku, u wystawcy tytułów wykonawczych, upoważnienia do działania w imieniu Prezydenta Miasta K. wraz z powołaną na jego poparcie argumentacją - zdaniem organu - okazał się nietrafny.

Dalej wskazano, że opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty parkingowej stanowią niepodatkowe należności o charakterze publicznoprawnym z art. 60 ustawy o finansach publicznych. Z zasady praworządności wywieść należy, że rozstrzygnięcie w formie decyzji przez organ administracji publicznej o istnieniu bądź treści prawa bądź obowiązku nastąpić może, gdy istnieje wyraźny przepis prawa przewidujący zastosowanie decyzji w określonej sprawie. Art. 60 i art. 61 ustawy o finansach publicznych, nie stanowi przy tym samoistnej podstawy do wymiaru wysokości opłaty dodatkowej przewidzianej w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Brak w przepisach ustawy o drogach publicznych jednoznacznej podstawy do ustalenia w drodze decyzji obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej z art. 13f ust. 1, prowadzi do wniosku o niedopuszczalności orzekania w formie decyzji o wysokości opłaty. Zastosowanie trybu decyzyjnego dla określenia treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa publicznego, przy braku jednoznacznych podstaw materialnoprawnych do wydawania decyzji w określonym przedmiocie podyktowane może być wyłącznie charakterem obowiązku. Chodzi tu o przypadki gdy skutki prawne wystąpienia określonego stanu faktycznego kształtują się odmiennie w zależności np. od okoliczności dotyczących zdarzenia bądź cech podmiotu zobowiązanego. W niniejszej sprawie - w ocenie organu - sytuacja taka nie występuje. Wszystkie istotne elementy stosunku prawnego opłaty dodatkowej - przede wszystkim jej wysokość - są określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nie zachodzi potrzeba dokonywania obliczeń, szczegółowej analizy stanu faktycznego w celu ustalenia podstawy naliczania opłaty, a następnie zastosowania odpowiedniej stawki opłaty. Powstanie obowiązku zapłaty opłaty jest następstwem wystąpienia zdarzenia polegającego na nieopłaconym (w pełnej wysokości) parkowaniu pojazdu. Wysokość opłaty dodatkowej przewidziana jest w stosownej uchwale gminy, a ustawa wytycza jej górną granicę - art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie okoliczności faktycznej polegającej na nieuiszczeniu opłaty parkingowej jest wystarczające dla ustalenia treści stosunku prawnego - obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w oznaczonej wysokości. W zaskarżonym postanowieniu Prezydent Miasta K. stwierdził, że opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa. Stanowi to odpowiedź na zarzut zobowiązanego, co do konieczności ustalenia w decyzji wysokości dochodzonego obowiązku. Na koniec organ podał, że prawidłowo uwzględniono, iż nie powstał obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej związany z parkowaniem pojazdu w dniu (...) 2012 r.

Na wyżej wymienione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że żaden z przepisów prawa nie mówi o możliwości wystawienia przez inkasenta wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej i nie traktuje takiego wezwania jako dokumentu urzędowego. Takie wezwanie nie ma więc mocy dowodowej jaką przypisują im organy obu instancji. Organowi pierwszej instancji nie udało się wykazać, że to skarżący parkował pojazd albo parkował go w dłuższym okresie niż uiszczona opłata. Skarżący nie zgodził się też z argumentem organów, że ustalenie opłaty dodatkowej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Od dnia 1 stycznia 2010 r. zgodnie z art. 61 w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się przepisy k.p.a., a zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych oraz art. 40a ustawy o drogach publicznych opłata dodatkowa jest właśnie taką należnością. W sprawie konieczne jest więc ustalenie opłaty dodatkowej decyzją, a dopiero wówczas istnieje możliwość egzekwowania opłaty przy pomocy tytułu wykonawczego. W identycznym układzie systemowym NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 stwierdził, że opłata na podstawie art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego była ustalana w drodze decyzji administracyjnej. Na koniec skarżący przypomniał, że żaden z przepisów prawa nie pozwala na konstruowanie domniemania faktycznego stwierdzającego, że osobą parkującą jest właściciel pojazdu. Jeżeli przedmiotowa opłata jest sankcją (karą) to skarżący korzysta z domniemania niewinności gwarantowanego przez art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że trafnie określono opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty parkingowej jako niepodatkowe należności o charakterze publicznoprawnym z art. 60 ustawy o finansach publicznych. Niemniej z takiej kwalifikacji opłaty dodatkowej nie można wywodzić, że również do niej zastosowanie znajdzie stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14, co do określenia wysokości opłat w drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczył jednak, że uchwała wprost i wyraźnie odnosi się wyłącznie do kwestii ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). Podstawowa różnica pomiędzy opłatami dodatkowymi, a opłatami za udostępnienie danych z zasobów geodezyjnych sprowadza się do tego, że wszystkie istotne elementy stosunku prawnego opłaty dodatkowej - w tym jej wysokość - są określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Dalej wskazano, że wezwania sporządzone przez pracowników służby parkingowej, stanowią dowód na okoliczność nieopłaconego parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania. Dla ich skuteczności jako środka dowodowego, służącego dla poparcia zakreślonej wyżej tezy dowodowej, nie jest niezbędne nadanie im statusu dokumentu urzędowego. Dokumenty te jako dowody w sprawie podlegają ocenie w toku postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wskazywało, że wystawienie wezwania przez pracowników służby parkingowej nie jest warunkiem powstania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Stąd brak uregulowania w uchwale bądź innym akcie prawnym sposobu wystawienia i treści omawianych wezwań, pozostaje bez znaczenia dla istnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej.

W zakresie zarzutu błędu, co do osoby zobowiązanego - art. 33 pkt 5 u.p.e.a. - Kolegium podtrzymało wyjaśnienia zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazało, że zarzut ten ma charakter formalny i dotyczy błędnego oznaczenia w tytule wykonawczym osoby zobowiązanego. Kolegium wskazuje, że traktowanie posiadacza (właściciela) pojazdu jako korzystającego z drogi oparte jest na domniemaniu faktycznym, a nie prawnym. Założenie, że przede wszystkim to posiadacz (właściciel) pojazdu jest korzystającym z drogi, jest powszechnie akceptowane w judykaturze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w zakresie opłat dodatkowych z tytułu nieuiszczonych opłat parkingowych i utrzymuje w mocy stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Wniesione zarzuty wyznaczają granice sprawy.

W myśl art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1)

wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2)

odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3)

określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4)

błąd co do osoby zobowiązanego;

5)

niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6)

niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7)

brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8)

zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9)

prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10)

niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Stosownie do art. 34 ustawy egzekucyjnej, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (§ 1). Jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (§ 1a). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (§ 2). Jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4 (§ 3). Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (§ 4). Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu (§ 5). Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie był wierzycielem, obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W wyniku wystąpienia przez organ egzekucyjny do wierzyciela, zostało wydane postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela, a po rozpatrzeniu wniesionego na nie zażalenia, zaskarżone postanowienie.

Dalej godzi się wskazać, że problematykę opłat związanych z pozostawieniem pojazdów w strefie płatnego parkowania reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) - zwana dalej w skrócie u.d.p.

W przepisie art. 13 ust. 1 u.d.p. zawarto ogólną regułę, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 u.d.p. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 u.d.p., za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania stanowiąc, że: "Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej". Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13 ust. 4 punkt 1 i 3). Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5).

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miejskiej, stanowiącej - w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego, na obszarze działania organu, który je ustanowił.

Obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej). Dla realizacji obowiązku uiszczenia takich opłat (opłaty parkingowej, opłaty dodatkowej) nie jest zatem konieczna (ani wręcz dopuszczalna) jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Co więcej ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Również okoliczność, iż przepisy u.d.p. stwierdzające, że przedmiotowe opłaty są "pobierane", a nie np. wymierzane, ustalane lub określane przez organ administracji, dodatkowo potwierdza zasadność tego wniosku. Powyższe zatem wskazuje na bezzasadność zarzutu skarżącego w zakresie konieczności ustalenia w drodze decyzji wysokości dochodzonego obowiązku. Stwierdzenie okoliczności faktycznej, polegającej na nieuiszczeniu opłaty parkingowej jest wystarczające dla ustalenia treści stosunku prawnego-obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w określonej wysokości.

Sporządzane przez inkasentów obsługujących strefy płatnego parkowania zawiadomienia o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania, którego oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, stanowi zatem (wbrew twierdzeniu skarżącego) dokument potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem jest dla korzystającego z drogi dodatkową informacją o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Przepisy obowiązującego prawa nie wymagają, aby dokumenty wystawiane przez pracowników zarządcy drogi w sytuacji nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu były imienne. Postanowienia u.d.p., jak też regulacje zawarte w uchwale nie przewidują również obowiązku doręczania takich zawiadomień "za potwierdzeniem odbioru". Dla uznania takiego zawiadomienia za dowód w sprawie, nie jest niezbędne nadanie im statusu dokumentu urzędowego. Wystawienie takiego zawiadomienia, nie jest warunkiem koniecznym powstania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, dlatego też brak jest uregulowania w uchwale czy też innym akcie prawnym sposobu wystawienia i treści wskazanego dokumentu. Takie zawiadomienie pozostaje bez znaczenia dla istnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej.

Zatem, w razie pozostawienia pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty (zwykłej) za parkowanie, powstaje z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, a opłata ta obciąża właściciela pojazdu. Za takim rozumieniem wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych przemawia założenie racjonalności prawodawcy, wykładnia logiczna i celowościowa. Zdaniem Sądu, należy przede wszystkim podkreślić, iż istotną przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej jest fakt pozostawania (parkowania) pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty za parkowanie. W takiej sytuacji, prawne znaczenie dla powstania obowiązku zapłaty dodatkowej i jej egzekwowania ma więc fakt zajmowania przez pojazd miejsca w takiej strefie (co uniemożliwia parkowanie innych pojazdów w tym miejscu). Sama opłata dodatkowa nie jest też karą (mandatem), lecz ekwiwalentem za parkowanie pojazdu na drodze publicznej (korzystanie z drogi w sposób określony w ustawie), w miejscu w którym za takie parkowanie pobierane są opłaty (podobnie w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r., I SA/Sz 952/11 oraz w Warszawie z dnia 28 września 2012 r., VII SA/Wa 1186/12).

W tym miejscu podnieść należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej zapłaty co do zasady obciąża właściciela pojazdu, albo jego posiadacza - w przypadku leasingu, a kierowanie egzekucji właśnie do niego opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu (posiadacz) jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest zaś założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto to czynił i może udowodnić, że swój pojazd użyczył innej osobie. Uznaje się także, że organ egzekucyjny nie jest przy tym zobowiązany do prowadzenia specjalnego postępowania wyjaśniającego, dążącego do precyzyjnego ustalenia osoby korzystającej z drogi publicznej przez zaparkowanie samochodu, ponieważ na prowadzenie tego postępowania nie pozwala mu art. 29 § 1 u.p.e.a., zakazujący organowi badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego powodu organ egzekucyjny ma prawo domniemywać co do zasady, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel pojazdu, a ten może dochodzić swych racji (w przypadku, gdy wskazuje na istnienie innego podmiotu korzystającego z samochodu) przez podniesienie w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.). Organ jest wobec tego uprawniony do stosowania domniemania faktycznego, zgodnie z którym za zobowiązanego do zapłaty uważa się właściciela pojazdu aż do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku, wskazując faktycznego użytkownika samochodu. To na właścicielu pojazdu spoczywa zatem ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 209/07; 11 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1513/08 i 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 869/09 i I OSK 868/09). Dowód taki musi zaś polegać na wskazaniu konkretnej osoby i wszystkich danych tak, aby było możliwe skuteczne wyegzekwowanie należnych opłat od tej osoby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 198/10).

W niniejszej sprawie właścicielem pojazdu była spółka z o.o. (...) leasing (...). W ramach prowadzonej przez siebie działalności spółka oddała na podstawie umowy leasingu samochód w posiadanie skarżącemu, który jako leasingobiorca był użytkownikiem pojazdu. Zatem w tym przypadku obowiązek zapłaty za parkowanie obciążał leasingobiorcę jako posiadacza i użytkownika pojazdu.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.