Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3077266

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 23 października 2020 r.
I SA/Gl 590/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Christ.

Sędziowie WSA: Wojciech Gapiński (spr.), Krzysztof Kandut.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej

1) uchyla zaskarżoną decyzję,

2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej - ZUS, organ) decyzją z dnia (...) r. nr (...) ((...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm. - dalej u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia (...) r. nr (...):

1) odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 31.251,14 zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres od czerwca 2010 r. do marca 2014 r. w łącznej kwocie 27.706,61 zł, w tym z tytułu: składek - 16.345,61 zł, odsetek liczonych na dzień 27 lipca 2018 r. - 11.133 zł, kosztów upomnienia - 228 zł;

b) Fundusz Pracy i FGŚP - za okres od czerwca 2010 r. do sierpnia 2012 r. oraz od sierpnia 2013 r. do marca 2014 r. w łącznej kwocie 3.544,53 zł, w tym z tytułu: składek - 1.963,33 zł, odsetek liczonych na dzień 27 lipca 2018 r. - 1.388 zł, kosztów upomnienia - 193,20 zł;

2) odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 14.075 zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres od czerwca 2010 r. do marca 2014 r. w kwocie 9.322 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres od czerwca 2010 r. do sierpnia 2012 r. w kwocie 4.753 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismami z 19 lipca 2018 r. oraz 29 sierpnia 2018 r. likwidator A Sp. z o.o. w likwidacji w D. (dalej - Spółka, Skarżąca) wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 04/2010 do 03/2014 w łącznej wysokości 55.755,27 zł. We wniosku likwidator wskazał na zajście nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia, w tym na prowadzone postępowanie likwidacyjne, w trakcie którego nie udało się zaspokoić należności względem ZUS. Likwidator podał, że Spółka od 2012 r. nie prowadzi działalności, a formalne zawieszenie działalności nastąpiło w 2016 r. Brak środków pieniężnych, wierzytelności, składników majątku ruchomego i nieruchomego przemawiają, zdaniem likwidatora, za umorzeniem wierzytelności. Wskazał przy tym, że głównym przedmiotem działalności Spółki była sprzedaż maszyn do szycia, a pobocznym ich serwis i naprawa oraz rękodzieło i sprzedaż artykułów pasmanteryjnych. Jedyny majątek Skarżącej stanowią pozostałości związane z przedmiotem jej działalności, jak np. przestarzałe maszyny do szycia i nici pasmanterii, które nie przedstawiają żadnej wartości i nikt ich nie chce nabyć, nawet za cenę symboliczną. Dalej likwidator wyjaśnił, że brak dochodu Spółki wynikał z faktu, że importerzy, od których Skarżąca nabywała towar, oferowali go na rynku detalicznym po cenach niższych od tych, w jakich nabywała go Spółka do dalszej odsprzedaży. Ponadto konkurencja na rynku zaczęła sprzedawać po dużo niższych cenach towar importowany z Chin. W efekcie Spółka musiała wyprzedać majątek po cenach niższych od kwot ich nabycia. W związku z niekorzystną sytuacją na rynku rozwiązane zostały umowy z pracownikami, a firma zakończyła działalność w 2012 r.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) odmówił umorzenia Spółce zaległych składek uznając, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. pełnomocnik Spółki wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek w ramach pomocy de minimis. Podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem ZUS-u, że egzekucja wobec Spółki nie jest całkowicie bezskuteczna. Zauważył, że Spółka od dawna nie funkcjonuje, nie ma środków na koncie, nie posiada żadnych wierzytelności, ruchomości, ani nieruchomości, przez co szereg postępowań egzekucyjnych przeciwko Skarżącej zostało umorzonych. Zdaniem pełnomocnika, organ nie uwzględnił tego, że nie jest on jedynym wierzycielem dłużnika oraz, że Spółka nie posiada żadnych środków i od lat nie prowadzi działalności. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że doszukiwanie się przez ZUS możliwości pokrycia zadłużenia w postępowaniu egzekucyjnym jest nieuzasadnione, gdyż od jakiegoś czasu postępowania egzekucyjne są umarzane z uwagi na ich bezskuteczność. Spółka nie posiada środków na zaspokojenie swoich wierzycieli. Jedyny majątek Spółki stanowią stare maszyny do szycia, włóczki itp., których wartość jest na tyle znikoma, że nie zostały one zajęte przez komornika. Pełnomocnik podniósł ponadto, że ZUS powinien wziąć pod uwagę realną możliwość uzyskania spłaty swej wierzytelności, a nie opierać się na czysto hipotetycznej możliwości opartej na podstawie niepełnego stanu faktycznego. Stwierdził, że działalność Spółki została definitywnie zakończona w 2012 r., a obecna jej Prezes zamierza zrzec się pełnienia swojej funkcji i chce rozwiązać wszystkie możliwe sprawy z dołożeniem należytej staranności. Dodał także, iż przez ostatnie 6 lat Spółka istniała wyłącznie w celu spłaty zadłużenia, które w dużej mierze były pokrywane ze środków uzyskanych przez Prezes Spółki z zaciągniętych kredytów. Wysokość zadłużenia spowodowała, że również Prezes Spółki popadł w niewypłacalność, zaś w okresie ostatnich dwóch lat Spółka stale odnotowuje coraz to większe straty. Pełnomocnik Spółki zauważył również, że ewentualna odpowiedzialność osób trzecich, tj. Prezesa jednoosobowego zarządu, również spowoduje bezskuteczność egzekucji, gdyż nie posiada on żadnego majątku, a prowadzone wobec tego członka zarządu egzekucje pozostają bezskuteczne. Cały jego majątek został spieniężony na potrzeby spłaty długów Spółki, a zaciągnięte kredyty i pożyczki spowodowały powstanie jego prywatnego zadłużenia.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. pełnomocnik Spółki powtarzając wywody dotyczące niewypłacalności samej Spółki, jak również jej Prezesa, wskazał, że umorzenie zaległości wobec ZUS jest jedyną szansą na zamknięcie Spółki, która nie ma żadnego majątku, pracowników, wierzytelności, organów i adresu. Zauważył również, że Spółka nosiła się z zamiarem zgłoszenia wniosku o upadłość, jednak koszty takiego postępowania oraz wynagrodzenie potencjalnego syndyka przewyższają kwoty, jakimi dysponuje Spółka i jej Prezes.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu zajął stanowisko, że zaskarżona decyzja została oparta na wnikliwej analizie zebranych w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów oraz dostępnych informacji. Zbadano bowiem sytuację materialną Spółki, rodzaj, okresy i wysokości należności oraz przyczyny jej powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów.

Wyjaśniono ponadto, że badanie wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.) dało pozytywny rezultat w zakresie pkt 5. Odmówiono jednak umorzenia zaległych składek przede wszystkim z racji na to, że w sprawie nie stwierdzono braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Mianowicie, jak zauważono, art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w przypadku bezskuteczności egzekucji wobec spółki umożliwia przeniesienie odpowiedzialności za zobowiązania spółki na członków zarządu. Na posłużenie się tym uregulowaniem w odniesieniu do należności z tytułu składek zezwala art. 31 u.s.u.s. Zauważono także, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W dalszej części podkreślono, że umorzenie zaległych składek ma charakter wyjątkowy. Organ rozpoznając wniosek w tej materii musi mieć na uwadze nie tylko interes zobowiązanego, ale przede wszystkim interes publiczny. Zaakcentowano przy tym, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko realizowania obowiązków publicznoprawnych spoczywa na płatniku. ZUS wskazał ponadto, że w jego ocenie, ewentualne umorzenie zaległych składek mogłoby stanowić pomoc de minimis.

Na decyzję ZUS-u z dnia (...) r. nr (...) pełnomocnik Spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 848/19 uchylił wspomniane rozstrzygnięcie organu.

Wśród motywów, które stanowiły o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazano, że organ nie wyjaśnił kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek. Jak wskazał w orzeczeniu Sąd, tylko wymagalne składki mogą być przedmiotem postępowania w przedmiocie ich umorzenia. Z tych względów organ winien przedstawić dokumenty potwierdzające, kiedy została podjęta pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek oraz, czy i kiedy dłużnik został o niej powiadomiony. Do akt nie dołączono żadnych dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącej. Tym samym nieudokumentowane pozostały powoływane przez ZUS okoliczności związane z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania.

Jednocześnie Sąd zauważył, że organ nie uzasadnił w sposób właściwy powodów jakimi się kierował odmawiając umorzenia zobowiązań składkowych. Z jednej bowiem strony wskazał, że zaszła przesłanka bezskuteczności egzekucji, a także, iż umorzenie spełniałoby warunki pomocy de minimis, z drugiej wskazując na uznaniowość przy wydawaniu decyzji odmówił umorzenia zaległości składkowych nie odnosząc jej do określonej i ustalonej w sprawie sytuacji Spółki. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, rolą ZUS-u było wskazanie dlaczego, w jego ocenie, sytuacja Spółki nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku zarówno w kontekście interesu publicznego, jak i interesu Spółki, w tym braku majątku pozwalającego na zaspokojenie wykazanego stosownymi postanowieniami organów egzekucyjnych.

Odnosząc się w wyroku do przesłanki możliwości przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Spółki na osobę trzecią wskazano, że w tym zakresie ZUS winien zbadać, czy w świetle art. 116 i art. 118 ustawy Ordynacja podatkowa, możliwe jest w ogóle przeniesienie tej odpowiedzialności, w szczególności w kontekście zachowania terminów z nich wynikających. Samo stwierdzenie o takiej możliwości jest niewystarczające.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS, jako organ II instancji, decyzją z dnia (...) r. utrzymał w mocy swe wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia (...) r.

W motywach rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu postępowania, organ zaprezentował argumentację dla wykazania, że zaległe składki nie uległy przedawnieniu. W tym zakresie wskazał, że w stosunku do:

- należności za okres od 06/2010 do 04/2011 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności (o której dłużnik został powiadomiony) do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, tj. od (...) r. do (...) r.;

- należności za okres od 05/2011 do 06/2011 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do (...) r.;

- należności za 07/2011- prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do (...) r.;

- należności za okres od 11/2011 do 03/2012 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do (...) r.;

- należności za okres od 04/2012 do 08/2012 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do (...) r.;

- należności za okres od 08/2011 do 10/2011 oraz od 09/2012 do 03/2014 nie uległy przedawnieniu, ponieważ postępowanie egzekucyjne jest dalej prowadzone.

Następnie dokonał analizy materiału dowodowego pod kątem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 362 z późn. zm.). Organ przyjął bowiem, że pomimo zawieszenia działalności w dniu 15 lipca 2016 r. Spółka jest przedsiębiorcą. Dlatego też przeanalizował wniosek Skarżącej przez pryzmat z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) określającego przesłanki decydujące o uznaniu danego wsparcia finansowego za pomoc publiczną. W konkluzji uznał, że spełnione zostały wszystkie warunki ku temu, aby wsparcie uznać za pomoc publiczną. Zauważono jednocześnie, że w świetle Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz.UE.L 352 z 24.12.2013) ewentualne umorzenie Spółce nieopłaconych składek stanowiłoby pomoc de minimis.

W dalszej części uzasadnienia opisano sytuację Skarżącej wskazując w tym zakresie, że jest ona mikroprzedsiębiorcą, nie prowadzącym działalności od 2012 r. Wskazano również, że w dniu (...) r. nastąpiło formalne zawieszenie działalności gospodarczej, a w dniu (...) r. otwarto likwidację Spółki. Nie posiada ona majątku nieruchomego, ruchomego, jak również innych praw majątkowych oraz wierzytelności. Obecnie postępowanie egzekucyjne wobec Spółki prowadzi Dyrektor Oddział ZUS w S.

Ocena wystąpienia przesłanek umorzeniowych z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. doprowadziła organ do wniosku o wystąpieniu okoliczności określonych w pkt 5 i 6 wspomnianego przepisu.

W zakresie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z dnia (...) r. sygn. akt (...), Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. - (...) z dnia (...) r. sygn. akt (...), Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z dnia (...) r. sygn. akt (...). Wymienieni Komornicy Sądowi umorzyli postępowania wobec Spółki, które prowadzone były z wniosku wierzycieli innych niż ZUS ze względu na bezskuteczność egzekucji z ruchomości, wierzytelności i kont bankowych, a ich podstawą było stwierdzenie, że w toku postępowania nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Zauważono jednocześnie, że Komornik Sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone z wniosku ZUS za lata 2011-2013 z uwagi na bezskuteczną egzekucję. Zauważono jednocześnie, iż Spółka formalnie zawiesiła prowadzenie działalności w dniu (...) r., a faktycznie nie prowadzi jej od 2012 r.

W kwestii natomiast przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wskazano, że w prowadzonym od 2015 r. przez dyrektora Oddziału ZUS w S. postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ Spółka zawiesiła prowadzenie działalności w dniu (...) r., a ponadto brak jest prawnych możliwości przeniesienia odpowiedzialności z tytułu składek na osoby trzecie, a w toku przymusowego dochodzenia należności wyegzekwowano tylko kwotę 421,27 zł w kwietniu 2016 r.

Mimo zaistnienia przesłanek umorzeniowych z pkt 5 i 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ odmówił umorzenia zaległych składek stwierdzając, że dał prymat interesowi publicznemu nad interesem zobowiązanego.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przyjął, że przyczyny powstania zadłużenia wynikające z funkcjonowania przedsiębiorstwa w gospodarce rynkowej nie stanowią o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności pozwalających na umorzenie zadłużenia. Podkreślono jednocześnie, iż obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek, a ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również jej negatywne skutki obciążają podmiot prowadzący działalność. ZUS podniósł również, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej Skarżąca wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do ich naruszeń. Stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek.

Odmowę umorzenia należności z tytułu składek umotywowano również wątpliwościami ZUS-u co do tego, czy wobec sytuacji finansowej Spółki, jej Prezes nie był zobowiązany do złożenia wniosku o jej upadłość. Podniesiono w tym zakresie, że brak zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości Spółki, pomimo powstania obowiązku wystąpienia do sądu upadłościowego z takim podaniem, stanowi niewykonanie przez członków zarządu podstawowych obowiązków, jakie ciążą na nich w związku z pełnioną przez nich funkcją, a zachowanie takie jest poczytywane jako działanie na szkodę wierzycieli Spółki.

Kontynuując ten wątek wskazano, że z bilansu Spółki sporządzonego na dzień 31 grudnia 2017 r. wynika, że wskaźnik bieżącej płynności finansowej Spółki uzasadniał twierdzenie o jej problemach w terminowym regulowaniu zobowiązań. Sytuacja tego rodzaju powstała w związku z tym, że przedsiębiorstwo posiadało zbyt niską wartość majątku obrotowego, aby w danej chwili pokryć wszystkie zobowiązania. Wspomniany bilans z 2017 r. wskazuje również, że na ostatni dzień roku 2017 Spółka posiadała zobowiązania publicznoprawne w wysokości 72.919,78 zł oraz cywilnoprawne - wobec dostawców - w wysokości 31.084,44. Z koli ze sprawozdania finansowego sporządzonego na 30 czerwca 2018 r. wynika, że Skarżąca nie uregulowała żadnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, w przeciwieństwie do zobowiązań cywilnoprawnych, których wartość zmniejszyła się do 22.756,36 zł. Organ zauważył w tym miejscu, że w postępowaniu upadłościowym obowiązuje określona kolejność zaspokajania wierzycieli, a ZUS znajduje się w pierwszej kategorii wierzycieli.

Końcowo wyjaśniono, iż trudna sytuacja finansowa likwidatora Spółki pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie W skardze z dnia 20 kwietnia 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek, podczas gdy w spawie zachodzi całkowita nieściągalność umożliwiająca takie umorzenia oraz okoliczności sprawy przemawiają za umorzeniem przedmiotowych składek;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy poprzez wskazanie, że pomiędzy 31 grudnia 2017 r., a 30 czerwca 2018 r. nastąpiło zmniejszenie należność cywilnoprawnych, a w postępowaniu upadłościowym obowiązuje określona kolejność zaspokajania wierzycieli i ZUS znajduje się w pierwszej kolejności, podczas gdy tego rodzaju należności nie zostały spłacone przez Skarżącą, ale przez podmiot trzeci z prywatnych środków, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości mogłoby coś zmienić;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia sprawy i nie wzięcie pod uwagę tego, iż Skarżąca nie ma i nie będzie mieć środków na spłatę przedmiotowych należności, a zatem za niegospodarne należy uznać dalsze utrzymywanie fikcji istnienie podmiotu, tj. Skarżącej, albowiem koszty pracy i nakładów są nieopłacalne i organ powinien mieć to na uwadze, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w sposób dowolny.

Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że bezspornym jest, że w sprawie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności określone w pkt 4 i 5 art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W dalszej kolejności poinformowano, że postępowania egzekucyjne wobec Spółki doprowadziły do częściowego zaspokojenia jej wierzycieli. Na chwilę obecną Skarżąca nie dysponuje już jakimikolwiek składnikami majątku, z którego możliwa byłaby egzekucja. Nie posiada siedziby ze względu na brak środków na opłacanie czynszu. Zauważono także, że kontakt z likwidatorem też jest utrudniony, albowiem likwidator już nie działa, a jest nim jedynie nominalnie. W tej sytuacji utrzymywanie takie stanu rzeczy jest nieracjonalne, gdyż generowane są wyłącznie koszty, które nie zostaną zwrócone. Wobec powyższego pełnomocnik uznał, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek jest całkowicie arbitralna i tylko pozornie jest to działanie w ramach uznania administracyjnego.

Okoliczności, które zostały wykazane w toku postępowania, w ocenie pełnomocnika, nie uzasadniają wystąpienia interesu publicznego. Otóż, według pełnomocnika, nie jest w interesie publicznym, aby formalnie istniał podmiot, który nie ma możliwości się zlikwidować, a który od wielu lat faktycznie nie działa. Ponadto nie jest w interesie publicznym utrzymywane długu, którego nie da się zaspokoić, a który musi być obsługiwany przez urzędników.

Autor skargi nie zgodził się z twierdzeniem, że niewystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości Spółki było działaniem na szkodę wierzycieli. Argumentując stanowisko w tej kwestii pełnomocnik stwierdził, iż reprezentant Skarżącej, podjął trud spłaty zobowiązań Spółki. Wszczęcie upadłości wygenerowałoby natomiast dodatkowe koszty (m.in. koszty postępowania upadłościowego, koszty wynagrodzenia syndyka, itp.). W ocenie pełnomocnika, nie było to więc celowe. Zauważył, że zła sytuacja przyszła z dnia na dzień, a cały majątek Spółki przeznaczono na uregulowanie zaległości, a dodatkowej spłaty udzielił podmiot trzeci, tj. zarząd, wykorzystując wszystkie swoje prywatne środki i możliwości. Zatem, zdaniem pełnomocnika, niezłożenie wniosku upadłościowego nie przyczyniło się do szkody wierzycieli, gdyż zyskali oni na tym, albowiem uzyskali więcej, niż mogliby dostać w postępowaniu upadłościowym.

Wyjaśniono również, że zmniejszenie zadłużenia Spółki w zobowiązaniach cywilnoprawnych pomiędzy rokiem 2017, a rokiem 2018 nie wynikało z pozyskania środków od podmiotu zobowiązanego. Mianowicie spłata została dokonana z pieniędzy otrzymanych przez Prezesa Zarządu Spółki z zaciągniętych pożyczek oraz spieniężenia jego prywatnego majątku.

Pełnomocnik zgodził się z tym, że niezależnie od wyniku finansowego prowadzonej działalności przedsiębiorca winien regulować swoje zobowiązania publicznoprawne. Jednak zaniechanie tego obowiązku, w ocenie pełnomocnika, nie przesądza automatycznie o odmowie umorzenia tego rodzaju zaległości. Podkreślił, że organ sam stwierdził, że wobec Skarżącej zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, w tym nie ma podmiotów trzecich, które mogłyby ponieść odpowiedzialność za to zadłużenie. Oznacza to, że wkrótce postępowania egzekucyjne zostaną umorzone ze względu na ich bezskuteczność, a w dalszej kolejności zobowiązania ulegną przedawnieniu.

Jak podniósł pełnomocnik, organ nie dokonał wszechstronnego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy. Odmowa umorzenia należności sprowadza się bowiem wyłącznie do pewnej zasady, że "należności publicznoprawne należy płacić" oraz do wątpliwości, czy nie powinien wcześniej zostać złożony wniosek o ogłoszenia upadłości, gdyż pomiędzy 31 grudnia 2017 r., a 30 czerwca 2018 r. nastąpiło zmniejszenie należność cywilnoprawnych, a w postępowaniu upadłościowym obowiązuje określona kolejność zaspokajania wierzycieli i ZUS korzysta z pierwszeństwa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 848/19 uchylił decyzję ZUS-u z dnia (...) r. nr (...).

Jak stanowi przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sformułowania o związaniu "sądów jak i organów" oznacza, że danym orzeczeniem będzie związany w sprawie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. zobligował organ w pierwszej kolejności do wykazania, że zaległości, o umorzenie których ubiega się Skarżąca, nie uległy przedawnieniu, gdyż tylko takie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. W dalszej kolejności wskazano na konieczność właściwego uzasadnienia powodów, jakimi kierował się organ odmawiając umorzenia zaległych składek.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na instytucję przedawnienia należności z tytułu składek, ponieważ zaległości Skarżącej sięgają składek za czerwiec 2010 r. Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po 5 latach, a w poprzednim stanie prawnym po 10 latach. Wyjściowym obowiązkiem organu w sprawie umorzenia należności składkowych jest zaś wskazanie, które niezapłacone przez stronę postępowania składki nie uległy przedawnieniu i jeszcze są wymagalne. Przedawnienie należności z tytułu składek wyklucza ich dochodzenie, a tym samym co do składek przedawnionych, na stronie postępowania nie ciąży obowiązek ich uregulowania. Finalnie oznacza to, że co do składek przedawnionych orzeczenie ZUS-u o ich umorzeniu jest bezprzedmiotowe.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek reguluje art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s., który ulegał wielokrotnej nowelizacji. Sąd uznał za niecelowe przytaczanie przebiegu zmian jakie zachodziły w zakresie wskazanych uregulowań, gdyż zostały one przedstawione w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 848/19.

Dostrzegając wagę tego zagadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 października 2019 r. nakazał organowi w pierwszej kolejności zbadanie wymagalności zaległych składek. Analiza akt sprawy, a także treści samej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie sprostał temu zadaniu.

Stosując się do wspomnianych zaleceń organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że w sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek w związku z toczącymi się w przeszłości postępowaniami egzekucyjnymi oraz jednym, które prowadzone jest nadal w odniesieniu do niektórych okresów składowych. Mianowicie wskazał, że, w stosunku do:

- należności za okres od 06/2010 do 04/2011 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności (o której dłużnik został powiadomiony) do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, tj. od

(...) r. do (...) r.;

- należności za okres od 05/2011 do 06/2011 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do

(...) r.;

- należności za 07/2011- prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do (...) r.;

- należności za okres od 11/2011 do 03/2012 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do

(...) r.;

- należności za okres od 04/2012 do 08/2012 - prowadzone było postępowanie egzekucyjne, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od (...) r. do

(...) r.;

Natomiast należności za okres od 08/2011 do 10/2011 oraz od 09/2012 do 03/2014 nie uległy przedawnieniu, ponieważ postępowanie egzekucyjne, którym zostały objęte jest nadal w toku.

W świetle tych ustaleń bezspornym jest, że okoliczności wskazane przez ZUS powodują zawieszenie biegu terminu. Otóż zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić należy, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego; podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 737/17, Lex nr 2350255).

Organ jednak nie przedstawił dokumentów mających dowodzić tych twierdzeń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ustalenia stanu faktycznego winny znajdować odzwierciedlenie w dowodach znajdujących się w aktach sprawy, a tak się nie dzieje w niniejszej sprawie. Tego obowiązku nie realizują znajdujące się w aktach kopie tytułów wykonawczych niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem z dnia (...) r. nr: (...) (dotyczy skałki na ubezpieczenie zdrowotne - 03/2011), (...) (dotyczy skałki na ubezpieczenie zdrowotne - 04/2011), (...) (dotyczy skałki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - 06/2010), (...) (dotyczy skałki na ubezpieczenie zdrowotne - 12/2012), (...) (dotyczy skałki na ubezpieczenie zdrowotne - 01/2011), (...) (dotyczy skałki na ubezpieczenie zdrowotne - 02/2011). Z adnotacji w rubryce H tych tytułów wykonawczych wynika, że zostały one doręczone Spółce w dniu (...) r., brak jest jednak zwrotnego potwierdzenia doręczenia. Ponadto włączono do akt kserokopię pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w D. z dnia (...) r. o przekazaniu (...) tytułów wykonawczych do dalszego prowadzenia egzekucji według właściwości Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym w S. Do pisma dołączono wykaz tytułów wykonawczych.

Zwrócić należy uwagę, że skutek zawieszenia odnosi się jedynie do tych zaległych składek w stosunku do których podjęte zostały czynności mające na celu ich wyegzekwowanie. Oznacza to, że sama egzekucja jako taka nie może stanowić podstawy do twierdzenia o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich nieopłaconych w terminie składek należnych od zobowiązanego.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 536/17, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku okresu, za które na Skarżącej ciąży jeszcze obowiązek opłacenia składek) powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności wymagalności zaległych składek, których dotyczy kontrolowana decyzja ZUS-u z dnia (...) r. Zatem dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przedawnienia należności składkowych. Chodzi o fakty wynikające z regulacji art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. (z uwzględnieniem wersji mającej lub mających zastosowanie w sprawie). Organ nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. także w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wskazać przyjdzie, że całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W tym zakresie organ przyjął, że w stosunku do Skarżącego zachodzi przesłanka umorzeniowa z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Działając w warunkach uznania administracyjnego odmówił jednak udzielenia ulgi płatniczej w postaci umorzenia zaległych składek. Według organu, za takim stanowiskiem przemawia interes publiczny. Jak stwierdził ZUS, umorzenie zadłużenia może nastąpić jedynie w szczególnych przypadkach. Takim przypadkiem, w ocenie ZUS-u, nie jest powstanie zaległości składowych w związku z działaniem Spółki w warunkach rynkowych. Przedsiębiorca winien bowiem zadbać o to, aby regulować wszystkie obciążenia publicznoprawne. Ponadto organ zwrócił uwagę, że ma wątpliwości co do tego, czy Zarząd Spółki nie powinien złożyć wniosku o ogłoszenie upadłości. Zaniechanie tej czynności mogło doprowadzić bowiem do pokrzywdzenia wierzycieli. Dostrzegł również, że w latach 2017-2018 doszło do uregulowania części zobowiązań cywilnoprawnych z pominięciem zobowiązań publicznoprawnych.

Decyzje w przedmiocie ulg, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości składkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

Jak zaznaczono wcześniej nawet w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 573/19, Lex nr 2700872).

Badając zatem decyzję ZUS-u we wspomnianym zakresie stwierdzić należy, że stanowisko negatywne dla Spółki nie zostało uzasadnione w sposób pozwalający na stwierdzenie, że decyzja w tym przedmiocie nie została podjęta w sposób dowolny. Żaden bowiem z podniesionych przez organ argumentów w ustalonym stanie faktycznym nie stanowi racjonalnego motywu dla tego rodzaju rozstrzygnięcia. ZUS uznał bowiem wystąpienie całkowitej nieściągalności przyjmując, że Skarżąca nie dysponuje jakimikolwiek składnikami majątkowymi. Dodatkowo przyjął, że brak jest podstaw ku temu, aby orzec o odpowiedzialności Prezesa Zarządu za zobowiązania Spółki. Wynika stąd, że uzasadnienie zaprezentowane przez organ nie znajduje odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto twierdzenie o powinności wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie upadłości oparte jest na przypuszczeniach. Natomiast kwestia uregulowania części zobowiązań cywilnoprawnych w okresie 2017-2018 została wyjaśniona przez pełnomocnika Skarżącej. Z wyjaśnień wynika, że zadłużenie to zostało spłacone w części ze środków prywatnych Prezesa Zarządu, a nie zasobów Spółki. uznać należy, że są one logiczne mając na uwadze to, iż egzekucje prowadzone do majątku Spółki umarzane były ze względu na ich bezskuteczność przed 2017 r.

W związku z powyższym ZUS ponownie rozpoznając sprawę w pierwszym rzędzie ustali, czy składki objęte postępowaniem uległy przedawnieniu, czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych i stwierdzi, które z nich mają zastosowanie w tej konkretnej sprawie. W tym zakresie organ winien wziąć pod uwagę, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że termin ten przez okres zawieszenia nie biegnie, przez co ulega wydłużeniu. Oznacza to, że okres przedawnienia jest o tyle dłuższy, ile trwał stan zawieszenia. Następnie, jeśli będzie zamierzał powołać się na instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne.

Podejmując natomiast decyzję w ramach uznania administracyjnego organ winien mieć na uwadze to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być dowolne. Zatem musi być ono poparte wyważoną i logiczną argumentacją, a także znajdującą odzwierciedlenie w rzeczywistości.

Z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w wysokości 480 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.