I SA/Gl 172/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2706878

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2019 r. I SA/Gl 172/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk.

Sędziowie WSA: Agata Ćwik-Bury (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

1. Przedmiotem skargi A. S. (dalej: strona, skarżąca) jest wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna) postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) z dnia (...) r., nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej: Dyrektor, organ egzekucyjny) z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie uznania za bezzasadny zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych o numerach (...), od (...) do (...) wystawionych przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej: Zakład).

2. Dotychczasowy przebieg postępowania.

2.1. W dniu (...) r. Zakład, działając jako wierzyciel, wystawił na skarżącą tytuły wykonawcze nr (...) oraz od (...) do (...). Zakład decyzją z dnia (...) r. określił wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 3.2017 r. do 09.2017 r; decyzją z dnia (...) r. określił wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 02.2016 r. do 02.2017 r.

W dniu (...) r. Dyrektor działając jako organ egzekucyjny, nadał ww. dokumentom klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji.

Zawiadomieniem z dnia (...) r., nr (...), organ egzekucyjny dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej tj. nadpłaty z podatku strony w (...) Urzędzie Skarbowym w G. Zawiadomienie o zajęciu z dnia (...) r. zostało doręczone dłużnikowi w dniu (...) r., natomiast Zobowiązanej w dniu (...) r. wraz z odpisami tytułów wykonawczych nr (...) oraz od (...) do (...).

2.2. Pismami z dnia 7 września 2018 r. strona reprezentowana przez męża - W. S., w ustawowym terminie wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww tytułów wykonawczych. W pismach tych podniesiony został ten sam zarzut tj. naruszenie prawa poprzez wydanie tytułu wykonawczego bez podstawy prawnej. Strona wskazała, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego powinno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane, a ponadto tytuł nie został wystawiony prawidłowo. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, skoro Dyrektor działa na podstawie zarządzenia, do treści którego nikt spoza ZUS nie ma dostępu, to działanie takie narusza konstytucję i tym samym narusza prawo. Zarządzenia prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane. Jeśli do tego nie doszło, to nie mogą być stosowane. Jak wskazała kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 r., w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych - to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. Jeżeli takie zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznego ZUS, nie zostało ogłoszone, to nie może ono być stosowane. Jeśli w Polsce obowiązuje zasada jawności prawa to taka luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowania egzekucyjnego, ze względu na brak zgodnych z konstytucją podstaw do jego wszczęcia. Tym bardziej, że takie postępowanie wszczyna dyrektor oddziału, a nie prezes ZUS. W związku z czym Strona wniosła o doręczenie informacji wskazującej źródło prawne zawierające pełnomocnictwo dla Dyrektora.

2.3. Pismem z dnia (...) r., nr (...), Dyrektor wezwał stronę do doprecyzowania złożonego pismami z dnia 7 września 2018 r. zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W piśmie tym pouczono stronę, że w przypadku braku odpowiedzi, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, złożony zarzut zostanie zakwalifikowany jako zarzut na prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej. Jednocześnie postanowieniem z dnia (...) r., nr (...) organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze o nr (...), od (...) do (...) wystawione do majątku dłużnika strony, do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutu.

Pomimo wezwania organu egzekucyjnego z dnia (...) r., pełnomocnik w odpowiedzi z dnia 22 października 2018 r. nie wskazał jednoznacznie podstawy wniesienia zarzutów z dnia 7 września 2018 r., w związku z czym mając na uwadze treść pouczenia zawartą w wezwaniu z (...) r., organ egzekucyjny rozpatrzył zarzuty w oparciu o art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej.

2.3. Postanowieniem z dnia (...) r., nr (...), Dyrektor uznał za bezzasadny zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych o nr (...), od (...) do (...) wystawionych przez Zakład.

2.4. Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. strona reprezentowana przez męża - W. S., w ustawowym terminie wniosła zażalenie na postanowienie z dnia (...) r., nr (...). Pełnomocnik powtórzył argumenty zawarte uprzednio w złożonych zarzutach z dnia 7 września 2018 r., a mianowicie brak stosownego aktu prawnego będącego podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego właściwości miejscowej oddziału, a który nigdy nie został oficjalnie opublikowany. Zdaniem strony działanie takie narusza art. 7 Konstytucji RP, natomiast zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinno zostać oficjalnie opublikowane. Jeżeli do tego nie doszło, to nie może być stosowane. Powyższa luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowania egzekucyjnego ze względu na brak zgodnych z konstytucją podstaw do jego wszczęcia.

2.5. W wyniku rozpoznania zażalenia z dnia 14 listopada 2018 r. DIAS postanowieniem z dnia (...) r., nr (...) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora.

W uzasadnieniu przywołał art. 33 § 1 u.p.e.a. oraz art. 134 u.p.e.a. i wskazał, że analiza powyższych przepisów wskazuje, iż zarzuty można składać tylko i wyłącznie, gdy zaistnieje przynajmniej jedna z enumeratywnie wymienionych okoliczności. Podstawy prawne zarzutów wymienione w art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej mają różnorodny charakter, gdyż wnoszący zarzuty może m.in. kwestionować dopuszczalność egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego ze względów formalnych lub merytorycznych, zarzucać wierzycielowi lub organowi egzekucyjnemu istotne uchybienia proceduralne czy też podawać w wątpliwość celowość wszczęcia egzekucji lub zastosowania danego środka egzekucyjnego. Zarzuty są pierwszym środkiem ochrony interesów zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, a więc znajdują zastosowanie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i są rozpatrywane w I instancji przez organ egzekucyjny.

Przekładając powyższe na rozpatrywaną sprawę, DIAS stwierdził, iż zarzut podniesiony przez stronę wskazany został w przepisie art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. tj. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, który zgodnie z regulacjami prawnymi przedstawionymi powyżej, rozpatrzony został przez organ egzekucyjny poprzez wydanie postanowienia, na które pełnomocnik złożył zażalenie. W niniejszym przypadku należy zwrócić uwagę, iż postanowienia przepisu art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej są bezprzedmiotowe, ponieważ do czynienia mamy z sytuacją, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna (ten sam podmiot).

Odnosząc się zaś do podniesionego zarzutu, DIAS po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie stwierdził brak jest podstaw do uznania jego zasadności.

Dalej wskazał, iż zgodnie z art. 19 k.p.a w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, organy administracji publicznej zobligowane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W zakresie właściwości rzeczowej art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wskazuje, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek. Przepis art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze, zm., dalej: u.s.u.s.) stanowi, że do zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określanie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej. Z kolei w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 93), Prezes Zakładu wydaje akty wewnętrzne, w tym zarządzenia w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz określa właściwość terytorialną zasięgu działania i siedzib terenowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z zarządzeniem Nr 10 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 marca 2008 r. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. obejmuje zakresem działania teren miasta G. Organ nadzoru aprobuje również stanowisko organu egzekucyjnego, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują publikacji zarządzeń Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dziennikach Urzędowych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. jest organem egzekucyjnym uprawnionym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zauważyć również należy, że art. 22 § 2 u.p.e.a., jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego wskazuje miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości z zastrzeżeniem § 2a-3a.

DIAS podkreślił, że w dniu wystawienia przez Zakład tytułów wykonawczych o numerach (...), od (...) do (...) oraz ich doręczenia przez organ egzekucyjny miejsce zamieszkania strony znajdowało się w G. przy ul. (...) (...). Tak więc podniesiony przez pełnomocnika zarzut nie znajduje uzasadnienia, tym samym nie dając podstaw prawnych do jego uwzględnienia.

3. Postępowanie przed Sądem I instancji.

3.1. Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r., strona reprezentowana przez męża wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie DIAS z dnia (...) r., nr (...).

W treści skargi z dnia 21 stycznia 2019 r. strona wniosła o uchylenie ww postanowienia DIAS wskazując iż postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Strona nie wskazała na czym polegało rażące naruszenie prawa przez organ i jaki konkretny przepis prawa został naruszony w sposób rażący.

3.2. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4.1. Skarga okazała się niezasadna.

4.2. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).

4.3. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie w sprawie uznania zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione. W tych ramach wskazać przyjdzie, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2019 r. II FSK 22/17, LEX nr 2624698).

Art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Żadne inne powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów.

Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2012 r., II FSK 1469/10). Natomiast kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa wart. 33 pkt 1-5 i 7 stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a., po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 34 § 5 ustawy egzekucyjnej, na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

4.4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zdaniem Sądu, mając na uwadze art. 134 p.p.sa., nie doszło również do naruszenia innych przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu.

Trafnie w tych ramach DIAS przywołał regulacje k.p.a. oraz ustawy egzekucyjnej. Art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W zakresie właściwości rzeczowej art. 19 § 4 u.p.e.a. wskazuje, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek. Przepis art. 73 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że do zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określanie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej. Natomiast w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r., Prezes Zakładu wydaje akty wewnętrzne, w tym zarządzenia w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz określa właściwość terytorialną zasięgu działania i siedzib terenowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z zarządzeniem Nr 10 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 marca 2008 r. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. obejmuje zakresem działania teren miasta G. Organ nadzoru aprobuje również stanowisko organu egzekucyjnego, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują publikacji zarządzeń Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dziennikach Urzędowych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Dyrektor jest organem egzekucyjnym uprawnionym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zauważyć również należy, że art. 22 § 2 u.p.e.a., jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego wskazuje miejsce zamieszkania łub siedziby zobowiązanego w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości z zastrzeżeniem § 2a-3a.

Natomiast z akt sprawy wynika, że w dniu wystawienia przez Zakład tytułów wykonawczych o numerach (...), od (...) do (...) oraz ich doręczenia przez organ egzekucyjny miejsce zamieszkania skarżącej znajdowało się w G. przy ul. (...) (...). W konsekwencji postępowanie organów było zgodne z powołanymi wyżej przepisami.

4.5. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, uznając ją za bezzasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.