Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2059088

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 31 maja 2016 r.
I SA/Gl 1495/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek.

Sędziowie WSA: Dorota Kozłowska (spr.), Teresa Randak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm., dalej: O.p.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.) oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) decyzją z dnia (...) r., nr (...), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia (...) r., nr (...), określającą dla A w J. (dalej: Spółdzielnia, skarżąca) wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r.;

1.

dla nieruchomości położonej w J. przy ul. (...), oznaczonej jako działka (...):

- od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 sierpnia 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 października 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 listopada 2013 r. do 30 listopada 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 lutego 2014 r. do 28 lutego 2014 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości (...) zł.

2.

dla nieruchomości położonej w J. przy ul. (...), oznaczonej jako działka (...):

- od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 sierpnia 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 października 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 listopada 2013 r. do 30 listopada 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 lutego 2014 r. do 28 lutego 2014 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości (...) zł.

3.

dla nieruchomości położonej w J. przy ul. (...), oznaczonej jako działka (...):

- od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 sierpnia 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 października 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 listopada 2013 r. do 30 listopada 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 lutego 2014 r. do 28 lutego 2014 r. w wysokości (...) zł;

- od 1 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości (...) zł.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, na Spółdzielni spoczywają obowiązki właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., w tym obowiązek składania deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczących wymienionych wyżej nieruchomości. Z uwagi na uchylanie się Spółdzielni od obowiązku składania deklaracji, organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości miesięcznego zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych dla oszacowania liczby ich mieszkańców organ oparł się na informacji przedłożonej przez Spółdzielnię. Dla zweryfikowania jej wyjaśnień organ pierwszej instancji posłużył się przy tym metodą polegającą na wyliczeniu liczby mieszkańców nieruchomości poprzez podział wielkości zużycia wody w danym obiekcie (nieruchomości) - przez przyjęte średnie zużycie na jednego mieszkańca. Organ pierwszej instancji ustalił, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość jest w części nieruchomością niezamieszkałą, na której powstają odpady komunalne. W tym zakresie organ pierwszej instancji przyjął, że część niezamieszkała nieruchomości na której powstają odpady komunalne powinna być wyposażona w pojemnik na odpady odbierany zgodnie z częstotliwością przewidzianą w obowiązującym regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Od decyzji organu pierwszej instancji Spółdzielnia wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spółdzielnia mieszkaniowa jest obowiązana do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zarzuciła nadto naruszenie art. 122 O.p. oraz art. 187 § 1 O.p. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj.:

a)

brak wyjaśnienia, czy właściciele lokali wyodrębnionych w budynkach, w których lokale stanowią własność Spółdzielni podjęli uchwałę o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych;

b)

brak wyjaśnienia, czy z właścicielami wyodrębnionych lokali Spółdzielnia zawarła umowę o zarządzanie, o której mowa w art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia wskazała, że jest ona właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. jedynie w zakresie lokali spółdzielczych (lokatorskich i własnościowych). Nieruchomości objęte wydaną decyzją nie pozostają w jej zarządzie, gdyż zarząd wykonywany przez Spółdzielnię (zgodnie z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) nie może być traktowany jako zarząd nieruchomością wspólną. Nadto, zdaniem Spółdzielni, nie jest możliwe określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przyszłość, stąd sentencja wydanej decyzji jest błędna.

Po rozpoznaniu odwołania Kolegium postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności przywołało ustalenia, dokonane przez organ pierwszej instancji. W tych ramach stwierdziło, że organ ten postanowieniem z dnia (...) r. wszczął z urzędu wobec Spółdzielni postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. w odniesieniu do nieruchomości położonych w J. przy ul. (...) (działki: (...)). Dla gruntów objętych postanowieniem, zabudowanych budynkami mieszkalnymi, urządzono księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy w J.: o powierzchni (...) m2 (działka nr (...), ul. (...)), (...) m2 (działka nr (...), ul. (...)), (...) m2 (działka nr (...), ul. (...)). Wymienione grunty stanowiły własność Skarbu Państwa (oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni).

Spółdzielnia na wezwanie organu pierwszej instancji podała ustalone w oparciu o informacje uzyskane od lokatorów dane dotyczące ilości osób zamieszkujących m.in. w budynkach położonych przy ul. (...) oraz (...) w J., z których wynikało, że:

1.

w budynku przy ul. (...) zamieszkiwało: w lipcu 2013 r. - (...) osób; w sierpniu 2013 r. - (...) osoby; we wrześniu i październiku 2013 r. - (...) osób; w listopadzie 2013 r. - (...) osób; w grudniu 2013 r. - (...) osoby; od stycznia do lutego 2014 r. - (...) osoby; w marcu 2014 r. - (...) osób;

2.

w budynku przy ul. (...) zamieszkiwało: w lipcu 2013 r. - (...) osób; w sierpniu 2013 r. - (...) osób; we wrześniu 2013 r. - (...) osób; w październiku 2013 r. - (...) osób; w listopadzie 2013 r. - (...) osób; w grudniu 2013 r. - (...) osób; od stycznia do lutego 2014 r. - (...) osób; w marcu 2014 r. - (...) osób;

3.

w budynku przy ul. (...) zamieszkiwało: w lipcu i sierpniu 2013 r. - (...) osób; we wrześniu 2013 r. - (...) osoby; w październiku i listopadzie 2013 r. - (...) osób; w grudniu 2013 r. - (...) osób; w styczniu 2014 r. - (...) osób; od lutego do marca 2014 r. - (...) osób.

Kolegium stwierdziło, że Spółdzielnia podała, iż w budynkach znajdujących się przy ul. (...) lokale użytkowe dzierżawione są na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej przez: M.B. - kiosk (...); pracownia krawiecka - I.K.; salon fryzjerski "A"; D.B. "B"; S.S. - pośrednictwo ubezpieczeniowe; C; "D" s.c.; P.N. (pisma Spółdzielni: z dnia 6 października 2014 r. oraz z dnia 8 sierpnia 2014 r.).

Budynki położone na wymienionej nieruchomości są obiektami wielolokalowymi, zamieszkałymi (bloki mieszkalne), w których znajdują się lokale użytkowe o charakterze niemieszkalnym. Z oświadczenia Spółdzielni wynika, że w lokalach użytkowych znajdujących się w obiektach objętych postępowaniem zatrudnionych było 7 osób. Kolegium zaznaczyło przy tym, że jako dowodu w sprawie nie dopuściło dokumentu nazwanego "protokół kontroli placówek handlowo - usługowych" z dnia 15 listopada 2014 r. sporządzonego przez inspektora Straży Miejskiej w J., gdyż organowi odwoławczemu nie jest znana podstawa prawna, w oparciu o jaką przeprowadzono tę kontrolę, zaś sam dokument nie spełnia wymogów, przewidzianych w O.p. dla dowodu z oględzin.

W pobliżu budynku udostępnione były pojemniki przewidziane do zbiórki odpadów komunalnych zmieszanych i segregowanych, przy czym odpady zbierane były w sposób selektywny. Z danych meldunkowych posiadanych przez Prezydenta Miasta J. wynikało, że jako miejsce zamieszkania wskazało wspomniane nieruchomości odpowiednio: (...) osoby (ul. (...)); (...) osób (ul. (...)); (...) osób (ul. (...)). Z kolei z danych uzyskanych od dostawcy wody wynika, że średnie zużycie wody w budynkach wynosiło w okresie od lipca 2013 r. do marca 2014 r. (9 miesięcy): około (...) m3 (ul. (...)), około (...) m3 (ul. (...)) oraz około (...) m3 (ul. (...)). Przyjmując, że średnie miesięczne zużycie wody w przeliczeniu na 1 mieszkańca wynosi 3 m3, liczba mieszkańców budynków wynosiła odpowiednio: (...) osób (ul. (...)), (...) osób (ul. (...)) oraz (...) osób (ul. (...)).

Kolegium zaznaczyło następnie, że w niniejszej sprawie sporną kwestią jest zasadność uznania skarżącej - będącej spółdzielnią mieszkaniową - za podmiot zobowiązany do składania deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do uiszczania tych opłat.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (wymienionych w art. 6c ust. 1 tej ustawy) są obowiązani ponosić na rzecz miasta, na terenie którego są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązkiem miasta jest z kolei zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli tychże nieruchomości (art. 6c ust. 1 u.p.c.g.), a także m.in. objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie miasta systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g.). Z przywołanych przepisów wynika, że obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter powszechny i obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych, położonych na terenie danej gminy. O wprowadzeniu obowiązku uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych na których powstają odpady komunalne, decyduje właściwa gmina na mocy stosownej uchwały. W niniejszej sprawie Rada Miasta J. uczyniła to uchwałą z dnia 21 czerwca 2012 r., nr (...) w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z powyższego wynika zatem, że katalog podmiotów uznawanych za właściciela w rozumieniu u.c.p.g. jest bardzo obszerny i w zasadzie od momentu wejścia w życie tej ustawy nie uległ on żadnym zmianom. U.c.p.g. zawiera przy tym szerszą definicję właściciela niż art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego.

Kolegium zaznaczyło też, że treść art. 2 ust. 3 u.c.p.g. odnosi się do szczególnego przypadku, jakim jest nieruchomość zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali. Wówczas bowiem obowiązki właściciela nieruchomości obciążają zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Z kolei ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych odwołuje się w kwestiach dotyczących zarządu nieruchomością wspólną do ustawy o własności lokali.

Kolegium podkreśliło, że zagadnienie znaczenia pojęcia właściciela nieruchomości i spoczywających na nim obowiązków przewidzianych w u.c.p.g. w kontekście roli spółdzielni mieszkaniowych było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w dniu 28 listopada 2013 r. w wyroku o sygn. akt K 17/12 udzielił między innymi odpowiedzi na następujące pytania:

1.

czy art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim stanowią one o właścicielu nieruchomości, interpretowane w świetle przyjętego przez prawodawcę podziału na właścicieli nieruchomości zamieszkałych i właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (art. 6c u.c.p.g.), pozwalają ustalić, kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz złożenia deklaracji o wysokości tej opłaty;

2.

czy art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim stanowią one o właścicielu nieruchomości, interpretowane w świetle przyjętego przez prawodawcę odesłania do ustawy dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, pozwalają ustalić, kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości tej opłaty.

Trybunał stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 6c u.c.p.g. są zgodne z zasadami poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie też wynika, iż podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina korzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Pojęcie właściciela interpretować przy tym należy w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g. W przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Pojęcie "osoby sprawującej zarząd" użyte w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. obejmuje przy tym każdy podmiot, który sprawuje zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Kolegium stwierdziło dalej, że mając na uwadze przepisy u.c.p.g. można precyzyjnie wskazać podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy o spółdzielniach. Art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie znajduje zastosowania, jeżeli w budynku wielolokalowym nie ustanowiono odrębnej własności lokalu. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym lokatorzy mają spółdzielcze prawa lokatorskie do lokali mieszkalnych lub spółdzielcze własnościowe prawa do lokali. Obowiązki, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. obciążają wówczas właściciela nieruchomości (tekst jedn.: spółdzielnię mieszkaniową) zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Art. 2 ust. 3 tej ustawy znajduje natomiast zastosowanie, jeżeli w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany wówczas przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni (art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach). Podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. jest wtedy spółdzielnia mieszkaniowa.

Kolegium zaznaczyło, że podnoszona przez skarżącą okoliczność braku ustaleń przez organ pierwszej instancji w kwestii podjęcia uchwały w trybie art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie zasługuje na uwzględnienie. Celem powołanego przepisu jest bowiem umożliwienie większości właścicieli lokali w danej nieruchomości (w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do wyodrębnienia własności wszystkich lokali) podjęcia decyzji, że od określonej chwili będą oni funkcjonować jak zwykła wspólnota mieszkaniowa (tzn. będą w stosunku do ich nieruchomości obowiązywać wszystkie przepisy ustawy o własności lokali). Z treści powołanego przepisu wynika, że chodzi w tym przypadku o możliwość funkcjonowania spółdzielni tak jak wspólnot mieszkaniowych. W takiej sytuacji przestają obowiązywać postanowienia art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i to zarówno te, dotyczące zarządu nieruchomością sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową, jak i te, które wyłączają stosowanie części przepisów ustawy o własności lokali. Jeżeli doszło do ustanowienia na rzecz członków spółdzielni lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali), spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, z czym związany jest obowiązek składania deklaracji odpadowych. Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 68/14. Zaznaczyło też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 869/13 wyjaśnił, iż ustanie powyższego obowiązku spółdzielni mieszkaniowej jako osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. następuje wraz z podjęciem przez większość właścicieli uchwały, o której stanowi art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych albo uchwały właścicieli lokali o zmianie sposobu zarządu nieruchomością wspólną, o której stanowi art. 18 ust. 2a ustawy o własności lokali.

Odnosząc się następnie do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących braku obowiązku składnia przez Spółdzielnię deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi Kolegium stwierdziło, że są one chybione. Zdaniem organu odwoławczego Spółdzielnia była w zakresie nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zobowiązana do złożenia deklaracji zarówno jako właściciel w znaczeniu u.c.p.g., jak również jako podmiot zarządzający nieruchomością, na którym spoczywają obowiązki właściciela z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Skarżąca nie wykazała, że w odniesieniu do nieruchomości objętych postępowaniem nie miała obowiązku składania deklaracji odpadowych, w związku z wystąpieniem okoliczności skutkujących utratą przez nią statusu właściciela albo zarządzającego nieruchomością w znaczeniu u.c.p.g.

Organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przewidziane w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. metody ustalenia wysokości opłaty nie są oparte o ilość wytworzonych odpadów. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, wysokość opłaty ustalana jest na podstawie - w zależności od przyjętego w danej gminie rozwiązania: a) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub b) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub c) powierzchni lokalu mieszkalnego.

Ilość (objętość) wytworzonych odpadów na obszarze danej zamieszkałej nieruchomości pozostaje zatem bez znaczenia dla wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawę wymiaru tej opłaty stanowi - w zależności od przyjętych rozwiązań - liczba mieszkańców danej nieruchomości, względnie powierzchnia lokalu czy wielkość zużycia wody.

Kolegium podniosło następnie, że wysokość stawek i sposób wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi a także terminy ich uiszczania uregulowane zostały w uchwałach właściwej gminy. W niniejszej sprawie jest to uchwała Rady Miasta J. z dnia 20 grudnia 2012 r., nr (...) w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stawki obowiązujące od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. oraz uchwała Rady Miasta J. z dnia 27 lutego 2014 r., nr (...) w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stawki obowiązujące od 1 kwietnia 2014 r.

Zatem w okresie od lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. obowiązywała stawka opłaty, wynosząca (...) zł na jednego mieszkańca oraz (...) zł na jednego mieszkańca przy selektywnym zbieraniu i odbieraniu odpadów. Kolegium wskazało także stawki opłaty za pojemniki, uzależnione od ich pojemności, dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, które obowiązywały od 1 lipca 2013 r. do końca marca 2014 r. (zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r.) oraz wysokość stawki preferencyjnej za pojemniki, również uzależnione od ich pojemności, w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r.).

Ponadto Kolegium stwierdziło, iż znaczenie w niniejszej sprawie mają także: uchwała Rady Miasta J. z dnia 20 grudnia 2012 r., nr (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uchwała Rady Miasta J.z dnia 20 grudnia 2012 r., nr (...) w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta J.

Dalej Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości zamieszkałych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomości. Dla nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne wysokość opłaty stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego pojemnika danej pojemności - art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Jeżeli nieruchomość ma charakter mieszany tj. jest zarazem w części nieruchomością zamieszkałą oraz w części nieruchomością niezamieszkałą, a powstają na niej odpady komunalne, to opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat wyliczonych osobno dla części zamieszkałej oraz niezamieszkałej, zgodnie z art. 6j ust. 4 u.c.p.g.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowy przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób oszacowania podstawy obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do części niezamieszkałych nieruchomości. Organ pierwszej instancji zasadnie więc przyjął, że w każdej nieruchomości o charakterze mieszanym objętej postępowaniem powstają odpady komunalne dla których zbiórki wystarczający jest jeden pojemnik o pojemności 110 I. Odpowiada to obowiązkowi wyposażenia nieruchomości niezamieszkałych w pojemniki na odpady, mającym swe źródło w obowiązującym na terenie miasta J. regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Reasumując, skoro w niniejszej sprawie Spółdzielnia nie wykonała ciążącego na niej obowiązku złożenia deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi to zasadnym było wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie określenia wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, dla których Spółdzielnia ma status właściciela nieruchomości zgodnie z przepisami u.c.p.g. bądź podmiotu, na którym spoczywają obowiązki właściciela nieruchomości. W tych ramach organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające, zmierzające do oszacowania liczby mieszkańców nieruchomości zamieszkałych. Oszacowując liczbę mieszkańców organ ten oparł się na danych przedstawionych przez Spółdzielnię w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. W celu zweryfikowania tych informacji, organ pierwszej instancji posłużył się metodą polegającą na ustaleniu liczby mieszkańców jako wyniku podziału ilości zużytej w danym obiekcie wody przez wartość uśrednionego zużycia wody w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Jako wielkość średniego miesięcznego zużycia wody przypadającego na 1 mieszkańca przyjęto 3 m3. Wartość taką organ ustalił opierając się na treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70). Stosownie do tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do tego rozporządzenia, poz. 4, przeciętna miesięczna norma zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym (mieszkaniu) wyposażonym w wodociąg, ubikację, łazienkę, lokalne źródło ciepłej wody (piecyk węglowy, gazowy - gaz z butli, elektryczny, bojler) waha się w przedziale 2,4-3 m3. Przy czym względniejsze dla Spółdzielni było przyjęcie na potrzeby szacowania liczby mieszkańców maksymalnej wielkości zużycia wynoszącej 3 m3 na 1 mieszkańca. Wielkość faktycznie zużytej wody w nieruchomościach objętych decyzją organ pierwszej instancji przyjął na podstawie danych uzyskanych od dostawcy -(...) Zakładu Wodociągów i Kanalizacji S.A. w J. (pismo z dnia 14 lipca 2014 r.). Uzyskane wyniki w zestawieniu z posiadanymi przez organ pierwszej instancji danymi dotyczącymi liczby osób zameldowanych jako zamieszkałe w obiektach budowlanych objętych postępowaniem czynią wiarygodną podaną przez Spółdzielnię liczbę mieszkańców nieruchomości. Wobec nieznacznych różnic pomiędzy liczbą mieszkańców podaną przez Spółdzielnię a wyliczeniami organu pierwszej instancji na akceptację zasługuje przyjęcie danych wskazanych przez stronę jako szacunkową liczbę mieszkańców. Zdaniem Kolegium, zastosowana przez organ pierwszej instancji metodologia czyni wiarygodną oszacowaną w ten sposób podstawę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie nieruchomości zamieszkałych.

Organ odwoławczy nie podzielił także podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Spółdzielnia nie wskazała, czy i z jakiego powodu ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji były błędne. Z samego faktu nie przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy większość mieszkańców nieruchomości objętych decyzją podjęła uchwałę, na mocy której zarówno w zakresie praw i obowiązków, jak i w zakresie zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali, nie można wyprowadzić wniosku, iż ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygania okazały się błędne. Spółdzielnia, jako podmiot bezpośrednio zainteresowany, winna była wskazać, czy doszło do podjęcia uchwały dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład jej zasobów. Skoro Spółdzielnia nie wskazała, że wystąpiła taka okoliczność to uprawnionym jest wniosek, iż do zdarzenia takiego nie doszło.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na decyzję organu odwoławczego skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

a)

art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 6h oraz art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest tożsamy z zarządem, o którym mowa w ustawie o własności lokali i w efekcie uznanie, że skarżąca jest zobowiązana do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za właścicieli lokali wyodrębnionych;

b)

naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. poprzez niewyjaśnienie, czy właściciele lokali wyodrębnionych w budynkach, w których lokale stanowią także własność Spółdzielni podjęli uchwałę, o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych;

c)

naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. poprzez niewyjaśnienie, czy z właścicielami wyodrębnionych lokali Spółdzielnia zawarła umowy o zarządzanie, o których mowa w art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz nieustosunkowanie się do tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że nie dysponuje tytułem prawnym, pozwalającym zakwalifikować ją do kategorii "właściciela nieruchomości" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Jest ona jedynie współwłaścicielem nieruchomości wspólnych, co samo w sobie nie uprawnia jej do wykonywania obowiązków z zakresu czystości i porządku jako właściciel nieruchomości. Z chwilą wyodrębnienia pierwszego lokalu w nieruchomości spółdzielni, nieruchomość ta zostaje pod względem własności podzielona niejako na trzy i składa się z indywidualnej własności nabywcy (tekst jedn.: wyodrębnionego lokalu wraz z pomieszczeniami przynależnymi), indywidualnej własności spółdzielni (tekst jedn.: pozostałych lokali niewyodrębnionych, do których lokatorom przysługują spółdzielcze tytuły prawne lub które są faktycznie zajmowane bez tytułu prawnego) oraz z nieruchomości wspólnej (stanowiącej własność nabywcy i spółdzielni).

Skarżąca podniosła, że w niektórych przypadkach spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do wykonywania obowiązków z zakresu czystości i porządku jako zarządca lokali wyodrębnionych, organ nie dokonał jednak żadnych ustaleń, czy taki wyjątek miał miejsce w niniejszej sprawie.

Spółdzielnia wywodziła dalej, że organ podatkowy przyjmując, iż na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. należy traktować ją jako właściciela nieruchomości będących przedmiotem postępowania nie ustalił w żaden sposób, czy sprawuje ona zarząd, o którym mowa w ustawie o własności lokali. Aby zaś móc zastosować tę normę, zarząd nieruchomościami wspólnymi wykonywany przez Spółdzielnię musiałby być tym samym zarządem (wykonywanym na tych samych zasadach) co zarząd nieruchomościami wspólnymi na gruncie ustawy o własności lokali. Analiza przepisów prawnych nie pozwala jednak na zajęcie takiego stanowiska.

Z treści art. 27 ust. 2 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika wprost, że do zarządu nieruchomością wspólną sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, jedynie za wyjątkiem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o własności lokali, które stosuje się odpowiednio. W związku z tym, zasady zarządu wykonywanego przez spółdzielnię są zupełnie inne niż "normalnego" zarządu powierzonego na gruncie przepisów ustawy o własności lokali. Do zarządu nieruchomościami wspólnymi spółdzielni stosuje się przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a jedynie w szczątkowym zakresie - przepisy ustawy o własności lokali. Na potwierdzenie poglądu, że zarządu wykonywanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie należy utożsamiać z zarządem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, skarżąca przywołała wyrok Sądu Okręgowego W. z dnia (...) r., sygn. akt (...).

Skarżąca wyraziła również pogląd, zgodnie z którym w razie uznania stanowiska organów podatkowych za słuszne, art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych okazałby się zbędny. Niecelowe bowiem byłoby podejmowanie przez właścicieli lokali wyodrębnionych uchwały, o której mowa w tym przepisie, skoro zarząd wykonywany przez spółdzielnię na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest taki sam jak zarząd powierzony na gruncie ustawy o własności lokali. Na potwierdzenie powyższego poglądu skarżąca powołała się na opinię Generalnego Inspektora Danych Osobowych z dnia 11 lipca 2013 r. znak (...) w sprawie stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Reasumując skarżąca stanęła na stanowisku, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie znajduje zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, chyba że w spółdzielni podjęta zostałaby uchwała, o której mowa jest w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, bądź też zawarta została umowa o zarządzanie, o której mowa w art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Skarżąca wywodziła dalej, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wyłącza spod zakresu zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nieruchomości zabudowane budynkami wielolokalowymi w zarządzie spółdzielni, w których wyodrębniono własność lokali, nie wskazując jednocześnie, kto ma dbać o czystość i porządek w tych nieruchomościach. Spółdzielnia zauważyła jednocześnie, że aż do wejścia w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: do dnia 1 kwietnia 2001 r.) w spółdzielniach mieszkaniowych nie było możliwe prawne wyodrębnienie lokali. Przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest natomiast przepisem starszym, obecnym w ustawie od jej uchwalenia tj. od 1996 r. Zmiana, która nastąpiła w 2001 r. nie została uwzględniona przez ustawodawcę. Zatem przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktuje wyłącznie o nieruchomościach wspólnych, zarządzanych przez zarządy wspólnot mieszkaniowych, gdyż inny przypadek - oprócz zarządu samych właścicieli (co również przepis ten uwzględnia) - w dacie jego uchwalenia nie mógł w ogóle zachodzić. Dopiero w 2001 r. pojawiła się sytuacja, w której nieruchomość wspólna mogła być zarządzana przez inny podmiot - spółdzielnię mieszkaniową na podstawie innej niż art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Ustawodawca fakt ten przeoczył, co skutkuje luką. Pojawia się zatem pytanie, czy lukę tę można wypełnić w drodze analogii legis, tj. czy obowiązki właścicielskie mogą być nałożone na spółdzielnię mieszkaniową nie przez przepisy prawa, lecz przez wnioskowanie z analogii do przypadku zarządu wspólnoty, co de facto w zaskarżonej decyzji uczynił organ podatkowy. Spółdzielnia stwierdziła, że postępowanie takie nie jest dopuszczalne, gdyż w prawie daninowym odstąpienie od wykładni językowej (a tym bardziej zastosowanie analogii) może być usprawiedliwione zupełnie wyjątkowo, gdyż w przeciwnym wypadku łamane są najbardziej fundamentalne zasady opodatkowania danym podatkiem czy inną daniną publiczną. Zdaniem skarżącej, jej stanowisko potwierdza przy tym obowiązujący od dnia 1 lutego 2015 r. art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.

W ocenie skarżącej istotne znaczenie ma tutaj określenie, że obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej i właściciela lokalu obciążają spółdzielnię mieszkaniową. Tym samym to ustawodawca wskazuje, że w poprzednim stanie prawnym (który jest miarodajny dla określania obowiązków za okres wskazany w decyzji) obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r., art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie miał zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Gdyby bowiem brzmienie art. 2 ust. 3 tej ustawy obowiązujące do dnia 1 lutego 2015 r. pozwalało na obciążenie spółdzielni mieszkaniowej obowiązkami właściciela nieruchomości, to nie byłoby potrzeby zmiany tego przepisu w tym kierunku. Sprzeciwia się temu zasada racjonalnego ustawodawcy, z której wynika, że ustawodawca nie tworzy przepisów zbędnych, zwłaszcza takich, które funkcjonują już w obrocie prawnym. W związku z powyższym, obowiązki "właściciela nieruchomości" mogą obciążać Spółdzielnię dopiero za okres od dnia 1 lutego 2015 r. Zatem skarżąca złożyła organowi pierwszej instancji z dniem 2 lutego 2015 r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obejmującą między innymi nieruchomości wymienione w zaskarżonej decyzji. Skarżąca zaznaczyła dalej, że nie jest przekonujące powołanie się przez organ na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 17/12. Pogląd Trybunału został bowiem zaprezentowany w związku z oceną konstytucyjności przepisów i nie jest wiążący w niniejszym postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wywodziła, że spółdzielnie mieszkaniowe mogą uzyskać tytuł prawny legitymujący do wykonywania obowiązków z zakresu czystości i porządku za właścicieli lokali wyodrębnionych w dwóch przypadkach:

1.

na podstawie art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. w sytuacji podjęcia przez większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, obliczanej według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, uchwały, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali;

2.

na podstawie art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zawierając z właścicielami lokali wyodrębnionych umowę o zarządzanie tą nieruchomością.

Skarżąca zaznaczyła przy tym, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie dokonał żadnych ustaleń w powyższym zakresie, przyjmując, że w odniesieniu do lokali wyodrębnionych spółdzielnia mieszkaniowa może wykonywać obowiązki właściciela. Niewyjaśnienie tych okoliczności stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. Spółdzielnia podniosła również, że "w jej zasobach" nie podjęto ani uchwały, o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ani też nie zawierano umów z właścicielami lokali wyodrębnionych o zarządzanie nieruchomością.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącej została wydana zgodnie z prawem.

Istota sporu dotyczy uznania skarżącej, będącej spółdzielnią mieszkaniową, za podmiot zobowiązany do składania deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do uiszczania tych opłat.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 6h u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i na podstawie uchwały (ust. 2)), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m ust. 1 u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Z kolei zgodnie z art. 6m ust. 2 w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

Zatem to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" na użytek ustawy zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Takie rozwiązanie podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Nie można zatem dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej.

Dla prawidłowego odczytywania treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. istotne jest też pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika zatem wprost, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania. Jak łatwo zauważyć definicja "właściciela nieruchomości" na gruncie u.p.c.g. jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym.

Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie t.j. z 2015 r., poz. 1892). W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu Stanowi o tym art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej.

Dokonując wykładni art. 2 ust. 3 u.p.c.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. trzeba zwrócić uwagę, że w przepisie tym mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali) ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Ustanawiając na rzecz swoich członków i innych osób odrębną własność lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 100/08 (OSNC 2009, Nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów ustawy o własności lokali.

Innymi słowy - w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów ustawy o własności lokali jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stanowiący, że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale stwierdził więc, że istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt V CSK 459/11 (Lex nr 1243118), w którym sformułowano następującą tezę: "Odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych".

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika zatem, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Trzeba zatem stwierdzić, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o własności lokali) przepisy ustawy o własności lokali a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali, czyli "w rozumieniu" tej ustawy.

Nie można więc zgodzić się ze skarżąca, że w poprzednim stanie prawnym, obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r., art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie miał zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych i w tym zakresie istniała luka prawna.

Ponadto Sąd zauważa, że zagadnienie związane z zakresem obowiązków spółdzielni mieszkaniowych jako właścicieli w rozumieniu u.c.p.g. budzące wątpliwości pod rządami ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2013 r. do 1 lutego 2015 r. było przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Dla przykładu Sąd wskazuje wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 760/13 oraz I SA/Ol 761/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 868/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1291/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1000/14 oraz z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1072/14. Sądy we wszystkich tych orzeczeniach stwierdziły, że to na spółdzielni mieszkaniowej ciążą obowiązki właściciela nieruchomości i obowiązek składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. Sąd orzekający w pełni te poglądy podziela.

Mając powyższe na uwadze niezasadny okazał się zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa materialnego: art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 6h oraz art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 122 i art. 187 § 1 O.p., których skarżąca upatruje w niewyjaśnieniu przez organy podatkowe następujących kwestii: czy właściciele lokali wyodrębnionych w budynkach, w których lokale stanowią także własność Spółdzielni podjęli uchwałę, o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz czy z właścicielami wyodrębnionych lokali Spółdzielnia zawarła umowy o zarządzanie. Tylko wtedy bowiem zdaniem skarżącej uzyskałaby ona tytuł prawny legitymujący ją do wykonywania obowiązków z zakresu czystości i porządku za właścicieli lokali wyodrębnionych. Trzeba jednak podkreślić, że w postępowaniu podatkowym przeważająca liczbę dowodów, co do zasady, jest lub powinna być w posiadaniu strony. To strona ma interes w tym, aby wszystkie te dowody przedstawić organowi celem wykazania swoich racji. Jeżeli tego nie czyni, to tym samym nie pozwala na postawienie organowi zarzutu, że działał nieprawidłowo pomijając dowody nieujawnione, którymi z powodu braku działania strony nie dysponował. Jeżeli zatem uchwała, o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zostałaby podjęta albo Spółdzielnia zawarła umowy o zarządzanie o których mowa w art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych to powinna je przedstawić organom podatkowym, a nie oczekiwać, że organy podatkowe będą takich dowodów poszukiwać z urzędu. Co istotne w uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że "w jej zasobach" nie podjęto ani uchwały, o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ani też nie zawierano umów z właścicielami lokali wyodrębnionych o zarządzanie nieruchomością.

Natomiast ma rację skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, czy z właścicielami wyodrębnionych lokali Spółdzielnia zawarła umowy o zarządzanie, o których mowa w art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Niemniej to uchybienie procesowe nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (podkreślenie Sądu).

Reasumując w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wskazanych w decyzji nieruchomości. Stan faktyczny sprawy ustalony został w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Organy podatkowe nie naruszyły art. 122, art. 187 § 1 O.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.