Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509244

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 6 czerwca 2018 r.
I SA/Gd 143/18
Ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących placówki oświatowe.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski.

Sędziowie NSA: Elżbieta Rischka (spr.), Małgorzata Tomaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. S.i A. R.-W. na czynność Wójta Gminy Ł. z dnia 8 grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia dotacji na listopad i grudzień 2017 r. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2017 r. w sprawie wysokości stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola niepublicznego lub niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego w 2017 r. Wójt Gminy - dalej jako "Wójt", działając na podstawie art. 78b ust. 1 oraz art. 90 ust. 2b, 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm. - dalej jako "u.s.o.") oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały XIX/20/2016 Rady Gminy Łęczyce (dalej jako "Gmina") z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustalił podstawową kwotę dotacji na rok 2017 na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola na kwotę 6.420,56 zł, ogłosił statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach prowadzonych przez Gminę wynoszącą 176 uczniów według Systemu Informacji Oświatowej sporządzonego na dzień 30 września 2016 r., ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola niepublicznego na terenie Gminy w 2017 r. na kwotę 401,29 zł, ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego na terenie Gminy w 2017 r. na kwotę 214,02 zł.

Zarządzeniem z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wysokości stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola niepublicznego lub niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego w 2017 r. Wójt, działając na podstawie art. 78b ust. 1 oraz art. 90 ust. 2b, ust. 2d u.s.o. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały nr XXXIV/10/2017 Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustalił podstawową kwotę dotacji na rok 2017 na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola na kwotę 6.470,84 zł, ogłosił statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach prowadzonych przez Gminę wynoszącą 175 uczniów, ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola niepublicznego na terenie Gminy w 2017 r. na kwotę 404,43 zł, ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego na terenie Gminy w 2017 r. na kwotę 215,70 zł oraz orzekł o utracie mocy Zarządzenia z dnia 2 stycznia 2017 r.

Natomiast zarządzeniem z dnia 31 października 2017 r. w sprawie wysokości stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola niepublicznego lub niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego obowiązującej do listopada 2017 r. po aktualizacji, Wójt działając na podstawie art. 78b ust. 1 oraz art. 90 ust. 2b, ust. 2d u.s.o. oraz § 3 ust. 1,4 uchwały nr XLII/77/2017 Rady Gminy z dnia 4 września 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania ustalił podstawową kwotę dotacji na rok 2017 na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola na kwotę 6227,45 zł; ogłosił statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach prowadzonych przez Gminę wynoszącą 187 uczniów, ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do przedszkola niepublicznego na terenie Gminy w 2017 r. na kwotę 389,22 zł, ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego na terenie Gminy w 2017 r. na kwotę 207,58 zł, oraz orzekł o utracie mocy Zarządzenia z dnia 17 maja 2017 r.

Pismami z dnia 8 i 12 grudnia 2017 r., Wójt działając na podstawie art. 89 ust. 2 u.s.o. poinformował E. S. oraz A. R.-W. jako podmioty prowadzące prywatne przedszkola na terenie Gminy (dalej jako "Skarżące") o wysokości dotacji w roku 2017 oraz dokonał potrącenia kwot dotacji wypłacanych za miesiące listopad i grudzień 2017 r. począwszy od stycznia 2017 r. W piśmie tym Wójt określił wysokości dotacji już wypłaconych, wysokości po przeliczeniu na podstawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, oraz kwot potrącanych, które wynikać mają z różnicy pomiędzy dotacjami wypłaconymi, a dotacjami po aktualizacji październikowej.

Skarżące w odrębnych, jednakże tożsamych co do treści, skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżyły czynność Wójta dotyczącą wypłacenia dotacji dla prowadzonych przez Skarżące przedszkoli w zaniżonej wysokości, polegającą na potrąceniu kwoty dotacji w grudniu 2017 r. i wypłaceniu dotacji w niższej wysokości niż wynikająca z dokonanej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Zaskarżonej czynności Skarżące zarzuciły niezgodność z przepisami:

- art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez udzielenie dotacji w wysokości niezgodnej z przepisami ustawy,

- art. 78c ust. 6 u.s.o. poprzez zastosowanie zaktualizowanej kwoty dotacji w terminie niezgodnym z tym przepisem, mianowicie nie od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego, następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji, czyli od 1 listopada 2017, lecz od stycznia 2017 r.,

- art. 78d ust. 2 u.s.o. poprzez niezastosowanie zasady określonej w tym przepisie co do kolejnych części dotacji wypłacanych po dokonaniu aktualizacji,

- art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako "u.f.p.") poprzez brak wydania decyzji o udzieleniu dotacji w nadmiernej wysokości oraz dokonanie potrącenia dotacji bez zgody zobowiązanego,

- art. 6 k.p.a., poprzez brak działania organu na podstawie przepisów prawa i pominięcie w czynności przepisów u.s.o.i u.f.p.,

- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony,

- art. 8 k.p.a. poprzez postępowanie, które rażąco narusza zaufanie do działania organu administracji.

Mając na uwadze powyższe naruszenia Skarżące wniosły o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu Skarżące wyjaśniły, że w trakcie roku 2017 przedszkola otrzymywały dotacje w dwóch wysokościach: 75% na uczniów nieobjętych wychowaniem w ramach konkursu, oraz 100% podstawowej kwoty dotacji dla uczniów przyjętych w ramach konkursu. Oświadczyły ponadto, że przedmiotem skargi nie jest ustalenie podstawowej kwoty dotacji w żadnym przypadku aktualizacji.

Skarżące powołały treść art. 78d ust. 2, art. 78c ust. 6, art. 90 ust. 2b i ust. 3c u.s.o. i stwierdziły, że po ustaleniu nowej podstawowej kwoty dotacji np. w październiku, suma części do wypłacenia w listopadzie i grudniu musi być równa różnicy pomiędzy nową podstawową kwotą dotacji, a sumą dotychczas wypłaconych części dotacji. Przepis ten także jednoznacznie określa, że dotacje wypłacone w poprzednich miesiącach, przed aktualizacją, są ważne i obowiązujące w takich kwotach, jakie zostały ustalone na początku roku budżetowego oraz w wyniku pierwszej aktualizacji.

W ocenie Skarżących organ bezprawnie dokonał wstecznego przeliczenia stawek dotacji od stycznia 2017 r. Nieprawidłowe działanie organu polegało na obliczeniu, uśrednieniu i potrąceniu kwot dotacji według nowej podstawowej kwoty dotacji ustalonej w październiku, z mocą od stycznia 2017 r. na wszystkie dzieci, czym spowodował znaczące zaniżenie dotacji.

Zdaniem Skarżących, zgodnie z przepisami, nie ma żadnego mechanizmu "wyrównującego" wstecznie wypłacone już kwoty dotacji na uczniów. Kwoty wypłacane w miesiącach poprzedzających aktualizację (zarówno pierwszą, jak i październikową), zostały bowiem ustalone poprawnie, zgodnie z przepisami wskazanymi powyżej oraz ogłoszone w drodze zarządzeń Wójta w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast przepis art. 78d ust. 2 u.s.o., gdy zachodzi zmiana wysokości dotacji, określa wyraźnie, że ma ona zastosowanie do dotacji wypłacanych po dokonanej aktualizacji, a nie wstecznie. Ponadto organ bezprawnie pomniejszył dotację prawidłowo ustaloną i wypłacaną na uczniów w miesiącach poprzednich niż aktualizacja.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniami z dnia 28 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") połączył sprawy ze skarg obu Skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie czynność Wójta polegająca na wypłaceniu dotacji dla prowadzonych przez Skarżące przedszkoli.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością stwierdzenia bezskuteczności czynności.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 90 ust. 11 u.s.o. obowiązującym w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r., czyli w okresie, w którym doszło do wykonania zaskarżonej czynności, przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem nie ulega wątpliwości, że czynność przyznawania i obliczania dotacji jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

Wyjaśnić należy, że powoływanie się przez Skarżące na treść art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) nie jest uprawnione, bowiem przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w swojej istocie interpretacji art. 78c ust. 6 i art. 78d ust. 2 u.s.o. Zdaniem Skarżących, gdy zachodzi zmiana wysokości dotacji, to ma ona zastosowanie do dotacji wypłacanych po dokonanej aktualizacji, a nie wstecznie, natomiast Wójt stanął na stanowisku, że jeśli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonanej w październiku 2017 r. jej wysokość uległa zmianie, to z transz dotacji za listopad i grudzień organ może dokonać potrącenia nadpłaconej od stycznia danego roku kwoty dotacji, tak aby do końca roku przekazać należną kwotę dotacji w ustalonej wysokości.

W sporze tym Sąd przyznał rację Wójtowi.

Stosownie do zapisu art. 78d ust. 2 u.s.o., jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 u.s.o., dokonanej na podstawie art. 78c ust. 3 u.s.o., lub w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 78d ust. 1 u.s.o., wysokość dotacji, o której mowa w art. 80 ust. 2-3ae i 5-5c u.s.o., uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 80 ust. 2-3ae i 5-5c u.s.o., według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji.

Zasady określające sposób przyznawania i aktualizowania kwoty dotacji zostały wprowadzone do porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2017 r., gdy weszły w życie wprowadzone ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010) znowelizowane przepisy ustawy o systemie oświaty w zakresie dotowania szkół publicznych i niepublicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Główne zmiany polegały na doprecyzowaniu obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie, co umożliwiło bardziej adekwatne ustalanie wysokości dotacji oraz zapewniło przejrzysty i sprawiedliwy system określania wysokości dotacji.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 559, s. 37), na gruncie ustawy przewidziane są dwie aktualizacje w ciągu roku. Pierwsza po ogłoszeniu ustawy budżetowej i określeniu ostatecznych kwot subwencji oświatowej, druga aktualizacja - w październiku. Aktualizacji dokonuje się na podstawie planu dochodów i wydatków - w przypadku pierwszej aktualizacji na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji, w przypadku drugiej aktualizacji na dzień 30 września roku budżetowego.

W przepisach określono moment obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji oraz wskazano na obligatoryjność wyrównania kwoty dotacji od początku roku budżetowego w związku ze zmianą jej wysokości w wyniku aktualizacji. Aktualizacje umożliwiają dostosowywanie wysokości dotacji do zmieniających się warunków w zakresie organizacji oświaty na terenie jednostki samorządu terytorialnego w trakcie roku budżetowego - art. 78c u.s.o.

"Wyrównaniem" określa się więc mechanizm przewidziany w art. 78d ust. 2 u.s.o.

Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że analogiczne rozwiązania w tym zakresie przyjęte zostały w przepisach ustawy z 27 października 2017 r. - o finansowaniu zadań oświatowych.

Zdaniem Sądu, gmina ma obowiązek zastosować przepis art. 78d ust. 2 u.s.o. w przypadku, gdy wysokość dotacji, po dokonanej aktualizacji uległa zmianie.

Wyjaśnić należy, że w sprawie rozpoznawanej organ na gruncie u.s.o. zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2017 r. ustalił wysokość stawki miesięcznej dotacji, natomiast zarządzeniami z dnia 17 maja 2017 r. i 31 października 2017 r. dokonał aktualizacji wysokości stawki tej dotacji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących wskazane wyżej placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza prawa. Podkreślić również należy, iż jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Z rocznej perspektywy należy zatem oceniać wysokość dotacji. Poza sporem jest fakt, że dotacja, o której mowa w spornym zarządzeniu ma charakter roczny. Jednakże - w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę - roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych.

Zagadnienie to było już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13 (orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach.

W ocenie Sądu, przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zasadnie organ skonstatował, że skoro w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonanej w październiku 2017 r. jej wysokość uległa zmianie, to z transz dotacji za listopad i grudzień organ mógł dokonać potracenia nadpłaconej od stycznia danego roku kwoty dotacji, tak aby do końca roku przekazać należną kwotę dotacji w ustalonej wysokości.

Zatem dokonując potrąceń z wypłaconych kwot dotacji począwszy od stycznia 2017 r. organ nie naruszył obowiązujących przepisów.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., bowiem, co już wskazano powyżej, działaniom organu nie można przypisać bezprawności.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że dokonana korekta w sytuacji zmniejszenia subwencji oświatowej nie narusza zasad wskazanych wyżej zacytowanych przepisach cyt. ustawy, tj. art. 90 ust. 2b i ust. 3c, jak również art. 78b ust. 1 w zw. z art. 78b ust. 10 u.s.o.

W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.