I SA/Gd 140/19, Wnioskowy tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2945504

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2020 r. I SA/Gd 140/19 Wnioskowy tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Rischka, WSA Irena Wesołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2018 r., Sygn. akt (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r. Prezydent Miasta (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") oddalił skargę W. K. (dalej: "strona", "skarżący") na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu rachunku bankowego.

Powyższe postanowienie zostało wysłane na adres zamieszkania strony ((...), ul. (...)). Z uwagi na nieobecność adresata pod wskazanym adresem, w dniu 2 sierpnia 2018 r. przesyłka zawierająca ww. postanowienie została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W dniu 16 sierpnia 2018 r. przesyłka została odebrana przez A. K. (pełnomocnika pocztowego).

W dniu 24 sierpnia 2018 r. W. K. nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą zażalenie na postanowienie z dnia 31 lipca 2018 r.

Postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", zażalenie na postanowienie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie natomiast z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm.), o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.

Odnosząc przytoczone przepisy do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że postanowienie Prezydenta z dnia 31 lipca 2018 r. zostało doręczone stronie postępowania (pełnomocnikowi uprawnionemu do odbioru poczty - A. K.) w dniu 16 sierpnia 2018 r., natomiast zażalenie datowane na 19 sierpnia 2018 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym dnia 24 sierpnia 2018 r. Zaznaczono, że strona została prawidłowo pouczona w postanowieniu o terminie do wniesienia zażalenia. Ponieważ termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 23 sierpnia 2018 r., a zażalenie zostało złożone w dniu 24 sierpnia 2018 r., organ odwoławczy stwierdził, że zostało ono złożone po upływie ustawowego terminu.

Odwołując się do orzecznictwa Kolegium wskazało, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Podkreślono, że uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia; nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie. Zaznaczono przy tym, że rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego W. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, zarzucił mu naruszenie art. 134 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w korespondencji z organami obu instancji skarżący wskazywał i powoływał się na to, że jest osobą przewlekle chorą na chorobę Parkinsona, demencję starczą oraz związane z tych schorzenia wieńcowo-naczyniowe i nie jest w stanie działać przed sądami oraz organami administracyjnymi, co wynikało z przedłożonego przez niego zaświadczenia lekarskiego. Skarżący podkreślił, że jego choroby nasilają się i jego stan ulega stałemu pogorszeniu, co też było prognozowane w załączonych zaświadczeniach lekarskich. Trwałe schorzenia o podłożu neurologicznym powodują m.in. to, że skarżący traci kontakt z rzeczywistością, nie pamięta zdarzeń i terminów, nie potrafi w sposób rozsądny i prawidłowy podejmować zwykłych czynności życiowych, w tym czynności o charakterze urzędowym. Jeśli więc nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia to przyczyny tego uchybienia były niezależne od skarżącego i wynikały z jego choroby, dlatego też wnosi on o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2020 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik poparł wszystkie dotychczasowe twierdzenia i żądania skarżącego,

"w szczególności żądanie przywrócenia terminu do złożenia środka na orzeczenie Kolegium". W uzasadnieniu wskazano, że W. K. cierpi na nieuleczalną chorobę o charakterze neurologicznym, która w sposób drastyczny rzutuje na jego funkcjonowanie w życiu codziennym, a zwłaszcza na zapamiętywanie zdarzeń i osób, ich kojarzenie oraz świadome i swobodne podejmowanie decyzji i działań. Oznacza to, że każde zachowanie skarżącego należy oceniać przez pryzmat trapiącej go choroby i jej skutków wpływających na jego zachowanie. Pełnomocnik podał, że W. K. był dwukrotnie badany przez biegłych lekarzy sądowych, którzy w wydanych opiniach stwierdzili, że skarżący jest chory psychicznie (rozpoznany zespół otępienny umiarkowanego stopnia, w przebiegu choroby Parkinsona). W ocenie pełnomocnika, opinie te powinny być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 31 października 2018 r., którym organ ten stwierdził, że zażalenie W. K. na postanowienie Prezydenta z dnia 31 lipca 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 141 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1). Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2).

W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale

(tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Jak stanowi natomiast art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Mając na uwadze treść powyższych regulacji należy wskazać, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (zażalenie) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (zażalenia) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), zgodnie z art. 134 k.p.a. (w przypadku zażalenia - w zw. z art. 141 i art. 144 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania (zażalenia) to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, LEX nr 2748549).

Należy podkreślić, że tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie ustawowego terminu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a.

(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4).

Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia - w razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada odwołania (zażalenia) pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy strona wraz z dokonaniem określonej czynności procesowej (np. wniesieniem zażalenia) złoży wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Wówczas organ zobowiązany jest rozpoznać taki wniosek.

Z art. 58 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W judykaturze podkreśla się, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, a zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Samo wniesienie spóźnionego zażalenia nie może być rozumiane jako automatyczna prośba o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego zażalenia nie wynika w żaden sposób, że strona domaga się przywrócenia terminu (zob. wyrok NSA

z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1467/17, LEX nr 2646153). Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 278/18, LEX nr 2754149).

W rozpoznawanej sprawie W. K. wnosząc w dniu 24 sierpnia 2018 r. zażalenie na postanowienie Naczelnika z dnia 31 lipca 2018 r. nie zawarł w nim prośby o przywrócenie terminu, ani też nie wykazał innych okoliczności, których spełnienie, zgodnie z art. 58 k.p.a., stanowi konieczny warunek dla przywrócenia terminu.

Jak już wyżej wskazano, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) musi być przy tym jednoznaczne i mieć pełne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania takiego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję (postanowienie) wydaną (wydane) w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe.

W ocenie Sądu, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że doręczenie postanowienia Prezydenta z dnia 31 lipca 2018 r. zostało dokonane zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. (w dniu 16 sierpnia 2018 r. wydano je A. K. - pełnomocnikowi pocztowemu), a zażalenie na to postanowienie wniesiono w dniu 24 sierpnia 2018 r., czyli dzień po terminie.

Konsekwencje uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) są takie, że powodują zamknięcie drogi do dalszego rozpatrywania sprawy. Jak już wyżej zaakcentowano - jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie.

W związku z powyższym, Kolegium było zobowiązane stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta z dnia 31 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo zinterpretowało i zastosowało przywołane powyżej regulacje prawne orzekając o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi argumentacji dotyczącej złego stanu zdrowia skarżącego, należy wskazać, że okoliczności te mogłyby podlegać ocenie jako uprawdopodabniające brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Wniosku o jego przywrócenie W. K. jednak nie złożył.

W odniesieniu natomiast do twierdzeń ustanowionego w sprawie pełnomocnika, który w piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. poparł wszystkie dotychczasowe twierdzenia i żądania skarżącego, "w szczególności żądanie przywrócenia terminu do złożenia środka na orzeczenie Kolegium", należy zauważyć, że adresatem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta z dnia 31 lipca 2018 r. powinien być organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.