I SA/Bk 499/16, Podstawa do ustalenia wysokości stawki dotacji dla szkół niepublicznych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2165269

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2016 r. I SA/Bk 499/16 Podstawa do ustalenia wysokości stawki dotacji dla szkół niepublicznych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Melezini.

Sędziowie WSA: Paweł Janusz Lewkowicz, Jacek Pruszyński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. i T. W. na uchwałę Zarządu Powiatu w A. z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały Zarządu Powiatu w A. z dnia (...).02.2016 r. Nr (...) w sprawie ustalenia wysokości dotacji w 2016 r. na jednego ucznia niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostę A. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zarząd Powiatu w A., w dniu (...) stycznia 2016 r. podjął uchwałę Nr (...) w sprawie ustalenia wysokości dotacji w 2016 r. na jednego ucznia niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostę A.

W uzasadnieniu uchwały, kierując się art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej powoływana jako u.s.o.), tj. typem i rodzajem szkoły oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. kryterium celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, organ stwierdził, że powiat a. nie prowadzi aktualnie liceów ogólnokształcących dla dorosłych i szkół policealnych dla dorosłych, kształcących w systemie zaocznym, jak również szkół policealnych dla młodzieży. W związku z tym Starosta A. zwrócił się do najbliższych powiatów, tj. do powiatu e., powiatu g., powiatu m., powiatu o., powiatu s., powiatu s. i miasta S., o podanie informacji na temat ustalonych w budżecie na 2016 r. miesięcznych wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na 1 ucznia w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych i szkole policealnej dla dorosłych, kształcących w systemie zaocznym. Ponadto zwrócił się do samorządu województwa p. o podanie wysokości miesięcznych wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na 1 ucznia w szkole policealnej dla młodzieży, kształcącej w zawodzie technik farmaceutyczny.

Na podstawie uzyskanych informacji, Zarząd Powiatu, jako podstawę do ustalenia w 2016 r. kwot dotacji szkołom niepublicznym dla dorosłych, przyjął wysokość wydatków bieżących ponoszonych przez powiat m. - w odniesieniu do liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oraz powiat o. - w szkole policealnej dla dorosłych.

Pismem z dnia (...) stycznia 2016 r., E. i T. W. (dalej powoływani także jako Skarżący) wystąpili do Zarządu Powiatu w A. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawartego ww. uchwale, wnosząc o uchylenie jej w całości ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności i podjęcia uchwały, w której dotacja zostanie naliczona w prawidłowej wysokości.

Uchwałą z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) Zarząd Powiatu w A. zmienił zaskarżoną uchwałę z dnia (...) stycznia 2016 r., nr (...), w ten sposób że jako podstawę do ustalenia w 2016 r. kwoty dotacji na 1 ucznia w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej przyjął wysokość wydatków bieżących ponoszonych przez powiat o. na tego samego typu i rodzaj szkoły publicznej.

W uzasadnieniu uchwały Zarząd odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2015 r., I SA/Bk 619/15 w którym Sąd przyjął, że szkoły prowadzone przez Powiat O. oraz szkoły prowadzone na obszarze powiatu a. są tego samego typu, a ponadto kształcą na identycznych bądź bardzo zbliżonych kierunkach. Zatem wydatki bieżące ponoszone w Powiecie O. na prowadzenie tychże szkół publicznych są niewątpliwie miarodajne dla wydatków ponoszonych na prowadzenie podobnych szkół, mimo iż niepublicznych na obszarze powiatu a.

Pismem z dnia (...) marca 2016 r. Skarżący wezwali Radę Powiatu w A. do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale Zarządu Powiatu z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...), wskazując na naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. wnioskując jednocześnie o uchylenie ww. uchwały lub stwierdzeniem jej nieważności. Pismem z dnia (...) marca 2016 r. Rada Powiatu przekazała ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do organu właściwego, czyli Zarządu Powiatu w A.

Uchwałą z dnia (...) marca 2016 r., nr (...) Zarząd Powiatu w A. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia (...) lutego 2016 r.

W uzasadnieniu uchwały organ podkreślił, że Skarżący prowadzą w A. dwie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które są wpisane do ewidencji prowadzonej przez Starostę A. Są to: Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych i Szkoła Policealna Nr (...) dla Dorosłych. W szkołach tych nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki, w związku z czym dotowanie tych szkół odbywa się w trybie i na zasadach określonych w art. 90 ust. 3 u.s.o., Przy wyliczaniu wysokości dotacji uwzględniono dane przekazane przez powiat o. bowiem jako powiat sąsiedni prowadzi szkoły tego samego typu i rodzaju co na obszarze powiatu a. W tym zakresie Zarząd odwołał się do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2015 r., I SA/Bk 619/15, z którego wynika, że właśnie wydatki ponoszone w powiecie o. są miarodajne dla określenia dotacji w powiecie a., z uwagi na prowadzenie tego samego typu i rodzaju szkół.

W skardze na uchwały Zarządu Powiatu A. z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) oraz z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady lex retro non agit, zasady ochrony praw nabytych, zasady prawidłowej legislacji, zasady określoności prawa, zasady zaufania obywatela do państwa prawa i przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez realizację przez organ wykonawczy kompetencji organu stanowiącego z art. 90 ust. 4 u.s.o.;

- art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 u.s.o. polegające na niewyliczeniu prawidłowej stawki dotacji na dzień 1 stycznia nowego roku budżetowego w oparciu o termin i zasady z art. 90 ust. 3 u.s.o. i nieprawidłowymi prawnie podjętymi uchwałami Zarządu Powiat w A. Nr (...) z dnia (...) stycznia 2016 r. oraz uchwałę Nr (...) co w przedmiotowej sprawie pogorszyło sytuację prawną Skarżących;

- art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na braku uzasadnienia i podania algorytmu obliczeń wysokości dotacji na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w A. oraz szkoły policealnej dla dorosłych w A. kształcącego się w trybie zaocznym w roku 2016 ponieważ Zarząd Powiatu nie mogą posługiwać się art. 44 ust. pkt.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych tj., kryterium celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych takich przepisów o systemie oświaty nie stosuje się, dodatkowo organ naruszył art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, polegającego na realizacji kompetencji organu stanowiącego prawo Zarządu Powiatu A. i uregulowaniu bezpodstawną prawnie czynnością ustalenia wysokości dotacji na ucznia Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w A. oraz Szkole Policealnej dla Dorosłych w A. co jest sprzeczne zarazem z art. 94 Konstytucji (brak delegacji ustawowej w razie kwalifikacji czynności jako realizacji art. 90 ust. 4 u.s. o uchwały Zarządu Powiatu A. Starosta A. udziela dotacji, lecz nie ma on upoważnienia do ustalania jej wysokości. W jej ocenie uchwała wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. powinna przesądzać formę prawną konkretyzacji wysokości dotacji dla niepublicznych szkół. Kompetencji w zakresie stanowienia prawa i realizacji ustawowych obowiązków, zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, nie można ani domniemywać, ani uzurpować jej sobie.

Ze względu na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie, czy zaskarżone uchwały zostały podjęte bez naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o oddalenie skargi na uchwałę z dnia (...) lutego 2016 r.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. I SA/Bk 498/16 WSA w Białymstoku odrzucił skargę Skarżących na uchwałę Zarządu Powiatu w A. z dnia (...) stycznia 2016 r. Nr (...), uznając że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia.

W piśmie z dnia (...) listopada 2016 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik skarżącej E. W. zarzucił zaskarżonej uchwale z dnia (...) lutego 2016 r.:

- naruszenie art. 90 ust. 3 in fine u.s.o. poprzez dowolne przyjęcie przez organ w § 1 zaskarżonej uchwały dla potrzeb wyliczenia wysokości dotacji najniższej bieżącej kwoty wydatków spośród placówek, które przedstawiły organowi wyliczenia tychże kwot, w sytuacji, gdy ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości zastosowania kryterium najniższej kwoty wydatków w innych szkołach publicznych, lecz kryterium najbliższego powiatu lub gminy prowadzącego szkołę o podobnym typie i rodzaju, zaś organ nie posiada w tym zakresie kompetencji wyboru;

- naruszenie art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez dowolne przyjęcie w § 1 zaskarżonej uchwały do wyliczenia dotacji niepublicznego liceum ogólnokształcącego szkoły innego rodzaju niż szkoła prowadzona przez skarżących, a mianowicie zespołu szkół w O., w sytuacji, gdy zarówno struktura organizacyjna ww. szkoły; jej koszty bieżące oraz profil kształcenia wskazuje, że nie jest to placówka, która może być podstawą dla ustalenia wysokości dotacji w przypadku liceum ogólnokształcącego dla dorosłych;

- naruszenie art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. przez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom prowadzącym licea ogólnokształcące dla dorosłych w trakcie roku 2016 przez organ samorządu terytorialnego, co nastąpiło wskutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie wskutek zmiany uchwały budżetowej, co stanowi jedyną przesłankę umożliwiającą zmianę obowiązującej w tym zakresie uchwały;

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od Zarządu Powiatu w A. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi wniesionej przez skarżących.

Przedmiotowa skarga została złożona w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący po otrzymaniu uchwały z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) (doręczona w dniu (...) marca 2016 r.) wezwali Zarząd Powiatu w A. do usunięcia naruszenia prawa pismem, które wpłynęło do organu w dniu (...) marca 2016 r. Zarządu Powiatu udzielił na powyższe wezwanie odpowiedzi uchwałą z dnia (...) marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że ww. uchwała została doręczona skarżącym w dniu (...) kwietnia 2016 r., natomiast w piśmie z dnia (...) listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że uchwała została odebrana osobiście w sekretariacie Zarządu Powiatu. W dniu (...) kwietnia 2016 r. skarżący złożyli za pośrednictwem organu skargę do WSA w Białymstoku.

Należy wskazać, że w aktach sprawy skarżąca potwierdziła odbiór uchwały z dnia (...) marca 2016 r. w dniu (...) kwietnia 2016 r. (k. 29 akt adm.) i następnie złożyła skargę w dniu (...) kwietnia 2016 r. Jednocześnie trzeba zauważyć, że także odebranie ww. uchwały dopiero w dniu (...) kwietnia 2016 r. nie wykluczało złożenia skargi w dniu 22 kwietnia 2016 r. W uchwale NSA z dnia 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16 (LEX nr 2059055) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Stanowisko to znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że Skarżąca skutecznie wywiodła skargę do WSA w Białymstoku. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu również istnienie naruszenia interesu prawnego Skarżącej, podjętą przez Zarząd Powiatu sporną uchwałą, bowiem jak wynika z akt sprawy, Skarżąca jest organem prowadzącym na terenie powiatu a. szkoły niepubliczne, dotowane przez Starostwo Powiatowe w A.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, wskazać należy że stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Z powyższego przepisu wynika, że podstawę do ustalenia wysokości stawki dotacji dla szkół niepublicznych stanowią ustalone w budżecie powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, natomiast w przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju za podstawę do ustalenia dotacji przyjmuje się wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Oznacza to, że można wziąć pod uwagę typ danej szkoły, rodzaj danej szkoły albo typ i rodzaj danej szkoły. Dlatego, jeżeli samorząd terytorialny nie prowadzi szkoły takiego samego typu i rodzaju jak dana szkoła niepubliczna, to w następnym etapie poszukiwań może kierować się, np. tylko typem szkoły, rodzajem a nawet profilem kształcenia. Określenie typu szkoły wynika z art. 9 u.s.o., w którym wyodrębnia się: trzyletnią zasadniczą szkołę zawodową, trzyletnie liceum ogólnokształcące, czteroletnie technikum, szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Natomiast przepisy u.s.o. nie wskazują definicji rodzaju szkoły.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przy ustalaniu w skarżonej uchwale stawki dotacji na 1 ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej w 2016 r. Zarząd Powiatu A., zasadnie oparł się na informacjach uzyskanych od Starosty Powiatu O. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący prowadzą na obszarze Powiatu A. dwie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych: Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych i Szkołę Policealną Nr (...) dla Dorosłych. Nie budzi wątpliwości, że szkoły prowadzone przez powiat o. oraz prowadzone na obszarze powiatu a. są tego samego typu (liceum dla dorosłych i szkoła policealna dla dorosłych), a ponadto kształcą na identycznych bądź bardzo zbliżonych kierunkach. Zatem wydatki bieżące ponoszone w Powiecie O. na prowadzenie tychże szkół publicznych są niewątpliwie miarodajne dla wydatków ponoszonych na prowadzenie podobnych szkół, mimo iż niepublicznych, na obszarze Powiatu A. Powiat O. prowadzi zatem podobne szkoły do tych, jakie prowadzone są w Powiecie A. przez Skarżących. Biorąc pod uwagę stawiane zarzuty trzeba zauważyć, że w piśmie z (...) grudnia 2015 r. Starosta Powiatu O. przedstawił wydatki bieżące na jednego słuchacza kształconego w systemie zaocznym odrębnie dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i szkoły policealnej. Nie ma znaczenia, czy szkoły te działają w ramach zespołu szkół. Tym samym nie ma powodów do uznania twierdzenia, że podane kwoty nie mogły stanowić podstawy ustalenia wysokości dotacji dotyczącej liceum ogólnokształcącego dla dorosłych na obszarze Powiatu A.

Zarząd Powiatu przy wyliczaniu wysokości dotacji nie wziął pod uwagę danych otrzymanych z innych "najbliższych" powiatów, bowiem część z nich nie udzieliła odpowiedzi (Miasto S.), zaś w pozostałych funkcjonujące szkoły kształciły słuchaczy w innych kierunkach, niż szkoły niepubliczne funkcjonujące na obszarze Powiatu A. W powyższym wyliczeniu Sąd nie dostrzegł błędów czy niejasności, organ prawidłowo uzasadnił dlaczego dokonując stosownych wyliczeń wysokości dotacji oparł się właśnie na danych wynikających z Powiatu O. Wbrew zarzutom organ nie oparł się na najniższej kwocie wydatków bieżących na jednego ucznia podanych przez poszczególne powiaty. Przyjęta w sprawie podana przez Powiat O. wysokość wydatków bieżących na jednego ucznia w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych wynosiła 113,10 zł, tymczasem w Powiecie M. wynosiła ona 91,53 zł.

Mając na uwadze powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, związane z niewłaściwym, zaniżonym określeniem stawki dotacji, w oparciu o dane przedstawione przez Powiat O. Zdaniem Sądu Powiat O. spełnia kryterium "powiatu najbliższego", który prowadzi szkoły publiczne danego typu lub rodzaju, jest to powiat o podobnym potencjale. Kryterium tego nie spełniały pozostałe powiaty, stąd przedstawione przez nie wydatki ponoszone na prowadzenie szkół nie mogły, w świetle brzmienia art. 90 ust. 3 u.s.o., stanowić podstawy ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych w Powiecie A. Trzeba zauważyć, że wydatki ponoszone przez Powiat O. były podstawą wyliczenia dotacji przez Zarząd Powiatu A. także za 2014 r. i 2015 r.

Jak wskazano powyżej skarżona uchwała dotyczy stawki dotacji na 1 ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej w 2016 r., nie obejmuje natomiast dotacji na 1 ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do oceny zarzutów odnoszących się do stawki dotacji nieobjętej skarżoną uchwałą.

Brak jest również podstaw do przyjęcia jako zasadnego, zarzutu zmiany stawek dotacji w trakcie roku budżetowego. Żaden przepis u.s.o. nie wskazuje w jakim terminie powinna być podjęta uchwała w przedmiocie wysokości dotacji, zaś oczywistym jest, że wysokość wydatków ponoszonych przez najbliższe powiaty na prowadzenie szkół publicznych możliwe jest dopiero na podstawie budżetów tychże powiatów. Podjęcie uchwały w przedmiocie wysokości dotacji nie wymaga też uprzedniej zmiany uchwały budżetowej. Zmiana taka może nastąpić w konsekwencji dokonanej zmiany uchwały dotyczącej wysokości dotacji.

Trzeba na koniec zauważyć, że ustalona w skarżonej uchwale wysokość dotacji na 1 ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej, jest wyższa niż w poprzedniej uchwale z dnia (...) stycznia 2016 r.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.