Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 60531

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 30 listopada 2000 r.
I SA 1293/99

UZASADNIENIE

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2000 r. sprawy ze skargi Antoniego K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 1999 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 21 stycznia 1958 r. nr (...) odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. C.,

1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr (...) z dnia 26 kwietnia 1999 r.,

2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Antoniego K. kwotę 30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją Nr (...) z dnia 24 czerwca 1999 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Antoniego K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją tegoż Kolegium z dnia 26 kwietnia 1999 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 21 stycznia 1958 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. C. 46 w Warszawie, utrzymało w mocy tę decyzję.

Kolegium ustaliło, iż Antoni K. jest następcą prawnym dawnych właścicieli gruntu w Warszawie przy ul. C. Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) grunt tej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntów przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej. dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Dawni właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. C. w Warszawie w dniu 18 października 1948 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w dekrecie.

W takiej sytuacji gmina zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy - Komitet Wykonawczy w dniu 5 marca 1949 r., grunt położony przy ul. C. został przeznaczony do użytku publicznego na parki, skwery, ogrody, drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Z kart rejestracji nieruchomości wynika, iż przy ul. C. na dzień 8 listopada 1948 r. budynek frontowy był wypalony, bez stropów, a dawne dwie oficyny były stosami gruzu.

Odmawiając przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej, w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 21 stycznia 1958 r. podano, że nieruchomość ta zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budowę zakładu produkcyjnego dla Spółdzielni Pracy Elektromechaniki Samochodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 26 kwietnia 1999 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przyznało, iż motywy orzeczenia są wadliwe, lecz nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ze znajdującego się w aktach wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1949 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była do użytku publicznego na parki, skwery i ogrody oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przeznaczenie to jest więc sprzeczne ze wskazanym w orzeczeniu z dnia 21 stycznia 1958 r., lecz uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Rażącego naruszenia prawa nie stanowi podpisanie orzeczenia przez Wicedyrektora Stołecznego Wydziału Gospodarki Terenami oraz brak upoważnienia do jego wydania. Stosownie do art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, każda decyzja powinna zawierać w szczególności podpis władzy. Zgodnie z art. 18 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych zarządzają wydziały prezydium . Ustawa ta nie zawiera wymogu podjęcia uchwały w sprawie administracyjnej, do rozstrzygnięcia której właściwe jest Prezydium Rady Narodowej oraz posiadania przez dyrektora wydziału odrębnego upoważnienia do podpisania orzeczenia administracyjnego.

Po rozpatrzeniu wniosku Antoniego K. Samorządowe Kolegium utrzymując swą poprzednią decyzję w mocy podtrzymało stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu.

Zdaniem Kolegium przeznaczenie gruntu do użytku publicznego na parki, skwery, ogrody i drogi nie da się pogodzić z korzystaniem z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela, będącego osobą fizyczną.

Przeznaczenie gruntu na konkretne cele publiczne wyklucza bowiem sprawowanie przez posiadacza (właściciela czasowego) faktycznego władztwa nad nieruchomością będącą w jego użytkowaniu wieczystym. Kolegium przytacza liczne orzeczenia NSA (wyrok z 6 września 1984 r. II SA 767/84 GAP 1988 nr 18 str. 45, IV SA 716/86 z 4 grudnia 1986 r. i IV SA 929/87 z dnia 26 sierpnia 1987 r.) wykazując, iż zwykle naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ przy sporządzaniu uzasadnienia orzeczenia z 21 stycznia 1958 r., nie kwalifikuje się do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającego miejsce wówczas, gdy chodzi o rażące naruszenie prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Antoni K. zarzucając rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 7, 9, 35 § 2, 61 § 1, 75 § 1 i 77 § 1 kpa, zaś co do uzasadnienia odwołał się do zarzutów sprecyzowanych we wcześniejszych pismach, skierowanych w tej sprawie do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Co do przeznaczenia spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego skarżący uważa, iż prywatny właściciel może prowadzić urządzenia pomocnicze dróg oraz zakład elektromechaniki samochodowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i stwierdziło, iż podanie nieprawdziwej informacji w uzasadnieniu decyzji co do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest dostateczną podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli stan faktyczny i prawny wynikający z planu miejscowego oraz lokalizacji nieruchomości uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do przeznaczenia gruntu w planie miejscowym do użytku publicznego na parki, skwery i ogrody oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi Kolegium stwierdza, iż przeznaczenie to w sposób wystarczający przesądzało o wydaniu decyzji negatywnej. Brak możliwości pogodzenia przeznaczenia gruntu w planie z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. skutkował koniecznością odmowy uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Zdaniem Kolegium punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia powinno być rozważenie istoty własności czasowej w świetle obowiązującego wówczas dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), posługującego się pojęciem własności czasowej, która była w istocie prawem własności ograniczonym w czasie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga Antoniego K. zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) nie jest związany granicami skargi, co oznacza, iż nie wiążą go ani zarzuty, ani wnioski skargi.

Rozpoznając sprawę z zastosowaniem wskazanej wyżej zasady Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 24 kwietnia 1999 r. została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Organy administracji publicznej zgodnie z art. 19 kpa winny przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Zaskarżone decyzje zapadły w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym na podstawie art. 157 § 1 kpa w odniesieniu do decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 21 stycznia 1958 r. nr (...), odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. C. Do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 157 § 1 kpa właściwy jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zatem w odniesieniu do decyzji wydanej przez organ działający w strukturze terenowych organów administracji państwowej decyzje w trybie art. 158 § 1 kpa wydaje organ administracji wyższego stopnia.

Właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy budziła w orzecznictwie sądowym liczne wątpliwości. Wynika to z faktu, iż przepisy dekretu ustanawiały jako organ właściwy do orzekania w sprawie własności czasowej gminę m.st. Warszawy.

Jeżeli więc pod rządami przepisów obowiązujących w dacie wydania orzeczenia, a później decyzji, decyzję wydawało Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, będące organem stopnia wojewódzkiego, to do wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym poszukiwać należy organu właściwego w myśl art. 157 § 1 kpa.

Jednakże ani ten przepis, ani obowiązujący obecnie art. 17 kpa nie zawierają wskazówek, jaki organ jest obecnie właściwy w tych sprawach w stosunku do organów istniejących przed reformą administracyjną. Wprowadzona w 1990 r. reforma administracji polegała na reaktywowaniu samorządu terytorialnego, utworzeniu administracji rządowej i samorządowej oraz zniesieniu dotychczasowych terenowych organów administracji państwowej. Nie zastosowano przy tym przejęcia kompetencji terenowych organów administracji państwowej przez administrację rządową, lecz zasadę podziału zadań pomiędzy administrację rządową i samorządową.

Na skutek takiego podziału administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe stały się organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji samorządowej, tzn. samorządowe kolegium odwoławcze.

Jeżeli zaś sprawa dotyczy mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, a więc nie jest to sprawa z zakresu zadań własnych gminy, wyłączona jest właściwość Kolegium.

Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów NSA OPK 9/96 z 15 kwietnia 1996 r. stwierdzając, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotyczącej gruntu, który nie jest mieniem komunalnym (ONSA z 1997 r. nr 1, poz. 71). Ten kierunek wykładni został utrzymany w kolejnej uchwale NSA składu siedmiu sędziów (OPS 7/00 z dnia 5 czerwca 2000 r., w której właściwość organu do stwierdzenia nieważności orzeczenia, wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej wiązano z własnością gruntu, uznając właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko wówczas, gdy grunt stanowi własność gminy.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru okoliczność ta uszła uwadze organu. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego nr (...) z dnia 9 listopada 1992 r., jednakże dotyczy ona nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. C., oznaczonej nr działki 21 o pow. 0,5628 ha, a więc innej niż dotyczyła decyzja Prezydium RN m.st. Warszawy z dnia 21 stycznia 1958 r., poddana postępowaniu nadzorczemu.

Wobec wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. C., Sąd zażądał stosownych dokumentów z Urzędu Gminy Warszawa Centrum.

Z udzielonej przez ten Urząd informacji przy piśmie nr (...) z dnia 11 września 2000 r. wynika, że działka objęta decyzją z 21 stycznia 1958 r., położona przy ul. C. wchodzi obecnie w skład dz. ew. nr 34 część o pow. 586 m2 z obrębu 6-01-01 i działki nr 43 o pow. 16 m2 z obrębu 6-01-01 i obie stanowią własność Skarbu Państwa.

Skoro tak, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie było właściwe do wydania decyzji w trybie art. 157 § 1 kpa, a wydane przez niego rozstrzygnięcie z dnia 26 kwietnia 1999 r. dotknięte jest wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, natomiast decyzja z dnia 24 czerwca 1999 r. - z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność obu decyzji orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.