Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509182

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 czerwca 2018 r.
I OZ 407/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 403/17 o odrzuceniu skargi J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z. na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 8

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z. (dalej: skarżący).

W uzasadnieniu tegoż postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia (...) maja 2017 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w (...) przy ul. (...), (...), (...), (...), oznaczonej jako "(...)", działki nr (...). W uzasadnieniu skargi wskazali, że postępowanie administracyjne toczy się już od 1998 r. na skutek wniosku złożonego przez T. S. Z uwagi na to, że powyższa nieruchomość stanowiła współwłasność kilku rodzin, poszczególni spadkobiercy byłych właścicieli, w różnych terminach i na różnym etapie przystępowali do prowadzonego postępowania, podejmując we własnym imieniu czynności procesowe, mi.in. mające na celu zmotywowanie organu do zakończenia sprawy i wydania decyzji merytorycznej. Również skarżący, wnioskiem z dnia (...) października 2016 r., uzupełnionym w dniu (...) lutego 2017 r., przystąpili do toczącego się postępowania i wnieśli o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia, w dniu (...) marca 2017 r. wystąpili z zażaleniem na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie, a następnie ze skargą na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Prezydent (...) wniósł o jej oddalenie.

Sąd Wojewódzki odrzucając tę skargę miał na uwadze fakt, że skarga na bezczynność tego samego organu orzekającego w tej samej sprawie o odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość, była już przedmiotem rozpoznania tego Sądu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15, zobowiązał on Prezydenta (...) do rozpatrzenia wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jego zdaniem, skoro zatem tym wyrokiem wyznaczono już organowi termin do załatwienia tej sprawy, to kolejnego terminu określić już nie można. Dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., Sąd meriti orzekł jak w sentencji, uznając sprawę za wcześniej załatwioną prawomocnym wyrokiem.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe odrzucenie skargi. Podnieśli w nim, że nie brali udziału w postępowaniu, w którym zapadł wyrok uwzględniający skargę na bezczynność w sprawie o odszkodowanie, zatem nie ma powagi rzeczy osądzonej. Ponadto pogląd Sądu I instancji oznacza, iż w przypadku niewykonania tegoż wyroku przez organ - co ma miejsce - nie mają oni podstaw prawnych do inicjowania kolejnych postępowań o ukaranie organu grzywną za niewykonanie wyroku. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem autorki zażalenia nie do przyjęcia jest stanowisko, wedle którego wniesienie przez jednego lub kilku skarżących skargi na bezczynność, wyklucza możliwość złożenia skargi na bezczynność organu w tej samej sprawie administracyjnej przez innych skarżących.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Po myśli art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a., tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie. Skarga ta służy na zasadach ogólnych, a więc każdemu kto ma w tym interes prawny i innym podmiotom wymienionym w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. W przypadku wielości stron przysługuje każdej z nich.

Jak wynika z treści złożonego zażalenia skarżący kwestionują stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym złożenie skargi na bezczynność organu prowadzącego daną sprawę przez jedną z jej stron i rozpoznanie merytoryczne tej skargi (jej uwzględnienie) przez sąd administracyjny uniemożliwia ponowne wniesienie skargi na bezczynność przez inną stronę. Uzasadnia to, zdaniem Sądu meriti, odrzucenie takiej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jako wniesionej w sprawie objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami w sprawie prawomocnie osądzonej. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której: "sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona", o czym mówi art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy o sygn. I SAB/Wa 262/15, skargę na bezczynność organu w tej sprawie wnieśli M. K. i W. P., jako spadkobiercy zmarłego J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, zobowiązał Prezydenta (...) do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis tego postanowienia został doręczony wyłącznie pełnomocnikowi M. K. i W. P. oraz organowi administracji. W tej zatem sprawie, i słusznie, nie brali udziału J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z., nie brał także udziału ich poprzednik, którego ewentualne uczestnictwo mogłoby stanowisko Sądu I instancji uczynić poprawnym. Nie doszło zatem do prawomocnego osądzenia sprawy objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami. Instytucja res iudicata (rzecz osądzona) znana jest od wieków wielu systemom i gałęziom prawa, obrosła w wiele opracowań. Wedle teorii materialnej prawomocności przypisuje się skutek materialnoprawny, zaś w teorii procesowej zawęża się go do gruntu postępowania. Linia podziału przebiega tu w zależności od przyjęcia, czy jest to przymiot prawomocnego wyroku, czy jego skutków. Nie wdając się w szczegółowe rozważania, w uproszczeniu można stwierdzić, że jej istotą jest zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, a także w takim samym stanie faktycznym i prawnym, która została zakończona prawomocnym orzeczeniem merytorycznym. Taka jest też intencja omawianego przepisu, skoro skutkiem wystąpienia przesłanki w nim zawartej jest odrzucenie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie powaga rzeczy osądzonej jest atrybutem prawomocnego wyroku i wszystkich jego skutków w szerokim znaczeniu. Wskazać w tym miejscu należy, że tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, w której występuje ten sam skarżący (adresat praw bądź obowiązków lub żądający podjęcia przez organ pewnych czynności), a stroną przeciwną jest ten sam organ (art. 32 p.p.s.a.). Tożsamość przedmiotowa istnieje natomiast wówczas, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków lub zgłaszanych żądań - opartych na tym samym stanie faktycznym oraz tej samej podstawie prawnej. Za "podstawę prawną" należy uznawać zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego (tzn. wdrożonego trybu postępowania w sprawie). Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza przyjęcie związania powagą rzeczy osądzonej. Z uwagi na powyższe nie sposób więc uznać, aby skargę na bezczynność, co prawda tego samego organu i w tej samej sprawie administracyjnej, ale złożoną przez innych skarżących, można było uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przeto w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem skarga na bezczynność w obecnym postępowaniu została wniesiona przez innych skarżących niż w postępowaniu o sygn. akt I SAB/Wa 262/15. Są oni spadkobiercami innej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie K. S.

Nadto podkreślenia wymaga, że powaga rzeczy osądzonej przysługuje jedynie wyrokom rozstrzygającym co do istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym - co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Okoliczność taka z zasady nie może stanowić negatywnej przesłanki nawet ponownego zaskarżenia bezczynności przez tego samego skarżącego. Tak więc w sytuacji, gdy strona skarżąca, która nadal twierdzi, że organ administracji publicznej w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności może zainicjować na nowo postępowanie, prowadzące do ponownej kontroli przez Sąd ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu, bo przecież następuje zmiana stanu faktycznego, w wyniku choćby upływu czasu. Nie wyklucza tej możliwości instytucja skargi na niewykonanie wyroku, gdyż w przypadku skargi na bezczynność strona dysponuje szerokim wachlarzem żądań, z których uprzednio mogła nie skorzystać. Nie stoi też temu na przeszkodzie wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, bo jest to tylko jeden z elementów wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Należy mieć na uwadze, że następstwem uwzględnienia takiej skargi jest nie tylko zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), tudzież do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ale również każdorazowa ocena charakteru bezczynności (art. 149 § 1a p.p.s.a.), możliwość orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b tej ustawy), wreszcie ewentualne wymierzenie grzywny temu organowi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zatem suma pieniężna, o której mowa w cytowanym ostatnio przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy zasadniczo do sądu (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej - choć wskazane funkcje też zachowują swe znaczenie - na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna (choć nie odszkodowawcza). Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku niematerialnego, jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". Oceny tej nie zmienia przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnienie sądu przyznania sumy pieniężnej z urzędu, bo równorzędnym uprawnieniem jest możliwość zgłoszenia takiego żądania przez stronę. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17 - dostępne w CBOSA). A już z pewnością jest zobowiązany rozpoznać wniosek strony w tej materii (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1392/16 (CBOSA). Stanowisko Sądu meriti zajęte w tej sprawie w niedopuszczalny sposób ogranicza prawa skarżących w tym przedmiocie, wyłączając możliwość dochodzenia omawianego świadczenia. Bowiem nie sposób uznać, aby tylko ten ze skarżących, który jako pierwszy złożył skargę na bezczynność mógł skorzystać z formy zadośćuczynienia przewidzianego w ww. przepisie.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie rozpoznano zażalenie na postanowienie.

Rzeczą Sądu I instancji będzie więc zbadanie formalnej dopuszczalności skargi na bezczynność złożonej w sprawie i w sytuacji spełnienia tych wymogów merytoryczne rozpoznanie skargi, z ewentualnym uwzględnieniem zapadłego już wyroku w sprawie bezczynności i rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania zażaleniowego.

--2

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.