Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1068566

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 sierpnia 2011 r.
I OW 58/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.).

Sędziowie: NSA Anna Lech, del., WSA Jacek Fronczyk.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta i Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. w sprawie wydania decyzji na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie dawnej drogi krajowej nr (...) postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy M. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Uzasadnienie faktyczne

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w S. wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy M. w sprawie rozpoznania wniosku H. Spółka z o.o. z siedzibą w L. o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym istniejącym na odcinku dawnej drogi krajowej nr (...) w k.m. od 148+500 do 148+700; 152+495 do 152+700; 150+000, 154+800; 146+600 - wnosząc o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy M. jako organu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że H. Spółka z o.o. z siedzibą w L. wystąpiła do Urzędu Gminy M. o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie w wyżej opisanym pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami drogowymi.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy M. przekazał powyższy wniosek do rozpoznania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że zarządcą drogi publicznej, której dotyczył ww. wniosek, jest nadal Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w S., a tym samym organ ten jest właściwym do wydania decyzji w sprawie.

Akcentowano, że nie został wygaszony trwały zarząd gruntami w obrębie byłej drogi nr (...) a nadto droga ta umieszczona jest w zarządzeniu nr 22 z dnia 24 kwietnia 2004 r. Ministra Infrastruktury w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym.

Z powyższym stanowiskiem wnioskodawca się nie zgadzał i podkreślał, iż pojęcia "zarządca drogi" oraz "trwały zarząd gruntami" odnoszą się do zupełnie innych instytucji, z których pierwsza związana jest z funkcją administracyjną w stosunku do dróg publicznych i regulowana jest przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z zm.) a także przepisami do niej wykonawczymi, natomiast druga - określa formę tytułu prawego do gruntu i podlega regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu, zajętego pod drogę, w postaci trwałego zarządu nie musiał przy tym - zdaniem Generalnego Dyrektora - oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu.

Podkreślono też, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w wersji obowiązującej od dnia 8 lutego 2007 r. odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten nie zawiera żadnych wyłączeń ani ograniczeń. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) a zatem Burmistrz Miasta i Gminy M. - z mocy prawa (bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności faktycznych czy prawnych) - z dniem 22 października 2010 r. stał się zarządcą drogi gminnej na odcinku dawnej drogi krajowej nr (...) w k.m. 146+169 do k.m. 149+148, zaś z dniem 30 grudnia 2010 r. - od k.m. 149+148 do 150+273 oraz od k.m. 152+495 do k.m. 155+022.

Na potwierdzenie słuszności powyższego stanowiska wnioskodawca przywołał również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2005 r. (sygn. akt K 46/2004), w którym orzeczono o zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podkreślono przy tym, że Trybunał Konstytucyjny nie tylko wskazał, iż ww. przepis jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ale stwierdził też, że przepis ten wyraża zasadę nabywania przez gminę ex lege własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Każdorazowe bowiem zastąpienie odcinka drogi, należącego do innego podmiotu niż gmina, odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią zaś przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie to oznacza przy tym, po pierwsze - powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie - powiększenie obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

W tych warunkach wnioskodawca akcentował, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter lex specialis wobec innych zapisów ww. ustawy, w tym co do trybu zmiany kategorii drogi a znaczenie obronne drogi gminnej (dawnej drogi krajowej nr (...)) nie powoduje, iż przepisu tego nie stosuje się.

Z faktu bowiem, iż przedmiotowy odcinek drogi gminnej może mieć znaczenie dla obronności kraju, można jedynie wywieść potrzebę przeprowadzenia postępowania mającego na celu zmianę kategorii drogi to jest z gminnej na kategorię drogi wojewódzkiej bądź krajowej.

Ponadto zwracano przy tym uwagę, że droga, która została umieszczona w zarządzeniu nr 22 Ministra Infrastruktury z dnia 24 kwietnia 2004 r., jako droga o znaczeniu obronnym - z prawnego punktu widzenia - obecnie już nie istnieje.

Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast - w drodze rozporządzenia, zalicza drogi do kategorii dróg krajowych, mając na uwadze kryteria zaliczenia takie jak np. obronne znaczenie danej drogi. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują natomiast zaliczenia drogi do kategorii drogi krajowej wyłącznie z uwagi na fakt, iż ma ona charakter obronny. Charakter obronny drogi jest tylko pewnym wyznacznikiem, determinującym potrzebę zaliczenia drogi np. do kategorii drogi wojewódzkiej.

Odpowiadając na wyżej przedstawiony wniosek, Burmistrz Gminy i Miasta M. wnosił o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. - jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. Spółka z o.o. z siedzibą w L.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył omówione wyżej motywy zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) oraz twierdził, że nabywanie nieruchomości przez gminy uregulowane zostało w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a zawarty w niej system przepisów umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego nabywanie własności tylko tych nieruchomości, które są niezbędne do realizowania przez jednostki zadań własnych. Zwracano też uwagę, iż nabywanie nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego odbywa się zawsze na podstawie dwustronnych czynności prawnych. Nabycie więc własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego bez jej zgody, a nawet wręcz przy jej sprzeciwie, nie jest w ogóle możliwe w systemie obowiązującego prawa.

W rezultacie Burmistrz Gminy i Miasta M. podnosił, że przyjęcie stanowiska, iż art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi wyłom od powyższej zasady było nieuprawnione - jako pozostające w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Ponadto zwracano też uwagę, iż w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad: nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten zatem w jasny sposób uzależnia nabycie prawa własności nieruchomości przez gminę od wyrażenia na to pozytywnej opinii przez radę gminy w drodze odpowiedniej uchwały. "Przymusowe" zatem nabycie własności nieruchomości przez gminę byłoby niedopuszczalne.

Uczestnik wskazywał również, że w obrębie dawnej drogi krajowej nr (...) do dnia dzisiejszego nie został wygaszony trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. W zasobie mienia gminnego Gminy M. ww. droga nie figuruje, jak również nie jest umieszczona w wykazie dróg gminnych przebiegających przez Gminę M.

Droga nr (...) w żadnej mierze nie odpowiada też definicji drogi gminnej, zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako tej, która powinna być drogą o znaczeniu lokalnym i stanowić uzupełniającą sieć dróg, służących miejscowym potrzebom.

Poza tym Burmistrz Gminy wywodził, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma charakteru lex specialis wobec innych zapisów tejże ustawy. Przepis ten stanowi wprawdzie, że odcinek drogi, który jest zastępowany nowo wybudowanym staje się drogą gminną z chwilą oddania nowego odcina do użytkowania, ale zasada ta doznaje wyłomu m.in. w sytuacji, gdy zastępowany odcinek jest uznawany za drogę o znaczeniu obronnym, tak jak ma to miejsce w przypadku drogi nr (...).

Zdaniem uczestnika postępowania, wybudowanie zatem nowej drogi S (...) nie pozbawiało automatycznie drogi nr (...) statusu drogi o znaczeniu obronnym, tak jak nie nadawało automatycznie takiego znaczenia drodze nowo wybudowanej. Aby do tego doszło konieczne byłoby usunięcie drogi nr (...) z wykazu i umieszczenie w nim drogi S (...), co nie zostało uczynione.

Dodatkowo uczestnik postępowania poinformował Sąd, że Rada Miejska w M. wspólnie z: Radą Gminy S., Radą Gminy B., Radą Miejską w P., Radą Miejską w L. i Radą Gminy N. wystąpiła z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z przepisami art. 165, 2,16 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.).

Jak ustalił to Sąd powyższa sprawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym, w zespole wstępnej kontroli pod sygnaturą akt Tw 7/11.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "p.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w cytowanym wyżej artykule.

Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta i Gminy M. był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. Spółka z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym istniejącym na odcinku dawnej drogi krajowej nr (...) w k.m. od 148+500 do 148+700; 152+495 do 152+700; 150+000, 154+800; 146+600.

Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a w szczególności w art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 7 (który w przedmiotowej sprawie nie miał jednak znaczenia).

Skoro zatem powyższy przepis prawa materialnego zawierał również normę kompetencyjną, wskazującą na właściwość zarządcy drogi do rozpoznania wniosku H. Spółka z o.o. z siedzibą w L., to w analizowanej sprawie istotnym było ustalenie nie tyle podmiotu posiadającego tytuł prawny do gruntu przez który przebiega dawna droga krajowa nr (...), a podmiotu, który jest jej obecnym zarządcą.

W tej mierze ważną więc była treść art. 19 ust. 2 wspomnianej ustawy, w myśl którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 (które w tym przypadku nie miały znaczenia) są dla dróg:

1)

krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2)

wojewódzkich - zarząd województwa;

3)

powiatowych - zarząd powiatu;

4)

gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Powyższa regulacja dowodziła zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi.

W tej ostatniej zaś kwestii rozstrzygające znaczenie należało przypisać treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), która to nowelizacja weszła w życie z dniem 8 lutego 2007 r.

Wspomniany przepis stanowi, iż odcinek drogi, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej.

Mając zatem na uwadze, że treść ww. przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, należy stwierdzić, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje - z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.

Na powyższe stanowisko pozostawała bez wpływu, podnoszona przez uczestnika postępowania, okoliczność, że droga nr (...) została ujęta w zarządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 kwietnia 2004 r. nr 22 w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym i z tego powodu nadal ma kategorię drogi krajowej.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że ww. zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 4a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi jedynie, iż minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej określi, w drodze zarządzenia, niepodlegającego ogłoszeniu, wykaz dróg o znaczeniu obronnym.

Przepis art. 4a cytowanej ustawy nie może być jednak rozumiany w ten sposób, że skoro dana droga została ujęta w zarządzeniu wydanym na ww. podstawie prawnej, to tym samym droga ta jest aktualnie drogą krajową. Wspomniany przepis bowiem takiego skutku nie przewiduje.

Ze względu na znaczenie obronne, zaliczenie drogi nr (...) do dróg krajowych mogłoby natomiast potencjalnie nastąpić, ale dopiero w przypadku zadecydowania o tym przez ministra właściwego do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zawiera bowiem delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast, w którym dokona zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, mając na uwadze kryteria zaliczenia określone w ust. 1 art. 5, wśród których w pkt 7 wymienione zostały drogi o znaczeniu obronnym.

Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1933 z datą wpływu 22 sierpnia 2003 r.), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg, wymagało pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo.

Przedstawione zatem wyżej motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem wspomnianej nowelizacji było wprowadzenie zasady, by w sytuacji faktycznej takiej, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonanie zmiany kategorii dotychczasowej (dawnej) drogi następowało z mocy prawa.

Z tego powodu słuszne było stanowisko wnioskodawcy, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ww. ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych.

W tych warunkach, ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym zostały wybudowane nowe odcinki drogowe (droga S (...)) i zostały one oddane do użytku, co oznaczało, że spełnione zostały przesłanki zawarte w omawianym przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, skutkowało to zmianą kategorii dawnej drogi krajowej oznaczonej nr (...), która z mocy prawa stała się aktualnie drogą gminną.

W związku z powyższym zarządcą tej drogi stał się Burmistrz Miasta i Gminy M., który z tej przyczyny jest właściwym do rozpoznania wniosku H. Spółka z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym.

Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

W kwestii kosztów postępowania wyjaśnić wypada, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki (art. 214 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.