Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1068565

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 sierpnia 2011 r.
I OW 52/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka.

Sędziowie: NSA Anna Lech, del., WSA Jacek Fronczyk (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta i Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. i R. M. w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z dawnej drogi krajowej nr (...) postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy M. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 29 marca 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Szczecinie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, powstałego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy M. w sprawie wszczętej wnioskiem M. i R. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na działkę o numerze ewidencyjnym (...) w miejscowości R., wnosząc o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy M. jako organu właściwego w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. przekazał powyższy wniosek M. i R. M. do rozpoznania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podnosząc, że zarządcą drogi publicznej, której dotyczy ww. wniosek, jest nadal Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Szczecinie, a tym samym to ten organ jest właściwym do wydania decyzji w sprawie. Burmistrz akcentował przy tym, że nie został wygaszony trwały zarząd gruntami w obrębie byłej drogi nr (...), a nadto droga ta umieszczona jest w zarządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 kwietnia 2004 r. nr (...) w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Szczecinie zaznaczył, że ze stanowiskiem Burmistrza Miasta i Gminy M. nie można się zgodzić, wszak pojęcia "zarządca drogi" oraz "trwały zarząd gruntami" odnoszą się do zupełnie innych instytucji, z których pierwsza związana jest z funkcją administracyjną w stosunku do dróg publicznych i regulowana jest przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a także przepisami wykonawczymi do niej, natomiast druga - określa formę tytułu prawego do gruntu i podlega regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu, zajętego pod drogę, w postaci trwałego zarządu nie musi przy tym - zdaniem Generalnego Dyrektora - oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu.

Podkreślono również, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Stosownie natomiast do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a zatem Burmistrz Miasta i Gminy M. - z mocy prawa (bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności faktycznych czy prawnych) - z dniem (...) października 2010 r. stał się zarządcą drogi gminnej na odcinku dawnej drogi krajowej nr (...) od k.m. (...) do k.m. (...), zaś z dniem (...) grudnia 2010 r. - od k.m. (...) do (...) oraz od k.m. (...) do k.m. (...).

Na potwierdzenie słuszności swego stanowiska Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Szczecinie przywołał także pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2005 r. o sygn. akt K 46/2004, mocą którego orzeczono o zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Generalny Dyrektor zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie tylko wskazał, iż ww. przepis jest zgodny z Konstytucją RP, ale stwierdził też, że przepis ten wyraża zasadę nabywania przez gminę ex lege własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Każdorazowe bowiem zastąpienie odcinka drogi, należącego do innego podmiotu niż gmina, odcinkiem nowym, wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią zaś przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie to oznacza przy tym, po pierwsze - powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie - powiększenie obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

W ocenie Generalnego Dyrektora, art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter lex specialis wobec innych zapisów ww. ustawy, w tym co do trybu zmiany kategorii drogi, a znaczenie obronne drogi gminnej (dawnej drogi krajowej nr 3) nie powoduje, iż przepisu tego nie stosuje się. Z faktu bowiem, iż przedmiotowy odcinek drogi gminnej może mieć znaczenie dla obronności kraju, można jedynie wywieść potrzebę przeprowadzenia postępowania, mającego na celu zmianę kategorii drogi - to jest z gminnej na kategorię drogi wojewódzkiej bądź krajowej. Droga, która została umieszczona w zarządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 kwietnia 2004 r. nr (...) jako droga o znaczeniu obronnym - z prawnego punktu widzenia - obecnie już nie istnieje. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast - w drodze rozporządzenia, zalicza drogi do kategorii dróg krajowych, mając na uwadze kryteria zaliczenia takie, jak np. obronne znaczenie danej drogi. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują natomiast zaliczenia drogi do kategorii drogi krajowej wyłącznie z uwagi na fakt, iż ma ona charakter obronny. Charakter obronny drogi jest tylko pewnym wyznacznikiem, determinującym potrzebę zaliczenia drogi np. do kategorii drogi wojewódzkiej.

Udzielając odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy M. wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Szczecinie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. i R. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na działkę o numerze ewidencyjnym (...) w miejscowości R.

Motywując swoje stanowisko, Burmistrz wskazał, że nabywanie nieruchomości przez gminy uregulowane zostało w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a zawarty w niej system przepisów umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego nabywanie własności tylko tych nieruchomości, które są niezbędne do realizowania przez jednostki zadań własnych. Nabywanie nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego odbywa się zawsze na podstawie dwustronnych czynności prawnych. Nabycie więc własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego bez jej zgody, a nawet wręcz przy jej sprzeciwie, nie jest w ogóle możliwe w systemie obowiązującego prawa. Przyjęcie stanowiska, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi wyłom od powyższej zasady byłoby nieuprawnione - jako pozostające w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Burmistrz zwrócił uwagę, iż w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad: nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten - zdaniem Burmistrza - w jasny sposób uzależnia nabycie prawa własności nieruchomości przez gminę od wyrażenia na to pozytywnej opinii przez radę gminy w drodze odpowiedniej uchwały. "Przymusowe" zatem nabycie własności nieruchomości przez gminę byłoby niedopuszczalne.

Burmistrz Miasta i Gminy M. zaznaczył także, że w obrębie dawnej drogi krajowej nr (...) do dnia dzisiejszego nie został wygaszony trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Szczecinie. W zasobie mienia gminnego Gminy M. ww. droga nie figuruje, jak również nie jest umieszczona w wykazie dróg gminnych, przebiegających przez Gminę M. Droga nr (...) w żadnej mierze nie odpowiada też definicji drogi gminnej, zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która powinna być drogą o znaczeniu lokalnym i stanowić uzupełniającą sieć dróg, służących miejscowym potrzebom.

W ocenie Burmistrza, art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma charakteru lex specialis wobec innych zapisów tejże ustawy. Przepis ten stanowi wprawdzie, że odcinek drogi, który jest zastępowany nowo wybudowanym, staje się drogą gminną z chwilą oddania nowego odcinka do użytkowania, ale zasada ta doznaje wyłomu m.in. w sytuacji, gdy zastępowany odcinek jest uznawany za drogę o znaczeniu obronnym, tak jak ma to miejsce w przypadku drogi nr (...). Wybudowanie zatem nowej drogi (...) nie pozbawiło automatycznie drogi nr (...) statusu drogi o znaczeniu obronnym, jak i nie nadało automatycznie takiego znaczenia drodze nowo wybudowanej. Aby do tego doszło, konieczne byłoby usunięcie drogi nr (...) z wykazu i umieszczenie w nim drogi (...), co nie zostało uczynione.

Burmistrz Miasta i Gminy M. poinformował przy tym, że Rada Miejska w M. wspólnie z Radą Gminy S., Radą Gminy B., Radą Miejską w P., Radą Miejską w L. i Radą Gminy N. wystąpiła z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z przepisami art. 2, art. 16 ust. 2, art. 32 oraz art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że powyższa sprawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym, w zespole wstępnej kontroli, pod sygnaturą akt Tw 7/11.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.

Spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Szczecinie a Burmistrzem Miasta i Gminy M., jest sporem kompetencyjnym (negatywnym) i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku (podania) M. i R. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na działkę o numerze ewidencyjnym (...) w miejscowości R.

Wspomniane wyżej podanie ma swoje oparcie w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 7 (który w przedmiotowej sprawie nie ma jednak prawnego znaczenia).

Skoro zatem powyższy przepis prawa materialnego zawiera również normę kompetencyjną, wskazującą na właściwość zarządcy drogi do rozpoznania wniosku M. i R. M., to w analizowanej sprawie istotnym było ustalenie nie tyle podmiotu posiadającego tytuł prawny do gruntu, przez który przebiega dawna droga krajowa nr (...), ale podmiotu, który jest jej obecnym zarządcą.

W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 (które w tym przypadku nie mają znaczenia prawnego) są dla dróg:

1)

krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2)

wojewódzkich - zarząd województwa;

3)

powiatowych - zarząd powiatu;

4)

gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Powyższa regulacja wskazuje, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W tej ostatniej zaś kwestii rozstrzygające znaczenie należy przypisać treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Wspomniany przepis stanowi, że odcinek drogi, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Treść cyt. przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, albowiem po wybudowaniu nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany, i oddania go do użytku, odcinek dawnej drogi uzyskuje - z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.

Stanowiska tego nie zmienia podnoszona w sprawie okoliczność, że droga nr (...) została ujęta w zarządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 kwietnia 2004 r. nr 22 w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym i z tego powodu nadal ma kategorię drogi krajowej. Wyjaśnić bowiem trzeba, że ww. zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 4a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi jedynie, że minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej określi, w drodze zarządzenia, niepodlegającego ogłoszeniu, wykaz dróg o znaczeniu obronnym. Przepis art. 4a cyt. ustawy nie może być jednak rozumiany w ten sposób, że skoro dana droga została ujęta w zarządzeniu wydanym na jego podstawie, to tym samym droga ta jest aktualnie drogą krajową. Wspomniany przepis takiego skutku nie przewiduje.

Ze względu na znaczenie obronne, zaliczenie drogi nr (...) do dróg krajowych mogłoby natomiast potencjalnie nastąpić, ale dopiero w przypadku zadecydowania o tym przez ministra właściwego do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zawiera bowiem delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast, w którym dokona zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, mając na uwadze kryteria zaliczenia określone w ust. 1 art. 5, wśród których w pkt 7 wymienione zostały drogi o znaczeniu obronnym.

Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1933 z datą wpływu 22 sierpnia 2003 r.), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości), szereg istniejących poprzednio odcinków dróg wymagało pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo.

Przedstawione zatem wyżej motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem wspomnianej nowelizacji było wprowadzenie zasady, by w sytuacji faktycznej takiej, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonanie zmiany kategorii dotychczasowej (dawnej) drogi następowało z mocy prawa. Z tego powodu słuszne jest stanowisko wnioskodawcy, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ww. ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych.

W rozpoznawanej sprawie wybudowane zostały nowe odcinki drogowe (droga S3) i zostały one oddane do użytku, a to oznacza, że spełnione zostały przesłanki zawarte w omawianym przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co musiało skutkować zmianą kategorii dawnej drogi krajowej, oznaczonej nr 3, która z mocy prawa stała się aktualnie drogą gminną. Zarządcą tej drogi stał się więc Burmistrz Miasta i Gminy M., który z tej przyczyny jest właściwym do rozpoznania wniosku (podania) M. i R. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (dawnej drogi krajowej nr (...)) na działkę o numerze ewidencyjnym (...) w miejscowości R.

Z tych względów, mając za podstawę art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.

W kwestii kosztów postępowania wyjaśnić wypada, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do Sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki (art. 214 § 1 w związku z art. 64 § 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.