Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2772004

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 listopada 2019 r.
I OW 134/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka.

Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka, WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. z (...) czerwca 2017 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanawia:

1. odrzucić wniosek;

2. zwrócić Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z 28 maja 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. (dalej jako "SKO") o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla jej syna.

W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że 5 czerwca 2017 r. A. D. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla jej syna - P. D. Decyzją z (...) czerwca 2017 r. nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy S., przyznał P. D. prawo do żądanego zasiłku na okres zasiłkowy od 1 maja 2017 r. do 31 maja 2020 r. Dnia 13 lipca 2017 r. organ powziął informację o podjęciu przez męża A. D. pracy w innym państwie Unii Europejskiej. W konsekwencji organ przekazał 4 sierpnia 2017 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w K. wniosek A. D. w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Postanowieniem z (...) lipca 2018 r. Wojewoda (...) ustalił, że przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresach od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. oraz od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W konsekwencji Burmistrz Miasta i Gminy Skawina, decyzją z (...) sierpnia 2018 r., nr (...) uchylił ww. decyzję z (...) czerwca 2017 r. za okresy, w których miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W dniu (...) września 2018 r. Wojewoda (...) wydał decyzję, znak: (...), orzekającą o przyznaniu P. D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresach od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. oraz od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.

Wnioskodawca podniósł, że 9 października 2018 r. (...) Urząd Wojewódzki powziął informację, że A. D. jest siostrą piastuna organu - P. C., Wojewody (...). W konsekwencji Wojewoda (...), postanowieniem z (...) października 2018 r., wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Tego samego dnia Wojewoda (...) wydał decyzję orzekającą o uchyleniu wcześniejszej decyzji tego organu z (...) września 2018 r., stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 25 § 1 pkt 1 oraz art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym samym dniu Wojewoda (...) przekazał, stosownie do art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a., ww. wniosek zainteresowanej wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Zawiadomieniem z 10 kwietnia 2019 r. SKO przekazało przedmiotowy wniosek wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który to w opinii SKO jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu ww. zawiadomienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 26 § 1 pkt 2 k.p.a. organem właściwym do załatwienia przedmiotowego wniosku jest organ wyższego stopnia nad Wojewodą (...), przy czym powołując się na art. 17 pkt 2 k.p.a., SKO uznało, że organem wyższego stopnia w tej sprawie jest organ wnioskujący. Nadto SKO zauważyło, że w świetle art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm. - dalej jako "u.s.r."), nie jest instytucją właściwą w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym "nie jest wyposażone w możliwość ustalenia elementów koordynacji".

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sprawa ta została wszczęta na wniosek A. D., złożony do Burmistrza Miasta i Gminy Skawina 5 czerwca 2017 r., tj. przed 1 stycznia 2019 r., a tym samym w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428 - dalej jako "ustawa zmieniająca").

Minister wskazał, że rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy przez SKO w K. nie stoi na przeszkodzie art. 21 ust. 1 pkt 1 u.s.r. Organ wnioskujący podkreślił również, że dyspozycja art. 25 k.p.a. nakazuje wyłączonemu organowi powstrzymanie się od załatwienia sprawy, przy czym przez "załatwienie sprawy" rozumie się nie tylko wydanie decyzji rozstrzygającej tę sprawę, lecz także zaniechanie wszelkich czynności w danej sprawie administracyjnej (poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 25 § 2 w związku z art. 24 § 4 k.p.a.). Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10. Organ wnioskujący zaznaczył, że w art. 21 ust. 1 u.s.r. przewidziano w pkt 1 i 2 dwa rodzaje kompetencji wojewody, tj. pełnienie funkcji instytucji właściwej w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 1) oraz wydawania decyzji w sprawach, w których mają zastosowanie te przepisy (pkt 2). W ocenie Ministra obie te kompetencje składają się łącznie na "załatwienie sprawy" w rozumieniu przepisów k.p.a. Oznacza to, że dyspozycja art. 26 § 2 k.p.a. nakłada również na organ wyższego stopnia podjęcia wszystkich czynności w postępowaniu administracyjnym, w tym również tych, które wojewodowie wykonują w ramach pełnienia funkcji instytucji właściwej w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W związku z powyższym Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o wskazanie SKO w K. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na wniosek SKO w K. wskazało, że zgodnie z przepisem art. 17 pkt 2 k.p.a. w zakresie dotyczącym organów wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, kodeks postępowania administracyjnego, w ogóle nie przewiduje możliwości zastosowania ustaw szczególnych, w przeciwieństwie do pkt 1 gdzie taka możliwość została przewidziana. Kolegium Odwoławcze jest organem odwoławczym w sprawach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie jest to jednak tożsame z organem wyższego stopnia, który jest jednoznacznie wskazany w art. 17 k.p.a. Ponadto SKO zauważyło, że zgodnie z art. 22 u.s.r., nie jest organem powołanym do pełnienia funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej i nie jest wyposażone w możliwość ustalenia elementów koordynacji. Kolegium wskazało natomiast, że art. 22 ust. 1 u.s.r. ustanawia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako podmiot, któremu podlega na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej system świadczeń rodzinnych w kwestiach związanych z koordynacją.

Podsumowując SKO w K. stwierdziło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie ma zdolności prawnej do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w charakterze organu I instancji. W związku z powyższym Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 19 lipca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przesłał pismo z 17 czerwca 2019 r. właściwej (...) instytucji. W piśmie instytucja poinformowała o przyznaniu mężowi zainteresowanej w tym państwie świadczeń rodzinnych w formie dodatku dyferencyjnego za miesiące lipiec i sierpień z 2017 r. W ocenie Ministra dokument ten nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór kompetencyjny zatem nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05; M. Jaśkowska: Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane)" w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienie NSA z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08), albo gdy postępowanie administracyjne w sprawie zostało zakończone. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnego przypadku, to taki wniosek należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Niedopuszczalność wniosku w konsekwencji prowadzić musi do jego odrzucenia (postanowienie NSA z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08; postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05; postanowienie NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OW 188/08; postanowienie NSA z 30 marca 2012 r., sygn. akt I OW 7/12; postanowienie NSA z 6 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 30).

Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku wyraźnie wynika, że postępowanie w sprawie nie toczy się. W niniejszej sprawie bowiem Wojewoda (...), postanowieniem z 10 października 2018 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku A. D. z 5 czerwca 2017 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla jej syna - P. D. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tego samego dnia Wojewoda (...) wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta jest ostateczna i do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym kończy postępowanie w przedmiotowej sprawie. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że dla rozstrzygnięcia wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie mają znaczenia okoliczności, że wskazane wyżej postanowienie i decyzja są wadliwe bowiem wydał je organ podlegający wyłączeniu, oraz że nie orzeczono o żądaniu strony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.