I OW 122/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2600054

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r. I OW 122/18

UZASADNIENIE

Sentencja

Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wójtem Gminy (...) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości postanawia: wskazać Wójta Gminy (...) jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w piśmie z (...) maja 2018 r. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wójtem Gminy (...) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M. G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy (...) z (...) lipca 2003 r. nr (...) zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. nr (...).

Kolegium wskazało, że Wójt Gminy (...) działając w trybie art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przekazał wniosek M.G. o wznowienie postępowania w sprawie podziału ww. nieruchomości. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji tj. w niniejszej sprawie Wójt Gminy (...). Przejście kompetencji w trybie art. 150 § 2 k.p.a. na organ wyższego stopnia następuje w wyjątkowej sytuacji i nie może być dorozumiane ani oceniane rozszerzająco. Zdaniem Kolegium określenie "przyczyną wznowienia jest działalność organu" zawarte w art. 150 § 2 k.p.a. należy interpretować jako odesłanie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Będzie to miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania, np. nie zastosowano przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadomie dopuszczono sfałszowany dowód bądź świadomie niezawiadomiono strony o wszczęciu lub czynnościach postępowania. Orzekanie zatem przez organ wyższej instancji dopuszczalnie jest tylko, w sytuacji gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Jeżeli zaś z dostępnych dokumentów nie wynika, aby przyczyną wznowienia postępowania miałaby być działalność organu, który wydał decyzję - organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest ten organ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że w sprawie niniejszej wnioskodawczyni wskazuje na prawie wszystkie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki wznowieniowe, pomijając przesłankę z pkt 3. W uzasadnieniu wniosku nie podnosi bowiem zarzutów dotyczących działalności organu, który wydał ostateczną decyzję. Wójt Gminy (...) bezpodstawnie przekazał przedmiotowy wniosek powołując się na wydanie decyzji na podstawie fałszywych dowodów i popełnieniu przestępstwa przy jej wydawaniu, o czym we wniosku nie ma mowy. Również akta sprawy, zdaniem Kolegium, nie wskazują na takie okoliczności.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy (...) wniósł o rozstrzygnięcie sporu przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M.G. W uzasadnieniu wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania strona powołała się na art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z czego wynika, że jej zdaniem organ, który wydał decyzję, oparł się na dowodach fałszywych lub podczas wydawania decyzji popełniono przestępstwo. W ocenie Wójta, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., powyższe okoliczności nie muszą być oczywiste w chwili wznowienia postępowania. Wskazał, że postępowanie wznawia się właśnie w celu ustalenia, czy rzeczywiście podczas zakończonego postępowania doszło do poważnych naruszeń procedury administracyjnej. Jednak zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 150 § 2 k.p.a. o ewentualnym wznowieniu postępowania, powinien decydować nie organ, wobec którego formułuje się tego typu zarzuty, lecz organ wyższej instancji, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wójtem Gminy (...) i jest to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.

Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W myśl art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią" we własnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1400/10). Niemniej jednak wyjaśnić należy, że z jednoznacznego brzmienia art. 150 § 1 k.p.a. wynika, że właściwość organu we wznowieniowym postępowaniu ustala się w oparciu o fakt, jaki organ wydał decyzję w ostatniej instancji. Takie ukształtowanie właściwości organów jest następstwem tego, że przesłanki wznowienia służą "naprawie" ewentualnych wad przeprowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana ostateczna decyzja. Analiza powyższych przepisów wskazuje na to, że przeniesienie kompetencji na organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Choć wykładnia gramatyczna art. 150 § 2 k.p.a. nie wskazuje na to, że działalność organu będącego przyczyną wznowienia postępowania ma być zamierzona, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przy interpretacji omawianej normy, należy kierować się głównie wykładnią celowościową. Celem przepisu art. 150 § 2 k.p.a. jest zaś wyeliminowanie od rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania, np. organu, który celowo, świadomie pomija stronę, świadomie niezawiadamia jej o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. Zasadność takiej wykładni art. 150 § 2 k.p.a. potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku NSA z 17 stycznia 1986 r. (II SA 1782/85, niepubl.) sąd wyraził pogląd, że analiza przyczyn wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wznowienia postępowania jest - stosownie do art. 150 k.p.a. - organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 410/2006 oraz z 22 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 388/2005 i powołane tam orzecznictwo).

Jeżeli strona żądała wznowienia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 4, 5 i 6 k.p.a, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu, w myśl art. 150 § 2 k.p.a., jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że organ ten w sposób świadomy, zamierzony dopuścił się wydania swojej decyzji z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. Chodzi tu przykładowo o sytuacje, w których nie zastosowano przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadomie dopuszczono sfałszowany dowód, świadomie i celowo nie zawiadomiono strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub o jego czynnościach itp. Powyższe okoliczności, zgodnie z art. 19 k.p.a., powinny zostać ustalone przed wydaniem postanowienia o wznowieniu lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (R. Kędziora. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck Warszawa 2005, str. 398). Orzekanie zatem przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji (w sprawie Wójta Gminy (...)) z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, 7 wydanie, s. 674-675).

Akta sprawy przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie pozwalają na przyjęcie, że przyczyną wznowienia była celowa i zamierzona działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Z akt sprawy wynika wyłącznie, że wniosek o wznowienie związany jest ze zwrotem w dniu (...) grudnia 2014 r. zespołu pałacowo-parkowego w B. i dotyczy decyzji z (...) lipca 2003 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonych w B. stanowiących własność Skarbu Państwa (...). Takie okoliczności nie zostały także wykazane przez wnioskodawczynię wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie są wystarczające, jak chce tego Wójt Gminy (...), ogólne stwierdzenia zawarte we wniosku o wznowienie dotyczące wydania decyzji o podziale na podstawie sfałszowanych dowodów czy wydania decyzji w wyniku przestępstwa, nie poparte żadnymi dowodami ani nawet uprawdopodobnione. Nie zostały wskazane żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć, że właściwość i zachowanie się Wójta Gminy (...) w toku prowadzonego postępowania podziałowego mogły godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Tym samym nie można było uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a.

Rację więc należało przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., że w świetle przedstawionych okoliczności, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. G. o wznowienie postępowania jest Wójt Gminy (...).

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. i przywołanych wyżej przepisów, orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.