Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2638258

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 lutego 2019 r.
I OSK 996/17
Podważanie prawidłowości operatu szacunkowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1136/15 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/15 oddalił skargę T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeznaczył pod budowę drogi ekspresowej (...) - (...) na odcinku (...) (bez węzła) - węzeł "(...)" - (...) nieruchomość położoną w gminie (...), obrębie (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,5862 ha.

Następnie decyzją z dnia (...) października 2013 r. znak: (...) Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 506.434,76 zł na rzecz skarżącego za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa powołanej nieruchomości (pkt 1), ustaleniu odszkodowania na rzecz K. i R. C. w wysokości 241.195,89 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości (pkt 2), ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wysokości 3.032,60 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości (pkt 3), a także o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy (...) w wysokości 1.604,00 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości (pkt 4).

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji kwestionując operat szacunkowy na podstawie którego dokonano wyceny nieruchomości. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. uzupełnił odwołanie o operat szacunkowy z dnia 15 lutego 2014 r. sporządzony na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego P. W. Kolejnym pismem z dnia 25 lutego 2014 r. złożył postanowienie oraz zawiadomienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Trzebnicy w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu.

Decyzją z dnia (...) maja 2014 r., znak: (...) Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia (...) października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarówno operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 kwietnia 2013 r. na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego jak i operat szacunkowy z dnia 15 lutego 2014 r. sporządzony na zlecenie skarżącego zawierają sprzeczności, które powodują, że żaden z nich nie może stanowić miarodajnego dowodu w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r., znak: (...) ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 822.151,40 zł na rzecz skarżącego za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości (pkt 1), ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy (...) w wysokości 1.695,00 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości (pkt 2), ustaleniu odszkodowania na rzecz K. i R. C. w wysokości 0,00 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości (pkt 3), a także o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wysokości 3.196,60 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości (pkt 4).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący ponownie wskazując na błędne sporządzenie operatu szacunkowego który, w jego ocenie, zaniża wartość przejętej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.; dalej jako ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.) organ wskazał sposób ustalania oraz kryteria, którymi kieruje się organ przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 7 lipca 2014 r. na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego. Na podstawie tego operatu wartość gruntu została oszacowana na kwotę 574.593,00 zł, natomiast wartość części składowych gruntu oszacowano na kwotę 213.067,00 zł, zatem łącznie wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 787.660,00 zł. Uznał przy tym, że organ I instancji prawidłowo podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowej działki. Ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109, z późn. zm.; dalej jako rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.) pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla ustalenia odszkodowania. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 7 lipca 2014 r. biegła wzięła pod uwagę wszystkie okoliczności i uwarunkowania konieczne do wykonania prawidłowej wyceny nieruchomości. Operat sporządzono w zgodzie z przepisami rozporządzenia, biegła określiła położenie nieruchomości w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, dokładnie wymieniła części składowe gruntu oraz wskazała, że dojazd do nieruchomości możliwy jest bezpośrednio z drogi publicznej. Ustalenia stopnia zużycia części składowych dokonano na podstawie oględzin nieruchomości w dniu 23 czerwca 2014 r. przeprowadzonych w obecności dotychczasowego właściciela. Badając przeznaczenie planistyczne biegła uwzględniła, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...), zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) czerwca 2000 r., zgodnie z którym działka położona jest na terenach oznaczonych symbolem G - tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Określając wartość gruntu biegła, zastosowała podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej.

W ocenie Sądu z uwagi na brak nieruchomości o podobnych częściach składowych, prawidłowo, osobno oszacowano wartość gruntu i znajdujących się na nim części składowych. Wartość odtworzeniową budowli określono podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Biegła wyjaśniła, iż dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pod tereny działalności inwestycyjnej, z której wynika, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych kształtują się na poziomie od 14,00 do 65,00 zł/m2 (cena średnia 36,76 zł/m2), natomiast ceny nieruchomości przeznaczonych pod działalność inwestycyjną kształtują się na poziomie od 30 do 134,65 zł/m2 (cena średnia 63,90 zł/m2). Sąd zauważył, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, zatem zasadnie dalszym badaniom poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługowo-przemysłową. W tym segmencie rynku biegła wybrała 15 transakcji. Ceny nieruchomości porównawczych wahały się od 30,00 zł/m2 do 134,65 zł/m2. Biegła przedstawiła cechy rynkowe, mające wpływ na ceny oraz przyjętą skalę ocen. Na podstawie własnych analiz oraz badań preferencji potencjalnych nabywców obliczono wagi cech rynkowych: lokalizacja - waga 30%, sąsiedztwo i otoczenie - waga 15%, powierzchnia i kształt - waga 20%, uzbrojenie terenu - waga 15% oraz dostępność do nieruchomości - waga 20%.

Ponadto Sąd wskazał, że organ I instancji prawidłowo podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowej działki - stosownie do art. 18 ust. 1e ustawy. Zdaniem Sądu ocena operatu szacunkowego, na podstawie przepisów rozporządzenia pozwala uznać, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla ustalenia odszkodowania. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła dokładnie wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny.

Uznając skargę za niezasadną Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 2, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej jako k.p.a.), polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji sposobu zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez organy administracji, które niezasadnie odmówiły mocy dowodowej operatowi szacunkowemu sporządzonemu na zlecenie strony oraz nie odniosły się w sposób wynikający z treści powołanych przepisów do zarzutów strony skarżącej sformułowanych w odwołaniu, kwestionujących operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w sprawie.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że operat sporządzony na zlecenie skarżącego został bezpodstawnie pominięty przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, a stanowił pełnowartościowy materiał dowodowy w dniu ponownego wydania decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego, jak też w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wskazał ponadto, że podniesione w odwołaniu zarzuty co do merytorycznej zawartości operatu i przyjętych w nim założeń nie zostały - wbrew przepisom art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w jakikolwiek sposób wyjaśnione przez organy, a Sąd I instancji tych uchybień nie zauważył. Organy prowadzące postępowanie w wyniku uchylenia pierwszej decyzji Wojewody Dolnośląskiego nie poddały bowiem analizie operatu sporządzonego na zlecenie strony, zaś organ odwoławczy nie rozpatrzył w należyty sposób zarzutów zawartych w odwołaniu, kwestionujących operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaaprobował odmówienie przez organy mocy dowodowej operatowi szacunkowemu sporządzonemu na zlecenie strony.

Rozważenie zasadności przedstawionego zarzutu poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zasady ustalania i określania wysokości odszkodowania zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.; dalej jako u.g.n.) oraz rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przepis § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stanowi natomiast, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Podkreślić także należy, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, który jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Powinny go więc ocenić pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka ocena operatu złożonego w przedmiotowej sprawie została dokonana, zarówno przez organy jak i Sąd I instancji, stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. jest niezasadny. Skarżący kasacyjnie poprzez sposób i treść sformułowanych zarzutów kasacyjnych nie podważył zaś prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jak i samej oceny tego operatu szacunkowego. Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metodologia oparta na analizie cech rynkowych nieruchomości porównywanych mających wpływ na ceny oraz przyjęta skala ocen dokonana na podstawie własnych analiz oraz badań preferencji potencjalnych nabywców nie została skutecznie zakwestionowana przez złożenie kontroperatu lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że organy pominęły operat szacunkowy sporządzony przez skarżącego. Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia (...) maja 2014 r. wskazał bowiem, że zarówno operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 kwietnia 2013 r. na zlecenie organu jak i operat szacunkowy z dnia 15 lutego 2014 r. sporządzony na zlecenie skarżącego zawierają sprzeczności, które powodują, że żaden z nich nie może stanowić miarodajnego dowodu w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta nie była kwestionowała przez stronę, również w zakresie jej uzasadnienia. A zatem podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 7 lipca 2014 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów powinna złożyć alternatywną opinię innego rzeczoznawcy majątkowego lub zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Pamiętać również należy, że z brzmienia przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza jednak strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można przy tym przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów.

Podsumowując, stwierdzić należy że Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organ postępowanie jako wyczerpujące i wszechstronnie wyjaśniające sprawę w zakresie niezbędnym do stanowczego rozstrzygnięcia, a więc wypełniające wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy podlegał ocenie organu, co właściwie zweryfikował Sąd w kontekście art. 80 k.p.a. A końcowe rozstrzygnięcie poprzedzone zostało zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu przez umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i odniesienia się do niego, co realizowało uprawnienia strony wynikające z art. 10 k.p.a. i stanowiło dochowanie zasady zawartej w art. 79 § 2 k.p.a. Jednak strona nie podjęła aktywności i nie kwestionowała wiarygodności oraz mocy środków dowodowych wykorzystanych przez organ we wskazany wyżej sposób. Organ zaś stosownie do warunków przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. szczegółowo uzasadnił wydane przez siebie orzeczenie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.