Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1753603

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 stycznia 2015 r.
I OSK 951/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz.

Sędziowie: NSA Wiesław Morys (spr.), del. WSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 964/12 w sprawie ze skargi B. M. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. M. na sprecyzowaną w sentencji czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. B. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o wykreślenie przypisanych mu 6 punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, z uwagi dyspozycję przepisu art. 130 ust. 3 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), w związku z odbytym w dniu (...) maja 2012 r. szkoleniem w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy pismem z dnia (...) czerwca 2012 r., nr (...), odmówił usunięcia punktów karnych z ewidencji. Wskazując na § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), Komendant podkreślił, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Tymczasem na dzień szkolenia odbytego przez B. M., tj. (...) maja 2012 r., w jego ewidencji znajdowało się 28 punktów, a więc nie było podstaw prawnych do usunięcia punktów z tytułu szkolenia. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił również, że zapisy o popełnionych wykroczeniach kierowcy, wprowadzono do ewidencji na podstawie prawomocnych mandatów karnych, które są dla prowadzącego ewidencję wiążące, a uczyniono to w następujących terminach:

1.

wykroczenie z dnia (...).05.2011 r. - w dniu (...).06.2011 r.,

2.

wykroczenie z dnia (...).10.2011 r. - w dniu (...).10.2011 r.,

3.

wykroczenie z dnia (...).12.2011 r. - w dniu (...).01.2012 r.,

4.

wykroczenie z dnia (...).05.2012 r. - w dniu (...).05.2012 r.

Szkolenie z dnia (...).05.2012 r. wprowadzono do ewidencji w dniu (...).06.2012 r.

W terminie 14 dni od otrzymania powyższego pisma B. M. ponownie wezwał organ administracji do usunięcia punktów karnych ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z odbytym szkoleniem w dniu (...) maja 2012 r., o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wskazał w nim, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ponieważ jest to dokument urzędowy, mający wpływ na prawa i obowiązki kierowcy, należy prowadzić na bieżąco, terminowo, rzetelnie i to nie tylko w zakresie wpisywanych do niego punktów karnych, ale i usuwanych z ewidencji. Ewidencja jego obejmująca nie spełnia powyższych wymogów, gdyż odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2012 r. zawiera informację o popełnieniu wykroczeń drogowych w okresie od (...) maja 2011 r. do (...) maja 2012 r., co nie jest prawdą. Ponadto wskazał na fakt, że dnia (...) czerwca 2012 r. zostało wpisane do jego ewidencji kierowcy odbyte w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w T. w dniu (...) maja 2012 r. szkolenie, co skutkować winno usunięciem z ewidencji 6 punktów karnych, a to w świetle obowiązującego wtedy § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 z późn. zm.). Jego zdaniem, nie wprowadza on ograniczeń, na które powołuje się Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w swojej odmownej odpowiedzi z dnia 25 czerwca 2012 r., z powodu przekroczenia 24 punktów w okresie roku od popełnienia wykroczenia. Ustawodawca w art. 130 ust. 3 Kodeksu drogowego nie przyjął 24 punktowego limitu, o czym świadczy posłużenie się nim w treści ust. 2 tego przepisu, zatem gdyby miał taką wolę, winien zapisać ten limit również w treści ust. 3. A skoro nie uczynił tego, to świadczy to o tym, że świadomie zezwolił na uczestniczenie kierowcy w szkoleniu wskazanemu w art. 130 ust. 3 Kodeksu drogowego w każdym czasie i nakazał usunąć z jego ewidencji punkty z tego tytułu, niezależnie od tego, czy w dniu szkolenia posiadał ich 24, czy też więcej. B. M. podniósł ponadto, że norma określona w tym przepisie jest jedyną konstytucyjną i ostateczną regulacją w polskim systemie prawa, w zakresie odbycia wskazanego w niej szkolenia, opłaty za nie i obligatoryjnego zmniejszenia dla jego uczestnika liczby punktów w ewidencji kierowcy, ponieważ ustawa Kodeks drogowy nie zawiera delegacji ustawowej, nakazującej centralnym organom administracji publicznej uszczegółowić wydanymi przez siebie aktami wykonawczymi powyższych trzech kwestii. Tym samym jakakolwiek norma prawna, stanowiąca aktualnie element składowy jakiegokolwiek aktu wykonawczego i posiadająca treść inną, niż zawarta w przepisie art. 130 ust. 3 Kodeksu drogowego, w jego ocenie jest wydana bez delegacji ustawowej, sprzeczna z ustawą, niekonstytucyjna, i jako sprzeczna z prawem nie może stanowić podstawy czynności odmowy usunięcia punktów z ewidencji za odbyte szkolenie. Dodatkowo B. M. stwierdził, że 24 punktowy limit, o którym mówią: art. 130 ust. 2, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym, którymi organ uzasadnił swoją odmowę z dnia 25 czerwca 2012 r., nie ma nic wspólnego z kwestią żądanego usunięcia punktów na podstawie art. 130 ust. 3, ponieważ dotyczą one innych kwestii, tj. usunięcia punktów z ewidencji po rocznym czasookresie ich zaewidencjonowania oraz skierowania kierowcy na badania psychologiczne oraz sprawdzenie jego kwalifikacji. Strona wskazała również, że norma § 8 ust. 6 powoływanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 Kodeksu drogowego, ponieważ minister upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia: programu szkolenia, o którym mówi art. 130 ust. 3 Kodeksu drogowego i jednostek je przeprowadzających (art. 130 ust. 4 pkt 3) oraz liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia (art. 130 ust. 3 pkt 4), gdy tymczasem treść tej normy wykracza poza to upoważnienie. Na koniec B. M. złożył zastrzeżenia co do jego wykroczenia drogowego z miesiąca maja 2012 r., kiedy to potwierdził odbiór mandatu karnego kredytowanego (14 pkt karnych i 500 zł grzywny), którego blankiet nie jest wypełniony w języku polskim w odniesieniu do opisu wykroczenia i jego kwalifikacji prawnej.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2012 r., nr (...), Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy ponownie poinformował B. M. o odmowie usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, z uwagi na dyspozycję przepisu art. 130 ust. 3 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W skardze do sądu B. M. w całości przytoczył powyżej zaprezentowaną argumentację, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Nadto zaakcentował wadliwość prowadzenia przezeń przedmiotowej ewidencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, iż system punktowy za naruszenia przepisów ruchu drogowego ma na celu zdyscyplinowanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego i zapobieganie wielokrotnemu ich naruszaniu. Chodzi o poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przekroczenie liczby 24 zdobytych punktów przez kierującego pojazdem skutkuje zatrzymaniem prawa jazdy (art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym), skierowaniem na badania psychologiczne (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. 2 lit. b tej ustawy), skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy). Ewidencję punktów prowadzi Policja (art. 130 ust. 1 tej ustawy), a dokonuje tego w drodze czynności materialno-technicznej. Strona może je kwestionować także domagając się ich zmniejszenia w trybie art. 130 ust. 3 tek ustawy, po odbyciu opisanego w nim szkolenia. Sąd I instancji w pełni zaakceptował dominujące w orzecznictwie stanowisko, że nie jest dopuszczalne zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego na skutek uczestnictwa w szkoleniu, w sytuacji, gdy jego odbycie nastąpiło już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Jest to bowiem zgodne ze wskazanymi wyżej celami ustawy. Dlatego przepis § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. statuujący tę zasadę za zgodny z prawem i delegacją ustawową do jego wydania. W przeciwnym wypadku doszłoby do wypaczenia tego celu. Powołał się w tej materii na wykładnię celowościową i systemową oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporny jest fakt odbycia przez skarżącego w dniu (...) maja 2012 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w T., oraz to, że okresie od (...) maja 2011 r. do (...) maja 2012 r. naruszył on przepisy ruchu drogowego, za które przypisano mu 28 punktów karnych, co zostało uwidocznione w ewidencji kierowców. Zatem zdaniem Sądu I instancji, odbyte przezeń w tych warunkach szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, nie mogło doprowadzić do zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż miało ono miejsce już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych. Skarżący zaś liczby tych punktów wpisanych do ewidencji nie podważył, ani uprzednio w drodze oddzielnego postępowania na skutek żądania skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji, ani w toku niniejszego postępowania. Odnosząc się zaś do podnoszonego zarzutu dotyczącego ostatniego wykroczenia drogowego z miesiąca maja 2012 r., kiedy to potwierdził odbiór mandatu karnego kredytowanego z karą 500 zł i 14 punktami, który to mandat w jego ocenie nie jest wypełniony w języku polskim w zakresie opisu wykroczenia i jego kwalifikacji prawnej, Sąd stwierdził, iż argumentacja ta jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem przyjęcie mandatu karnego kredytowanego oznacza bezwarunkowe przyznanie się do popełnienia wykroczenia i zgodę na ukaranie, co wyklucza późniejsze negowanie dokonanych ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej dokonanego wykroczenia. Kwestia czytelności blankietu mandatu karnego ma wtórne znaczenie wobec wcześniejszego uznania kwalifikacji prawnej dokonanego czynu, którą ten właśnie blankiet mandatu karnego potwierdza. Wywodzenie więc, iż skarżący nie wie, za co został faktycznie ukarany, czy też co zostało wpisane w ewidencji prowadzonej przez organ, stanowi zdaniem Sądu podważanie prawomocnego mandatu karnego, co z oczywistych względów, żądanych przez skarżącego skutków osiągnąć nie może. Powyższe oznacza zdaniem Sądu, że organ prawidłowo odmówił dokonania czynności materialno - technicznej usunięcia punktów z ewidencji. Sąd I instancji podkreślił również, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny - jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy. Jego skuteczność związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust. 1, art. 124 ust. 1, czy w końcu art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 138 Prawa o ruchu drogowym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej B. M. zaskarżył opisany wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1.

przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. na skutek ich błędnego zastosowania, w szczególności poprzez nieskontrolowanie przez Sąd I instancji całości zaskarżonej czynności organu administracji w granicach całej sprawy, nieusunięcie naruszenia prawa, w szczególności nierozpoznanie zarzutu wadliwego wpisu wykroczenia z dnia (...) maja 2012, którego skarżący nie popełnił, gdyż jak wynika z mandatu karnego wykroczenie zostało popełnione dnia (...) maja 2012 r.,

b)

art. 141 § 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a. na skutek ich błędnego zastosowania w szczególności poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku z pominięciem zarzutu skarżącego dotyczącego wadliwego wpisu punktów karnych za wykroczenie z dnia (...) maja 2012 r., którego skarżący tego dnia nie popełnił, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej czynności organu,

2.

przepisów prawa materialnego, tj.:

a)

art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię,

b)

§ 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w związku z art. 92 Konstytucji RP na skutek zastosowania zawartego w tym rozporządzeniu przepisu wydanego z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym,

c)

art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Na tej podstawie domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu - Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności z mandatu karnego z dnia (...) maja 2012 r., na okoliczność daty popełnienia wykroczenia i rozbieżności tej daty z datą wpisu popełnienia wykroczenia w ewidencji punktów karnych prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy.

W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto wskazując na rozbieżność ewidencji punktów karnych prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy w zakresie daty popełnienia wykroczenia dnia (...) maja 2012 r., które faktycznie zostało popełnione, jak wynika z mandatu karnego seria (...) nr (...),(...) maja 2012 r. Zatem wpis w ewidencji punktów karnych z tego tytułu był wadliwy i nie mógł stanowić podstawy skierowania skarżącego na egzamin kontrolny. Wpis ten nie powinien również być brany pod uwagę do naliczenia skarżącemu punktów karnych w okresie roku. Zatem można było odliczyć 6 punktów za odbyte szkolenie w dniu (...) maja 2012 r. Pomimo wielokrotnego wskazywania tej okoliczności Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wpisu tego nie wykreślił ani nie sprostował, zaś Sąd meriti do niej się nie ustosunkował. Zdaniem skarżącego Sąd ten nadto wadliwie zrekonstruował znaczenie normy zawartej w art. 130 ust. 1 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w drodze niedopuszczalnej wykładni funkcjonalnej i systemowej. Doszedł bowiem do wniosku, że warunkiem wykreślenia 6 punktów z ewidencji kierowców jest odbycie przez kierowcę szkolenia w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego zanim przekroczy 24 punkty karne. Odtwarzając znaczenie norm zawartych w ustawie Prawo o ruchu drogowym należy jednak przyznać prymat wykładni literalnej. Danie prymatu wykładni funkcjonalnej i systemowej przed wykładnią językową stanowi naruszenie wyrażonej w art. 7 konstytucji zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mająca zastosowanie w sprawie regulacja prawna jest jasna i niewymagająca sięgania do tych metod wykładni. Na skutek błędnej wykładni normy zawartej w art. 130 ust. 3 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym Sąd I instancji przyjął, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji. Powołane powyżej przez Sąd przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym pozwalają na właściwe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 130 ust. 1 i 3 ustawy, w sposób wykluczający możliwość zmniejszenia liczby punktów, gdy odbycie szkolenia nastąpiło również po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów. Pełnomocnik skarżącego uznał, że prawidłowe jest jedynie stwierdzenie Sądu, że sankcje wskazane w przepisach art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym stosuje się obligatoryjnie, bezwarunkowo, gdy osoba uprawniona przekroczy 24 punkty. Natomiast za błędne uznał stanowisko Sądu wyprowadzone z łącznej wykładni wszystkich ww. przepisów i przyjęcie, że niedopuszczalne jest usunięcie z ewidencji kierowcy 6 punktów z tytułu dodatkowego szkolenia, z powodu uprzedniego przekroczenia 24 punktowego limitu. Skoro zatem skarżący odbył szkolenie określone art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to ma prawo żądać usunięcia punktów karnych ze swojej ewidencji. Norma zawarta w art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie jest związana z art. 130 ust. 3 tej ustawy, bo nie dotyczy w żaden sposób kwestii szkolenia i zmniejszenia liczby punktów za odbyte szkolenie. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest natomiast ze względu na semantykę treści spójny jedynie z art. 130 ust. 1 tej ustawy, bo dotyczy pragmatyki kodeksowej punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nie pragmatyki punktów za odbycie szkolenia określonego artykułem 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym w świetle powyższego oddalenie skargi przez Sąd jest, w ocenie autora skargi kasacyjnej, bezzasadne również dlatego, że faktycznie uznał on fundamentalną rację skarżącego, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego został wydany bez upoważnienia ustawowego. Jako niezgodny z konstytucją nie może stanowić według pełnomocnika skarżącego podstawy prawnej do odmowy usunięcia z jego ewidencji kierowcy punktów za odbyte w WORD w T. szkolenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., ewentualnie oddalenie skargi. Uzasadniając pierwszy z wniosków wskazał na przekroczenie przez skarżącego 30-dniowego terminu na wniesienie skargi, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. Pismo z dnia 25 czerwca 2012 r. o odmowie wykreślenia punktów z ewidencji kierowców zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 lipca 2012 r. Od tej daty rozpoczął swój bieg 30-dniowy termin na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarga natomiast została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 14 września 2012 r., czyli po upływie 30-dniowego terminu na złożenie skargi, w związku z czym na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna ona zostać odrzucona. Wezwanie do usunięcia prawa można złożyć tylko raz, tymczasem skarżący kasacyjnie liczy termin do wniesienia skargi od dnia doręczenia mu odpowiedzi na kolejne jego pismo (pismo z dnia 1 sierpnia 2012 r. doręczone mu 16 sierpnia 2012 r.). Niezależnie od powyższego, w razie nie uwzględnienia tego wniosku, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, uznając podniesione w niej argumenty za niezasadne, akcentując dotychczas prezentowane okoliczności i wywody.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według brzmienia przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy skarżący kasacyjnie powołuje się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny i brak uchybień formalnych pozwalają na ocenę poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Jednakowoż przed wywodami dotyczącymi zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, trzeba się odnieść do tamującego tę możliwość postulatu organu uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Jest on nietrafny. W istocie bowiem skarga w sprawie została wniesiona w terminie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (w tym i wykreślenie punktów) dokonywany jest w drodze czynności materialnotechnicznej, która jest kwalifikowana jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (p.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 262/13, 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 220/13, postanowienie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1968/14, i cytowane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem podlega zaskarżeniu skargą wniesioną w trybie i w terminie określonymi w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., bo ustawa nie przewiduje innego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a regułą jest dopuszczalność skargi po wyczerpaniu takich środków (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest czynność z dnia (...) czerwca 2012 r., którą odzwierciedla pismo doręczone skarżącemu kasacyjnie w dniu 9 lipca 2012 r. Została ona zaskarżona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 lipca 2012 r., które zastępuje tu odwołanie. Wezwanie to zachowało termin zastrzeżony przez przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. Po myśli art. 53 § 2 p.p.s.a. w takim wypadku skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, jeżeli taka była udzielona. W tej sprawie organ odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., doręczonym w dniu 16 sierpnia 2012 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 14 września 2012 r., zatem w ustawowym terminie.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty skargi kasacyjnej, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał poprawnych ustaleń faktycznych i prawidłowej ich oceny w świetle trafnie zastosowanych i wyłożonych przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i w kontekście dyspozycji przepisów prawa materialnego był jednoznaczny. Z akt mianowicie wynika, iż w istotnym okresie, czyli od (...) maja 2011 r. do (...) maja 2012 r. skarżący kasacyjnie dopuścił się czterech wykroczeń i przyjął nałożone na niego cztery mandaty, za które to czyny otrzymał łącznie 28 punktów karnych. Okolicznością sporną, w ocenie autora skargi kasacyjnej, jest ustalenie, kiedy w istocie zostało popełnione ostatnie ze wskazanych wykroczeń. Organ w ewidencji wpisał, iż miało to miejsce dniu (...) maja 2012 r., natomiast skarżący kasacyjnie twierdzi, iż było dzień wcześniej, bo w dniu (...) maja 2012 r. Nie nasuwa natomiast jego zastrzeżeń fakt, że takie wykroczenie popełnił, co potwierdza przyjęcie mandatu karnego, oznaczającego zgodę na kwalifikację prawną czynu i karę. Przypomnieć też trzeba, iż do prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 (art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym), na podstawie prawomocnego wyroku sądu, postanowienia sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (p. § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., jak też podobnie brzmiący § 4 ust. 1 poprzedniego rozporządzenia wydanego w tej materii z dnia 20 lutego 2002 r. (Dz. U. Nr 236, poz. 1998). Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (art. 130 ust. 2 tej ustawy). Zatem, bez względu na to czy wykroczenie to popełnił skarżący kasacyjnie w dniu (...) czy (...) maja 2012 r., skoro uzyskał za to taką ilość punktów, która w ciągu roku licząc od dnia pierwszego wykroczenia do nawet późniejszego z tych dni przekroczyła 24, to okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Jej istotą jest przecież możliwość usunięcia z ewidencji 6 punktów z powodu odbycia przez skarżącego kasacyjnie w dniu (...) maja 2012 r. szkolenia, o którym stanowi art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym. W tym miejscu wywieść trzeba, iż zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże określone dla kierowcy skutki, jest dopuszczenie się przezeń naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które liczba punktów przekracza 24, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet gdy wpisu dokonano po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia, o ile naruszenie prawa nastąpiło w ciągu roku od pierwszego naruszenia, bo decyduje data popełnienia wykroczenia a nie wpisu (p.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2256/11, publ. jw.). Usunięcie punktów następuje po roku od dnia naruszenia, chyba że przedtem kierujący pojazdem dopuścił się naruszeń, za które uzyskał ponad 24 punkty. Inaczej ujmując problem, nie usuwa się z ewidencji kierowców punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jeżeli w ciągu roku od dnia naruszenia kierowca dopuścił się naruszeń, za które przypisana liczba punktów przekroczy 24 punkty. Jak wynika z akt sprawy pierwsze ze wskazanych wykroczeń miało miejsce (...) maja 2011 r., zatem data popełnienia ostatniego z wykroczeń, czy to w dniu (...) maja 2012 r., czy też (...) maja 2012 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie odmowy zmniejszenia liczby punktów w ewidencji z uwagi na odbycie przez skarżącego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W obu tych datach nie minął bowiem rok od czasu otrzymania przez skarżącego kasacyjnie punktów karnych za wykroczenie z dnia (...) maja 2011 r. Wskazaną wyżej rozbieżność uznać należy za omyłkę pisarską organu, z którą nie wiążą się dla skarżącego żadne negatywne skutki w niniejszym postępowaniu, skoro - co należy podkreślić - przez przyjęcie mandatu nie kwestionuje on popełnienia wykroczenia i liczby przyznanych za nie punktów. W świetle powyższego jako niezasadne należy uznać sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które koncentrują się wokół tej kwestii. Za absolutnie chybione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 (bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił przecież zgodność z prawem zaskarżonej czynności i zastosował właściwy środek, a więc dokonał kontroli działalności administracji publicznej (tu czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy). Zatem nie wykroczył poza granice swej właściwości, ani nie zaniedbał nałożonych nań obowiązków. Umotywowanie tego wytyku rzekomą wadliwością dokonanej oceny poprzez przypisanie Sądowi meriti nierozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nie uzasadnia trafności tej podstawy, tym bardziej że zagadnienie błędnego oznaczenia daty ostatniego wykroczenia nie zostało przez skarżącego podniesione w skardze, a pojawiło się dopiero w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy niepodobna obronić zarzutu uchybienia przepisom art. 134 p.p.s.a. (regulującego zakres orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, w tym w granicach sprawy, lecz bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną), jak i art. 135 tej ustawy (regulującego obowiązek objęcia rozstrzygnięciem wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy, jeśli naruszają one prawo, a zastosowany środek jest niezbędny dla końcowego załatwienia sprawy). Godzi się wreszcie podkreślić wadliwość zarzutu uchybienia przez Sąd Wojewódzki przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają przepisanym wymogom, a skoro błąd w dacie wykroczenia popełnionego przez skarżącego kasacyjnie nie ma wpływu na wynik sprawy, zbędne było jego omawianie, bo nie mógłby on doprowadzić do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie i art. 146 § 1 p.p.s.a.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego podniesiono zarzut naruszenia art. 130 ust. 3 i 4 Prawa o ruchu drogowym w powiązaniu z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego i art. 92 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie dowodzi bowiem przekroczenia przez tegoż Ministra granic delegacji z art. 130 ust. 4 cytowanej ustawy poprzez wydanie ostatnio przytoczonego przepisu rozporządzenia, a w konsekwencji brak podstaw do wyrażenia poglądu, jakoby odjęcie punktów z omawianej ewidencji nie mogło nastąpić w wyniku szkolenia dobytego po uzyskaniu 24 punktów, eksponując wadliwość ustalenia ilości punktów karnych przypisanych skarżącemu kasacyjnie, które winny zostać umniejszone z uwagi na odbyte przezeń szkolenie. W motywach skargi kasacyjnej podważono także prawidłowość zrekonstruowania przez Sąd meriti normy zwartej w art. 130 ust. 1 i 3 Prawa o ruchu drogowym. Wywody zaprezentowane na poparcie tego stanowiska są chybione. Jeśli chodzi o przepis art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, to ściśle rzecz ujmując, w stanie faktycznym sprawy nie miał on zastosowania, bo stanowi on tylko o zasadzie - możliwości uczestniczenia w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Szczegóły pozostawiono natomiast do uregulowania w drodze rozporządzenia. Przepisu tego niepodobna odczytywać jako możliwości zmniejszenia liczby punktów w wyniku szkolenia odbytego w każdym czasie, tak jak nie sposób odjąć każdej liczby punktów. W tym zakresie odwołać się należy do przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., które były podstawą zaskarżonej czynności. Podobnie rzecz się ma z przepisem art. 130 ust. 1 tej ustawy, który stanowi o właściwości organu do prowadzenia ewidencji i skali punktów. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma więc wykładnia § 8 ust. 6 tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji i organu, wedle którego szkolenie takie może skutkować odjęciem punktów karnych tylko do czasu przekroczenia ich liczby 24. Prowadzi do tego trafna interpretacja i analiza brzmienia poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 130 oraz przywołanych przez Sąd meriti unormowań Prawa o ruchu drogowym. Zresztą stanowisko w tym obszarze jest już utrwalone i jednolite (p.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1968/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 58/12, publ. jw.). W judykaturze sądowoadministracyjnej dominuje (poprzednio pojawiały się jednostkowe odmienne stanowiska) pogląd, wedle którego interpretacja normy § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, prowadzi do konkluzji o jej legalności (p.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11 oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.). Co prawda orzeczenia te zapadły pod rządami poprzedniego rozporządzenia, wszak z powodu jego prawie identycznego w istotnym dla sprawy zakresie brzmienia oraz tożsamej delegacji ustawowej, są nadal aktualne. Celem ustawodawcy wprowadzającego omawiane normy było i jest bowiem dyscyplinowanie kierowców oraz zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Niepodobna więc zgodzić się z odmiennym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, które w skrajnych wypadkach mogłoby prowadzić do permanentnego odbywania szkoleń po to, aby stale zmniejszać ilość punktów uzyskiwanych za nagminnie popełniane wykroczenia drogowe. Cytowany przepis rozporządzenia wpisuje się w ten cel, a wykładnia systemowa i celowościowa nie pozwala na literalne odczytanie normy delegacyjnej. W zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to, aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej. W tej sprawie ta metoda nie daje pożądanego rezultatu, bo istotnie przyjęcie wersji prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie niweczyłoby cel tzw. punktacji za przekroczenia prawa w ruchu drogowym, a więc zakładany w przepisach ustawy zamiar ustawodawcy. Zatem opowiedzieć się wypada za interpretacją § 8 ust. 6 rozporządzenia proustawową i prokonstytucyjną, zwłaszcza w realiach obecnego ruchu drogowego, w których dochodzi do zbyt wielu wykroczeń drogowych. Cały system opisany przez Sąd meriti zmierza wszak do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego poprzez dyscyplinowanie kierowców, co niewątpliwie jest szczytnym celem. Omawiany przepis w ten cel się wpisuje. Przyszło przeto uznać go za niewykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Tym samym nie uchybiono również regule zawartej w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącej iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W praktyce przyjmuje się, że upoważnienie takie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99). Jak zauważył Trybunał treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Jak to wyżej wskazano omawiane przepisy te wymogi spełniają. Nie doszło więc do uchybienia wskazanym wyżej przepisom. Natomiast zarzuty naruszenia art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym są nieporozumieniem, gdyż dotyczą one zatrzymania prawa jazdy i decyzji w tej materii, co nie było przedmiotem zaskarżonej czynności i zaskarżonego wyroku.

Na koniec godzi się wyjaśnić, że wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej nie został uwzględniony, bo dokumenty zgromadzone w aktach podlegają ocenie w ramach zarzutów kasacyjnych w każdym wypadku bez potrzeby dopuszczania i przeprowadzania z nich dowodu; zresztą okoliczność na jaką dowód został zawnioskowany nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.

------1

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.