Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1467268

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 maja 2014 r.
I OSK 931/14
Prawo gminy - miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 152/14 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 152/14, odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) listopada 2013 r. w przedmiocie wyżej opisanym.

Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że decyzją tą Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, w Dzielnicy Białołęka, przy ul. (...), ul. (...) i ul. (...), stanowiącej dz. ew. nr (...) o pow. 995 m2 oraz (...) o pow. 952 m2 z obrębu (...), wydzielonej pod drogi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Naruszałoby to regułę "ne quis index in propria causa". Role strony i sędziego w konkretnym przypadku są bowiem niepołączalne (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W ocenie Sądu taka pozycja organu jako dysponenta władztwa publicznego zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującym się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego mającego obowiązek zachowania bezstronności (p. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06 i inne liczne orzeczenia sądów administracyjnych, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 - p. też B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, Warszawa 2011, s. 190). Sąd I instancji powołał się również na utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (p. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu I instancji, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.

Zaskarżając postanowienie w całości zarzucono mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 98, w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy, działającego jako organ wykonawczy gminy Miasta st. Warszawy, nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

2)

145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 19 i 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 4 pkt 9b1, w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydawał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina, jako właściciel nieruchomości, Miasto Stołeczne Warszawa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, iż organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji z reguły nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej generalnie wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego, choć jest to twierdzenie uproszczone, bo w pewnych okolicznościach mogące doznać pewnych ograniczeń. W realiach niniejszej sprawy nie ma jednak potrzeby tej kwestii szerzej rozważać.

Należy wszak zauważyć, iż sprawa ta (ze względu na rolę, w jakiej występuje organ rozstrzygający w I instancji) dotyka zagadnienia statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych, w tym z zakresu administracji rządowej. Zaznaczyć należy, że obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zgadza się co do zasady z poglądem tego Sądu zawartym w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W uzasadnieniu omawianej uchwały podniesiono, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydawał decyzję o odszkodowaniu, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto Stołeczne Warszawa jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentujące własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako podmiot wydający decyzję w I instancji działający w charakterze organu wykonującego administrację rządową. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy organ gminy nie łączy również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek.

Prawo gminy - miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi, a szerzej nawet do obrony służących każdemu i zagwarantowanych konstytucyjnie praw, nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." Zaprezentowane stanowisko jest akceptowane w judykaturze sądowoadministracyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1405/11, i cytowane tam orzecznictwo).

Podkreślić ponownie na koniec wypada, iż Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w I instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, nie działał zaś jako organ gminy.

Konkludując uznać należy, iż w takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było dopuszczalne i nie było podstaw z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. do jej odrzucenia.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając część zarzutów skargi kasacyjnej głównie w zakresie przepisów prawa materialnego, bo zagadnienie legitymacji należy do tej dziedziny, za usprawiedliwione, na mocy art. 185 § 1 ww. ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia. W tym miejscu godzi się wskazać, że zarzuty dotyczące meritum zaskarżonej decyzji nie mogły być na tym etapie postępowania wzięte pod uwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty, jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.